對(duì)檔案保管期限規(guī)定的比較研究

摘要：本文從形式、規(guī)格、內(nèi)容設(shè)置、期限劃分等方面對(duì)國(guó)家檔案局2006年底制發(fā)的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》與1987年的規(guī)定進(jìn)行比較，對(duì)它們的優(yōu)劣進(jìn)行揭示并給予評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：保管期限規(guī)定 比較研究

2006年12月18日，國(guó)家檔案局第8號(hào)令發(fā)布了《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。這是新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家檔案局頒布的第五個(gè)關(guān)于機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的規(guī)定，此前國(guó)家檔案局先后于1956年至1957年、1964年、1983年、1987年先后四次頒布了機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的規(guī)定。新《規(guī)定》發(fā)布之前正在使用的，是1987年12月年國(guó)家檔案局印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱87《規(guī)定》)、《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》(以下簡(jiǎn)稱87《范圍》)。與1987年的兩個(gè)文件相比，新《規(guī)定》無(wú)論是在內(nèi)容上還是在形式上都有較大的改變。本文從形式、規(guī)格、內(nèi)容設(shè)置、期限劃分等方面對(duì)國(guó)家檔案局2006年底制發(fā)的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》與1987年的規(guī)定進(jìn)行比較，對(duì)它們的優(yōu)劣進(jìn)行揭示并給予評(píng)價(jià)。

1 從發(fā)布形式及規(guī)格上

1．1 87《規(guī)定》以國(guó)家檔案局“通知”的形式印發(fā)，屬于行政規(guī)章，要求各單位結(jié)合實(shí)際情況貫徹執(zhí)行。各機(jī)關(guān)據(jù)此制定的文書檔案保管期限表在經(jīng)本單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)施行后，報(bào)檔案行政管理部門備案。

1．2 《規(guī)定》以國(guó)家檔案局“令”的形式公布施行，具有法律效力，這反映了國(guó)家檔案行政管理部門對(duì)此項(xiàng)工作的高度重視。各機(jī)關(guān)據(jù)此編制的本機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，要經(jīng)同級(jí)檔案行政管理部門審查同意后才可執(zhí)行，加大了檔案行政管理部門的管理力度，

2 從文件結(jié)構(gòu)上

2．1 87《規(guī)定》包括《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》、《文書檔案保管期限表》和《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》三個(gè)內(nèi)容關(guān)聯(lián)、結(jié)構(gòu)獨(dú)立的部分。

2．1．1 《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》介紹了永久、長(zhǎng)期、短期三種不同的檔案保管期限類型、劃分原則、具體內(nèi)容。

2．1．2 《文書檔案保管期限表》詳列了歸檔文件的類型、內(nèi)容、期限。

2．1．3 《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》詳列了歸檔與不歸檔文件的范圍、類型、內(nèi)容，共計(jì)51個(gè)條目。

上述三個(gè)文件之間內(nèi)容有所重復(fù)，另外每一文件內(nèi)本機(jī)關(guān)與外機(jī)關(guān)(含上級(jí)、同級(jí)、下級(jí))之間交叉排到，造成篇幅冗長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)零散、邏輯關(guān)系較為混亂。

2．2 《規(guī)定》包括《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》和《文書檔案保管期限表》兩部分，將歸檔范圍與保管期限兩個(gè)表合二為一。凡屬歸檔范圍的文件材料均確定了保管期限，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)明、實(shí)用性強(qiáng)。

2．2．1 《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》——定性說(shuō)明歸檔與不歸檔文件的范圍、類型，僅8個(gè)條目；介紹永久、長(zhǎng)期、短期三種不同的檔案保管期限類型劃分原則、具體內(nèi)容。

2．2．2 《文書檔案保管期限表》——詳列歸檔文件的類型、內(nèi)容、期限。

二者從內(nèi)容上不重復(fù)，另外每一文件內(nèi)均按照本機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)(含上級(jí)、同級(jí)、下級(jí))順序排列，因此信息集中、結(jié)構(gòu)緊湊、邏輯層次明確。

3 從保管期限的劃分方法上

3．1 87《規(guī)定》將文書檔案保管期限分為“永久”、“長(zhǎng)期”和“短期”三種。“短期”保管期限為1—15年，“長(zhǎng)期”為16—50年，時(shí)間跨度較大，期限界定較為模糊，實(shí)際操作的隨意性較大。

