保護國內產業 促進對外貿易

[編者按]研究美國、日本和歐盟的貿易摩擦應對機制，充分借鑒這些國家的成功經驗，合理和適度的保護我國的國內產業和促進我國的對外貿易具有重要的意義。本刊將分兩期登載《保護國內產業 促進對外貿易》一文，本期特別介紹美、日兩國的貿易摩擦應對機制，下期介紹歐盟貿易摩擦應對機制以及美、日、歐應對貿易摩擦機制對我國的啟示，敬請讀者留意。

美國、日本和歐盟作為我國的三大貿易伙伴，在WTO規則允許的框架下，合理運用了貿易壁壘措施，并且在應對貿易摩擦中積累了大量的經驗。“他山之石，可以攻玉”，研究美國、日本和歐盟的貿易摩擦應對機制，充分借鑒這些國家的成功經驗，合理和適度的保護我國的國內產業和促進我國的對外貿易具有重要的意義。

機制，是處理事務的一種固定程序或模式，貿易摩擦應對機制是一國處理對外貿易摩擦時形成的固定程序或方式，這種程序或方式一般由靜態和動態結構組成，靜態結構是指應對貿易摩擦的相關法律法規、部門規章、政策及相關主體的自身規定制度和規章等；動態結構指應對貿易摩擦主體根據靜態結構具體實施時形成的固定處理模式。應對貿易摩擦主體有狹義和廣義之分，狹義主體指涉案企業，廣義主體指貿易摩擦應對機制下的相關政府部門、中介組織和企業等，本文所指的是廣義的主體。貿易摩擦分為主動摩擦和被動摩擦，主動摩擦指以破除國外的貿易壁壘為目的的行為，被動摩擦指設置或被認為設置貿易壁壘的一方應對主動摩擦方的行為，貿易摩擦具有主動摩擦和應對被動摩擦的雙重功能，但根據一國在全球的貿易地位的不同，各國的貿易摩擦應對機制又有不同的側重。

一、美國貿易摩擦應對機制——攻擊型

美國在不同時期，其應對貿易壁壘的政策及實踐具有不同的特點，大致可以分為四個階段：第一個階段是1948年《關稅與貿易總協定》（以下簡稱GATT）臨時適用之前。在這一階段，美國主要是通過雙邊途徑處理與其他國家的貿易關系，必要時通過談判與貿易伙伴達成處理某些問題的單獨貿易協議。但在這一階段的后期，美國越來越感到，單靠雙邊談判根本無法充分應對二戰后各國層出不窮的貿易和投資壁壘措施，為此，美國倡導發起了關于建立國際貿易組織（ITO）的談判。第二個階段是從1948年至美國《1962年貿易拓展法》實施前。在這一階段，美國主要根據GATT有關規定進行雙邊談判，或直接利用GATT提供的多邊磋商途徑和爭端解決機制，解決其關注的對外貿易和投資問題。第三階段是從20世紀六十年代中期至1994年。在這一階段，美國認為GATT在解決貿易爭端、消除外國貿易和投資壁壘方面效率較低，且缺乏強制效力，因此不能完全依賴GATT規則解決問題。為此，美國在不放棄使用GATT規則的同時，一方面更多地采用關稅同盟或自由貿易區協定項下的爭端解決機制，另一方面則在其認為雙多邊機制無法有效解決問題的情況下，通過單邊調查和報復措施迫使外國取消貿易壁壘措施。20世紀七十年代至九十年代，美國與歐盟、日本、中國等主要貿易伙伴之間頻繁出現的貿易戰和貿易摩擦，就是美國這一政策取向的反映。美國貿易法中著名的“301條款”在這一階段扮演著非常重要的角色。第四階段是指從世界貿易組織（以下簡稱“WTO”）成立至今。與GATT相比，WTO的管轄范圍進一步擴大，爭端解決機制的效率得到提高，效力有所加強，加之單邊貿易報復受到WTO規則的約束，因此，美國一方面頻繁地采用WTO爭端解決機制解決其貿易關注，另一方面積極推動區域化貿易安排，并通過區域化貿易安排中規定的途徑更有效地解決貿易糾紛。同時，美國始終不放棄“301條款”，并堅持認為“301條款”的存在既是多邊、區域性或雙邊爭端解決機制有效運轉的一種保障，也是解決WTO管轄范圍外問題、以及解決美國與非WTO成員之間貿易問題的有效手段。

