對檔案保管期限規(guī)定的比較研究

摘要：本文從形式、規(guī)格、內(nèi)容設(shè)置、期限劃分等方面對國家檔案局2006年底制發(fā)的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》與1987年的規(guī)定進(jìn)行比較，對它們的優(yōu)劣進(jìn)行揭示并給予評價(jià)。

關(guān)鍵詞：保管期限規(guī)定 比較研究

2006年12月18日，國家檔案局第8號令發(fā)布了《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。這是新中國成立以來國家檔案局頒布的第五個關(guān)于機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的規(guī)定，此前國家檔案局先后于1956年至1957年、1964年、1983年、1987年先后四次頒布了機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的規(guī)定。新《規(guī)定》發(fā)布之前正在使用的，是1987年12月年國家檔案局印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》(以下簡稱87《規(guī)定》)、《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》(以下簡稱87《范圍》)。與1987年的兩個文件相比，新《規(guī)定》無論是在內(nèi)容上還是在形式上都有較大的改變。本文從形式、規(guī)格、內(nèi)容設(shè)置、期限劃分等方面對國家檔案局2006年底制發(fā)的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》與1987年的規(guī)定進(jìn)行比較，對它們的優(yōu)劣進(jìn)行揭示并給予評價(jià)。

1 從發(fā)布形式及規(guī)格上

1．1 87《規(guī)定》以國家檔案局“通知”的形式印發(fā)，屬于行政規(guī)章，要求各單位結(jié)合實(shí)際情況貫徹執(zhí)行。各機(jī)關(guān)據(jù)此制定的文書檔案保管期限表在經(jīng)本單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)施行后，報(bào)檔案行政管理部門備案。

1．2 《規(guī)定》以國家檔案局“令”的形式公布施行，具有法律效力，這反映了國家檔案行政管理部門對此項(xiàng)工作的高度重視。各機(jī)關(guān)據(jù)此編制的本機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表，要經(jīng)同級檔案行政管理部門審查同意后才可執(zhí)行，加大了檔案行政管理部門的管理力度，

2 從文件結(jié)構(gòu)上

2．1 87《規(guī)定》包括《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》、《文書檔案保管期限表》和《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》三個內(nèi)容關(guān)聯(lián)、結(jié)構(gòu)獨(dú)立的部分。

2．1．1 《關(guān)于機(jī)關(guān)檔案保管期限的規(guī)定》介紹了永久、長期、短期三種不同的檔案保管期限類型、劃分原則、具體內(nèi)容。

2．1．2 《文書檔案保管期限表》詳列了歸檔文件的類型、內(nèi)容、期限。

2．1．3 《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》詳列了歸檔與不歸檔文件的范圍、類型、內(nèi)容，共計(jì)51個條目。

上述三個文件之間內(nèi)容有所重復(fù)，另外每一文件內(nèi)本機(jī)關(guān)與外機(jī)關(guān)(含上級、同級、下級)之間交叉排到，造成篇幅冗長、結(jié)構(gòu)零散、邏輯關(guān)系較為混亂。

2．2 《規(guī)定》包括《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》和《文書檔案保管期限表》兩部分，將歸檔范圍與保管期限兩個表合二為一。凡屬歸檔范圍的文件材料均確定了保管期限，結(jié)構(gòu)簡明、實(shí)用性強(qiáng)。

2．2．1 《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》——定性說明歸檔與不歸檔文件的范圍、類型，僅8個條目；介紹永久、長期、短期三種不同的檔案保管期限類型劃分原則、具體內(nèi)容。

2．2．2 《文書檔案保管期限表》——詳列歸檔文件的類型、內(nèi)容、期限。

二者從內(nèi)容上不重復(fù)，另外每一文件內(nèi)均按照本機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)(含上級、同級、下級)順序排列，因此信息集中、結(jié)構(gòu)緊湊、邏輯層次明確。

3 從保管期限的劃分方法上

3．1 87《規(guī)定》將文書檔案保管期限分為“永久”、“長期”和“短期”三種。“短期”保管期限為1—15年，“長期”為16—50年，時間跨度較大，期限界定較為模糊，實(shí)際操作的隨意性較大。