3．2 《規(guī)定》將機(jī)關(guān)文書檔案保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年。“定期”保管期限實(shí)行了標(biāo)時(shí)制，劃分為30年和10年兩個(gè)期限，期限界定明確，易于實(shí)際操作。

4 從《文書檔案保管期限表》的相關(guān)項(xiàng)目上

4．1 從條目數(shù)量上分析，

4．1．1 87《文書檔案保管期限表》含一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)條目數(shù)量分別為33、47、5、0個(gè)，共計(jì)85個(gè)。

4．1．2 《文書檔案保管期限表》含一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)條目數(shù)量分別為13、51、43、10個(gè)，共計(jì)117個(gè)，比87《文書檔案保管期限表》增加約38％。

4．1．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是一級(jí)條目數(shù)量、占總量比例大幅下降，反映了其在類目設(shè)置上重點(diǎn)突出，將最常規(guī)、最重要的獨(dú)立專題放在一級(jí)類目，如關(guān)于機(jī)構(gòu)、人事、黨、團(tuán)、工會(huì)、紀(jì)檢、保衛(wèi)等工作的文件材料，在1987的表中分列8個(gè)一級(jí)條目，在2006年的表中則歸為1個(gè)一級(jí)條目。二是二級(jí)條目數(shù)量、占總量比例差距較小，但從一級(jí)條目與二級(jí)條目對(duì)比情況看，1987年的表為1:1.42，2006表為1:3.92，這說(shuō)明其對(duì)條目的細(xì)化和明確程度大大增強(qiáng)。三是三級(jí)條目數(shù)量、占總量比例差距較大，進(jìn)一步說(shuō)明其對(duì)條目的細(xì)化和明確程度的增強(qiáng)。四是四級(jí)條目數(shù)量、占總量比例均相對(duì)較小，這說(shuō)明兩個(gè)期限表基本設(shè)置比較簡(jiǎn)潔，便于保管期限的歸類和定位。五是條目總量的增加說(shuō)明其在內(nèi)容豐富和條目細(xì)化方面取得了新的進(jìn)展，這也是目前制定新的檔案保管期限表的方向。

4．2 從條目?jī)?nèi)容覆蓋情況上分析。

4．2．1 1987年《文書檔案保管期限表》包含內(nèi)容在2006年《文書檔案保管期限表》被刪除的條目?jī)?nèi)容共11項(xiàng)，包括上級(jí)召開會(huì)議文件，機(jī)關(guān)之間往來(lái)文件，機(jī)關(guān)普查工作文件材料，專題、典型調(diào)查報(bào)告，出版物定稿及樣本等，其中前四項(xiàng)已在其他條目中包含，最后一項(xiàng)不屬于文書檔案歸檔范圍。

4．2．2 2006年《文書檔案保管期限表》新增條目?jī)?nèi)容共47項(xiàng)，包括機(jī)關(guān)聯(lián)合召開會(huì)議、承辦國(guó)際性會(huì)議、大型展覽會(huì)、博覽會(huì)的文件材料，機(jī)關(guān)聯(lián)合行文，簡(jiǎn)報(bào)、情況反映、工作信息等，行政管理、執(zhí)法活動(dòng)中形成的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等的審批、管理文件材料，不動(dòng)產(chǎn)、自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)確認(rèn)文件材料，行政處罰、處分、復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)裙ぷ髦行纬傻奈募牧希耸驴己恕⒙毞Q評(píng)審工作文件材料等。

4．2．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新文書檔案保管期限表充實(shí)了一些新領(lǐng)域的文件材料，如行政執(zhí)法、行政審批、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、個(gè)人權(quán)益等方面的文件材料，使其內(nèi)容覆蓋范圍進(jìn)一步趨于全面、合理。二是新的文書檔案保管期限表去除了不屬于文書檔案歸檔范圍的文件材料，使其內(nèi)容覆蓋范圍進(jìn)一步趨于準(zhǔn)確、恰當(dāng)。