（一）美國貿易摩擦應對機制的核心：“301條款”

美國的“301條款”是單邊的和違背WTO規定的。美國既努力促成了WTO，又保留了與WTO相違背的“301條款”，是出于什么樣的考慮呢？美國認為WTO不夠強大，不是一個真正的世界貿易法院，如它不具備法院的那套程序，也無權實施制裁；美國也不愿意用自己的“主權”去換取這樣一個真正的世界貿易法院。美國的邏輯是其他成員應當遵守WTO的義務，而美國可以不遵守；當WTO的裁決對美國有利時就遵守，不利時就不遵守，而使用“301條款”來達到目的。美國在批準WTO時曾經說過，只要有三個WTO爭端裁決不利于美國，美國就退出該組織。

美國的“301條款”的目的主要如下：一是取消外國所采取的“不公平”貿易做法；二是打開國外市場；三是未要求的貿易減讓，“301條款”的另一個特點是美國可以單方面要求貿易減讓，（即貿易協定中未要求的減讓），而自己卻不提供相應的、互惠的減讓。威脅減少現有的貿易機會，以取得單向的減讓。

美國的“301條款”在國際上引起了強烈的反應，總體來看，各國都明確反對這一攻擊性的法律。一國的對外貿易政策取向是與該國的在世界上的經濟實力和經濟地位所決定。美國雖然仍為經濟大國，但在世界經濟的地位逐漸衰落，巨人的衰落引起了貿易保護主義的浪潮，美國被稱為“逝去的巨人”，美國的“301條款”被稱為“逝去的巨人”綜合癥。從美國的“301條款”的實施效果看，除歐共體能夠進行一定程度的挑戰之外，其他任何國家都只有被動承受，被迫進行不公平的市場開放和按美國的要求進行貿易政策和貿易環境改進。美國的“301條款”雖然是違背WTO的美國國內法，但決大多數國家，尤其是廣大發展中國家，只能選擇被動的、事實上的接受。美國的“301條款”在一定程度上實現了美國的目的，如減少貿易赤字，但消極的作用也很大，首先是人們認清了美國經濟霸權的嘴臉，其次，對多邊體制造成了減損。

“301條款”是美國應對國外貿易壁壘最重要的國內法依據。目前通常所談及的“301條款”，作為一個整體，實際上指的是經修正后的《1988年綜合貿易與競爭法》第1301-1310節的全部內容以及下文提及的兩類“301變種”的有關規定。

“301條款”的核心內容如下：如果美國貿易代表確信，美國依據任何貿易協定所應享有的權利遭到否定；或外國的某項立法、政策或做法違反貿易協定、與協定不相一致，或是不公正的，并給美國商業造成了負擔或限制，則美國貿易代表必須采取強制行動，以實現美國依貿易協定應享有的權利，或消除上述立法、政策或做法的影響。不過，在下列情況下，美國貿易代表可以不采取行動：（1）WTO機制下的爭端解決機構已通過報告，或者經其他貿易協定下爭端解決正式程序認定：美國依貿易協定所享有的權利并未受否定，或未被爭議中的外國立法、政策或做法所侵犯。（2）美國貿易代表查明：該外國正采取令人滿意的措施以落實美國在貿易協定中的權利，已同意取消或逐步取消有關行為，或同意采取解除造成美國商業負擔或限制的緊急辦法；或在上述方式不可行時，同意對美國的貿易利益做出令人滿意的賠償。（3）在特殊情況下，經發現：采取行動給美國經濟帶來的負面影響，將遠遠大于所帶來的利益；或者行動將給美國國家安全造成嚴重損害。如果美國貿易代表確信，外國的某項立法、政策或做法是不合理的或歧視性的，給美國商業造成了負擔或限制，并且美國采取行動是適當的，則其有權決定采取適當的、可行的行動，來消除上述立法、政策或做法。在履行以上兩項職責時，美國貿易代表應遵循總統下達的有關命令，其所采取措施的影響程度從量上看，應等于該外國做法對美國商業所施加的負擔或限制。此外，相關條款還就美國貿易代表可采取行動的方式、程序、常見的不公平貿易做法等做了具體規定，并對有關概念進行了定義。