3．2 《規(guī)定》將機(jī)關(guān)文書檔案保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年。“定期”保管期限實(shí)行了標(biāo)時制，劃分為30年和10年兩個期限，期限界定明確，易于實(shí)際操作。

4 從《文書檔案保管期限表》的相關(guān)項(xiàng)目上

4．1 從條目數(shù)量上分析，

4．1．1 87《文書檔案保管期限表》含一級、二級、三級、四級條目數(shù)量分別為33、47、5、0個，共計(jì)85個。

4．1．2 《文書檔案保管期限表》含一級、二級、三級、四級條目數(shù)量分別為13、51、43、10個，共計(jì)117個，比87《文書檔案保管期限表》增加約38％。

4．1．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是一級條目數(shù)量、占總量比例大幅下降，反映了其在類目設(shè)置上重點(diǎn)突出，將最常規(guī)、最重要的獨(dú)立專題放在一級類目，如關(guān)于機(jī)構(gòu)、人事、黨、團(tuán)、工會、紀(jì)檢、保衛(wèi)等工作的文件材料，在1987的表中分列8個一級條目，在2006年的表中則歸為1個一級條目。二是二級條目數(shù)量、占總量比例差距較小，但從一級條目與二級條目對比情況看，1987年的表為1:1.42，2006表為1:3.92，這說明其對條目的細(xì)化和明確程度大大增強(qiáng)。三是三級條目數(shù)量、占總量比例差距較大，進(jìn)一步說明其對條目的細(xì)化和明確程度的增強(qiáng)。四是四級條目數(shù)量、占總量比例均相對較小，這說明兩個期限表基本設(shè)置比較簡潔，便于保管期限的歸類和定位。五是條目總量的增加說明其在內(nèi)容豐富和條目細(xì)化方面取得了新的進(jìn)展，這也是目前制定新的檔案保管期限表的方向。

4．2 從條目內(nèi)容覆蓋情況上分析。

4．2．1 1987年《文書檔案保管期限表》包含內(nèi)容在2006年《文書檔案保管期限表》被刪除的條目內(nèi)容共11項(xiàng)，包括上級召開會議文件，機(jī)關(guān)之間往來文件，機(jī)關(guān)普查工作文件材料，專題、典型調(diào)查報(bào)告，出版物定稿及樣本等，其中前四項(xiàng)已在其他條目中包含，最后一項(xiàng)不屬于文書檔案歸檔范圍。

4．2．2 2006年《文書檔案保管期限表》新增條目內(nèi)容共47項(xiàng)，包括機(jī)關(guān)聯(lián)合召開會議、承辦國際性會議、大型展覽會、博覽會的文件材料，機(jī)關(guān)聯(lián)合行文，簡報(bào)、情況反映、工作信息等，行政管理、執(zhí)法活動中形成的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等的審批、管理文件材料，不動產(chǎn)、自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)確認(rèn)文件材料，行政處罰、處分、復(fù)議、國家賠償?shù)裙ぷ髦行纬傻奈募牧希耸驴己恕⒙毞Q評審工作文件材料等。

4．2．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新文書檔案保管期限表充實(shí)了一些新領(lǐng)域的文件材料，如行政執(zhí)法、行政審批、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、個人權(quán)益等方面的文件材料，使其內(nèi)容覆蓋范圍進(jìn)一步趨于全面、合理。二是新的文書檔案保管期限表去除了不屬于文書檔案歸檔范圍的文件材料，使其內(nèi)容覆蓋范圍進(jìn)一步趨于準(zhǔn)確、恰當(dāng)。