4．3 從共有內(nèi)容保管期限的變化上分析。

新、舊《文書檔案保管期限表》中部分共有內(nèi)容的期限發(fā)生變化的，共計(jì)14項(xiàng)(10年對(duì)應(yīng)短期、30年對(duì)應(yīng)長(zhǎng)期的情況暫不列入變化之列)。新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新的保管期限表提高保管期限(含永久級(jí)別要求由省級(jí)降低為縣級(jí))的比例約占全部變化的62％，其內(nèi)容主要是干部人事、信訪、國(guó)有資產(chǎn)、合同協(xié)議等。前兩者體現(xiàn)的是與個(gè)人權(quán)益有關(guān)的內(nèi)容，反映的是對(duì)人的重視及對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的新環(huán)境的適應(yīng)：后者體現(xiàn)的是對(duì)集體重要資產(chǎn)、資源的重視，是對(duì)集體權(quán)益的維護(hù)。二是新的保管期限表降低保管期限的比例約占全部變化的27％，其內(nèi)容主要是上級(jí)、下級(jí)非重要的文件及年度以下的計(jì)劃、總結(jié)、統(tǒng)計(jì)材料等，體現(xiàn)的是以本單位文件為主要資源及避免文件材料重復(fù)歸檔、進(jìn)館的指導(dǎo)思想。三是新的保管期限表明確保管期限的比例約占全部變化的4％，主要是將人事任免文件材料由原規(guī)定按不同級(jí)別劃分為永久或長(zhǎng)期改為一律永久，有助于在實(shí)際工作中準(zhǔn)確定位，進(jìn)而提升了可操作性。四是永久級(jí)別要求由省級(jí)降為縣級(jí)，系指先進(jìn)單位、個(gè)人表彰、獎(jiǎng)勵(lì)材料，同樣是對(duì)單位、個(gè)人權(quán)益、榮譽(yù)的重視和維護(hù)。

4．4 從條款內(nèi)容的“準(zhǔn)確定位”上分析。

4．4．1 1987年《文書檔案保管期限表》中對(duì)條目?jī)?nèi)容以“重要的”、“一般的”籠統(tǒng)提法，作為界定不同保管期限標(biāo)準(zhǔn)，共計(jì)13項(xiàng)，占全部15.2％，其中5項(xiàng)在新保管期限表中被細(xì)化明確、6項(xiàng)在新保管期限表中保持不變、2項(xiàng)在新保管期限表中被刪除。

4．4．2 2006年《文書檔案保管期限表》中對(duì)條目?jī)?nèi)容以“重要的”、一般的作為劃分不同保管期限標(biāo)準(zhǔn)，共計(jì)15項(xiàng)，占全部12.6％，其中6項(xiàng)是與原保管期限表相同項(xiàng)目、9項(xiàng)為新增項(xiàng)目。

4．4．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新的保管期限表?xiàng)l目?jī)?nèi)容以“重要的”、“一般的”籠統(tǒng)提法的總體比例有所下降，說(shuō)明其條款內(nèi)容的“準(zhǔn)確定位”程度有所提升。二是新的保管期限表對(duì)原有部分條款予以細(xì)化明確，客觀上提高了其“準(zhǔn)確定位”及可操作性。三是新的保管期限表仍保存或新增部分非準(zhǔn)確定位條款，且達(dá)到一定比例，說(shuō)明其在準(zhǔn)確定位及提升可操作性方面仍需改進(jìn)。

5 對(duì)《規(guī)定》的主要結(jié)論

5．1 保管期限由籠統(tǒng)劃分為永久、長(zhǎng)期、短期三個(gè)檔次改為明確規(guī)定具體年限，去除了概念上的模糊性及期限跨度過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致的不易操作性、隨意性，提高了檔案保管期限表的科學(xué)性，使其得以在劃分檔案保管期限及進(jìn)行檔案鑒定工作中發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)威作用。

5．2 保管期限內(nèi)容數(shù)量增加，同時(shí)突出了以本部門自身形成的文件材料為主，上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)的文件材料為輔的指導(dǎo)思想，因?yàn)楸静块T形成的文件材料最能反映本部門基本面貌和情況，也最具有保存價(jià)值。這為徹底解決館藏檔案重復(fù)現(xiàn)象、確保館藏檔案的優(yōu)化組合奠定了基礎(chǔ)。

5．3 保管期限表中仍然有以“重要的”、一般的作為界定不同保管期限的標(biāo)準(zhǔn)，其概念自身的模糊必然導(dǎo)致實(shí)際操作上的隨意性和主觀性。