檔案業務指導困境的深層原因及對策分析

摘要：檔案業務指導“弱化”與“濫化”的根本原因在于檔案管理的社會環境發生改變，解決這一困境需要調整檔案行政管理的職能，并充分發揮行業協會的作用。

關鍵詞：檔案 業務指導困境 原因 對策

不可否認，檔案業務指導面臨著“弱化”與“濫化”的困境。《檔案管理》2006年第4、5期發表的《檔案業務指導何以“弱化”》與《檔案業務指導何以“濫化”》對此進行了分析，提出應當重新審視新形勢下檔案業務指導的范圍、內容、方法等促人深思的問題。在此基礎上，本文進一步認為，檔案業務指導的困境雖然表現為截然相反的兩極，其根本原因相同：都是由于社會轉型，非業務指導人員個體力量能夠改變，需要在檔案行政管理的層面尋求解決之道。

1 業務指導是檔案行政管理的重要職能

所謂檔案業務指導，就是指導、監督和檢查各機關、企事業單位建立合乎規范的檔案管理工作。以建立檔案基礎管理為主要目標的業務指導之所以能夠成為檔案行政管理的主要職能，是與其特定的歷史環境分不開。

首先，我國檔案事業迅速達到國家規模的客觀實際，要求檔案行政管理機構履行業務指導的職責。1954年11月8日，國家檔案局成立。檔案工作的任務也已經明確為“在統一管理國家檔案的原則下建立國家檔案制度，科學地管理這些檔案，以便于國家機關工作和科學研究工作的利用。”然而當時檔案工作的狀況是：“大多數機關的歸檔制度還沒有建立起來，檔案的管理不集中，整理方法不統一、不科學，鑒定和銷毀還缺少一定的標準和制度。各級機關的檔案工作機構大都不健全……這些情況就使得一些機關的檔案不能得到及時地科學地整理，分散混雜，查找不便，甚至發生無人管理、遺失文件、泄露國家機密和任意銷毀文件等現象。”在這種情況下，指導各級機關建立健全檔案工作成為檔案行政機構的當務之急，“國家檔案局在加強全面規劃工作中，應該充分發揮對全國檔案工作的指導和監督的積極作用。”隨著技術檔案(科技檔案)概念在1959年12月大連會議上正式確立，科技生產活動領域也開始推行檔案管理模式，需要業務指導的范圍急劇擴大，業務指導在當時及之后很長一段時期不可避免地成為檔案行政管理的主要工作。

其次，檔案利益主體唯一下的統一管理，使業務指導能夠成為檔案行政管理的主要職能，檔案的利益主體單一，不存在國家以外的其他利益主體，國家利益是檔案管理唯一要關心的，這就為統一管理提供了條件。我們知道，檔案管理應當具有兩方面的功能，首先是質量維護的功能，即保證檔案處于良好的質量狀態，為利用提供物質可能，是檔案管理的基本功能：而利用作為檔案的終極目標，會涉及不同社會成員的利益，需要通過管理加以維護、調整，這就是檔案管理的利益維護的功能。唯一利益主體的利益維護措施是集中統一的管理模式和高度的保密，集中統一使檔案能夠得到嚴密的管理，高度保密使檔案內容不易擴散。既然利益維護是以集中統一的管理模式來落實的，那么推行統一的檔案管理模式就理所當然地成為了檔案行政部門的中心任務，業務指導作為完成這一任務的主要手段成為其主要職能也就不難理解了。統一管理既是業務指導的基礎，也是業務指導的內容。業務指導不僅要指導技術層面的檔案業務建設，還要通過指導各種標準規范的應用來推行統一的管理模式，而后者才是業務指導的最終目標。也就是說，業務指導既承載著質量維護的功能，同時還承載著利益維護的功能。今天，當我們在反思檔案行政管理過多注重業務環節、管理內容時，應當看到形成這一狀況有其內在的必然性。

2 業務指導困境的形成

在檔案行政管理中占有重要地位的業務指導之所以陷入困境，是由于客觀條件發生了變化，其中主要原因是檔案利益主體的多元化。毋庸置疑，當今檔案管理的基礎工作較過去已經有了很大發展，但仍會不斷出現新的問題，如電子檔案的管理，這就要求業務指導依然有解決技術性問題的任務。但在另一方面，隨著市場經濟的不斷發展，我國社會結構進一步分化，檔案利益主體日益多元，集中統一管理模式難以滿足多元的利益訴求，檔案管理呈現出以多元模式替代單一管理模式的趨勢，這使得傳統業務指導賴以存在的統一管理的工作基礎和工作目標這兩個重要支撐發生動搖，產生問題便在所難免。