4．3 從共有內(nèi)容保管期限的變化上分析。

新、舊《文書檔案保管期限表》中部分共有內(nèi)容的期限發(fā)生變化的，共計(jì)14項(xiàng)(10年對應(yīng)短期、30年對應(yīng)長期的情況暫不列入變化之列)。新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新的保管期限表提高保管期限(含永久級別要求由省級降低為縣級)的比例約占全部變化的62％，其內(nèi)容主要是干部人事、信訪、國有資產(chǎn)、合同協(xié)議等。前兩者體現(xiàn)的是與個人權(quán)益有關(guān)的內(nèi)容，反映的是對人的重視及對現(xiàn)代社會發(fā)展的新環(huán)境的適應(yīng)：后者體現(xiàn)的是對集體重要資產(chǎn)、資源的重視，是對集體權(quán)益的維護(hù)。二是新的保管期限表降低保管期限的比例約占全部變化的27％，其內(nèi)容主要是上級、下級非重要的文件及年度以下的計(jì)劃、總結(jié)、統(tǒng)計(jì)材料等，體現(xiàn)的是以本單位文件為主要資源及避免文件材料重復(fù)歸檔、進(jìn)館的指導(dǎo)思想。三是新的保管期限表明確保管期限的比例約占全部變化的4％，主要是將人事任免文件材料由原規(guī)定按不同級別劃分為永久或長期改為一律永久，有助于在實(shí)際工作中準(zhǔn)確定位，進(jìn)而提升了可操作性。四是永久級別要求由省級降為縣級，系指先進(jìn)單位、個人表彰、獎勵材料，同樣是對單位、個人權(quán)益、榮譽(yù)的重視和維護(hù)。

4．4 從條款內(nèi)容的“準(zhǔn)確定位”上分析。

4．4．1 1987年《文書檔案保管期限表》中對條目內(nèi)容以“重要的”、“一般的”籠統(tǒng)提法，作為界定不同保管期限標(biāo)準(zhǔn)，共計(jì)13項(xiàng)，占全部15.2％，其中5項(xiàng)在新保管期限表中被細(xì)化明確、6項(xiàng)在新保管期限表中保持不變、2項(xiàng)在新保管期限表中被刪除。

4．4．2 2006年《文書檔案保管期限表》中對條目內(nèi)容以“重要的”、一般的作為劃分不同保管期限標(biāo)準(zhǔn)，共計(jì)15項(xiàng)，占全部12.6％，其中6項(xiàng)是與原保管期限表相同項(xiàng)目、9項(xiàng)為新增項(xiàng)目。

4．4．3 新文書檔案保管期限表與舊期限表比較得出的結(jié)論：一是新的保管期限表?xiàng)l目內(nèi)容以“重要的”、“一般的”籠統(tǒng)提法的總體比例有所下降，說明其條款內(nèi)容的“準(zhǔn)確定位”程度有所提升。二是新的保管期限表對原有部分條款予以細(xì)化明確，客觀上提高了其“準(zhǔn)確定位”及可操作性。三是新的保管期限表仍保存或新增部分非準(zhǔn)確定位條款，且達(dá)到一定比例，說明其在準(zhǔn)確定位及提升可操作性方面仍需改進(jìn)。

5 對《規(guī)定》的主要結(jié)論

5．1 保管期限由籠統(tǒng)劃分為永久、長期、短期三個檔次改為明確規(guī)定具體年限，去除了概念上的模糊性及期限跨度過長導(dǎo)致的不易操作性、隨意性，提高了檔案保管期限表的科學(xué)性，使其得以在劃分檔案保管期限及進(jìn)行檔案鑒定工作中發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)威作用。

5．2 保管期限內(nèi)容數(shù)量增加，同時突出了以本部門自身形成的文件材料為主，上級、同級和下級的文件材料為輔的指導(dǎo)思想，因?yàn)楸静块T形成的文件材料最能反映本部門基本面貌和情況，也最具有保存價(jià)值。這為徹底解決館藏檔案重復(fù)現(xiàn)象、確保館藏檔案的優(yōu)化組合奠定了基礎(chǔ)。

5．3 保管期限表中仍然有以“重要的”、一般的作為界定不同保管期限的標(biāo)準(zhǔn)，其概念自身的模糊必然導(dǎo)致實(shí)際操作上的隨意性和主觀性。