從實踐中我們可以看到，在對非國有檔案的管理中，業務指導陷入一種兩難的尷尬境地：如果按照慣有的方式介入，會因為對非國有檔案的管理缺少依據而被認為是“濫化”：而如果任其處于自然狀態，則又是“弱化”。一般地講，業務指導的“弱化”主要表現在對非國有檔案的管理上，而“濫化”則表現在對非國有檔案不恰當的干預和國有檔案管理中的某些方面。形成此種現象的原因是，檔案行政管理部門在行使職能時，依據的不是其作為公共管理機構的法定職能而是國有檔案所有者代表的身份，對此筆者曾專文做過分析，此處不再贅述。這種以檔案的國有與否為依據劃分職能范圍的做法，其實是在以區別管理來替代統一管理，它是檔案行政管理面對不同利益主體意識覺醒的一種應對，從這個意義上講是一種進步。

然而，這又是一種被動和消極的應對，是一種權宜，在這種區分下會產生按照不同所有制形式來管理檔案的做法。例如在企業檔案管理中，按國有資本在企業中所占份額，將企業劃分為四類，一是完全由國家投資的國有獨資企業，二是由國家控股的企業，三是國家參股企業，四是非國有參股企業，其中，第一、二類企業的檔案屬于國家的或屬于國家管理的，檔案行政管理部門就可以用管理國有企業檔案的辦法進行管理，第三類企業可以通過國有股東代表的強調和宣傳來介入，第四類企業由于沒有國家資本的投入，如何推動這類企業在活動中建立和完善其檔案工作成為一項相當棘手的問題。這樣一種按照檔案國有與否實行的區別管理，實質在于力圖保留原有的集中統一管理模式，“似乎一談檔案管理、建檔工作，就是機關和國有企業檔案管理的模式，認為只有這樣才是規范化、真正意義上的檔案管理”。結果是業務指導必然陷入“弱化”和“濫化”并存的困境，在國有檔案范圍內以國家機關的檔案管理辦法來規范國有企業等所有組織的檔案管理，忽略了國有企業等亦有自己的利益，對于超出國有范圍的非國有檔案則管不了。

可見，業務指導的困境是檔案管理的社會環境發生改變而檔案行政管理調整不到位所導致的，統一管理的基礎已經弱化，但業務指導仍然在用既有的模式完成既定的任務，在這種情況下，即使所有的業務指導人員都精通業務，也難以從根本上改變業務指導的困境。

3 解決業務指導困境的基本思路

在我們探尋業務指導的出路時，首先應當明確兩個基本前提：其一，無論國有與否，所有社會檔案資源都應當在檔案行政管理部門管轄的范圍之內：其二，社會檔案資源的利益主體各不相同，價值取向不同，沒有統一管理的基礎。

如此一來，業務指導就必須針對不同的檔案主體，分門別類地進行指導。這也就是說，業務指導的目標不再是推行統一的管理模式，而回歸為解決管理中業務類技術性問題的功能。那么，在多元管理模式下，業務指導如何進行?

對此，我們可以順應當今世界發展的潮流，充分發揮民間非政府組織的作用，具體講就是由行業協會來承擔業務指導的功能，將業務指導從檔案行政管理職能中分離出來。首先從職能層面上看，檔案行政管理具有強制性和劃一性，而一般業務指導的內容多為技術性的，不必也不宜強制實行，當業務指導的目標是推行統一管理模式時，需要強制實行：當業務指導的任務不再是推行統一管理模式時，就不再具有強制性，從檔案行政管理的職能中分離出來，就具有了可能性。另一方面，如果要針對不同檔案主體提供指導，以檔案行政部門有限的力量也難以完成，因此將業務指導功能分離出去似乎是一種必然選擇。其次從組織層面上看，行業協會的管理為自愿性的，在解決業務建設中的技術性問題時可以充分發揮其互動、靈活的特點，相較行政管理有著更大的優越性。而且近年來我國非政府組織逐漸得到肯定、并取得前所未有的發展，為行業協會發揮應有作用提供了現實基礎。因此，我們的關注重點需要向此傾斜，畢竟以目前行業協會的狀態要承擔起這樣的職能有相當的困難。