眾所周知，“301條款”還有著兩個極具針對性的變種：超級301和特別301。超級301的核心在于所謂“貿易自由化重點的確定”，其始見于《1984年貿易和關稅法》第310節，《1988年綜合貿易與競爭法》第1302節對其進行了補充。它主要規定通過調查，在“對構成主要貿易障礙或扭曲”的國家和做法進行確定的基礎上，由美國貿易代表提交報告，并對其實施相應的反制。特別301則旨在知識產權的保護，先后見于《1984年貿易和關稅法》第182節和《1988年綜合貿易與競爭法》第1303節。美國貿易代表據此將目標直指那些被其認為“未提供充分的、有效的知識產權保護的國家”。

（二）美國貿易摩擦應對機制的特點

基于上述分析，美國貿易壁壘應對機制具有以下特點：

1、有明確的法律依據和較強的法律強制性。從《1962年貿易拓展法》第252節到《1988年綜合貿易與競爭法》對“301條款”的修訂，都對美國貿易代表開展對外貿易壁壘調查工作進行了明確的授權。“301條款”對301調查的發起、涉及的范圍、調查程序及貿易代表的權利和義務均進行了明確界定，使得美國的貿易壁壘應對機制具有明確的法律依據。“301條款”對政府調查工作的程序及各利益方的權利義務做出了明確規定，調查中每一階段都需進行公告，政府做出的決定和即將采取的措施也需通過公告并征求公眾意見，顯示出“301程序”的高透明度。此外，“301程序”中就“強制性措施”做出了規定，即如認定國外貿易壁壘措施符合一定的條件，則美國貿易代表必須采取制裁措施。這突出表現了美國貿易壁壘應對機制的法律強制性。美國的經濟實力超強并在國際貿易中占據著主導地位，因此，以其經濟實力為依托其貿易壁壘應對機制也具有極強的攻擊性。從“301條款”明顯的單邊性強制措施即可證實這一點。

2、政府與企業間溝通順暢，配合默契。美國產業界維護其自身利益的意識很強，而美國各類行業中介組織在為企業提供國外貿易壁壘信息服務，游說政府采取相關措施方面也發揮著重要的作用。一方面，企業和行業中介組織對政府的調查工作提供了大量的數據、信息、評估和分析報告，為政府提供有效的幫助和支持；另一方面，政府在實施調查和采取措施的過程中也有義務與企業和行業中介組織進行協商以聽取意見。上述機制保證了美國政府針對國外貿易壁壘措施采取的措施符合美國產業的利益，提高了貿易壁壘應對機制的針對性和有效性。

3、有效銜接單邊調查程序與多邊爭端解決機制。“301條款”允許美國個人、企業或行業中介組織對貿易伙伴的不公平貿易作法進行投訴。美國貿易代表依據“301條款”的授權開展調查，如認定貿易伙伴相關作法“不公平”或“不合理”，且相關貿易伙伴為WTO成員，則美國可根據其調查結果，訴諸WTO爭端解決機制。如DSB做出有利于美國的裁決，美國可根據DSB的授權，采取報復措施。因此，通過其貿易壁壘應對機制，美國將個別企業或產業的投訴，轉化為政府間貿易爭端并尋求在多邊解決，從而有效銜接了單邊調查程序與多邊爭端解決機制。此外，“301條款”已經并將可能繼續影響WTO規則的發展。在歷史上，美國的貿易壁壘應對機制有利地推動了GATT相關規則的發展。在GATT時期，美國“301程序”的管轄范圍超出了GATT的調整范圍，并最終推動GATT擴大其調整范圍；美國“301程序”的強制實施力度遠遠強于GATT爭端解決機制，并最終推動GATT提高其效率，強化其效力。上述發展推動了WTO的成立。在WTO成立后，“301程序”更注重對WTO規則尚未涉及領域（如商業賄賂、共謀等）的國外貿易壁壘措施進行調查。同時，“301程序”也在探索提高雙邊磋商效率，強化實施效果，以更有效地通過雙邊程序解決國外貿易壁壘措施，這些都是WTO規則下一步發展的方向。

二、日本貿易摩擦應對機制——防御型

第二次世界大戰以后日本經濟在實現了高速增長的同時，也伴隨著一系列的貿易摩擦。20世紀中期以后，日本對外貿易遇到的貿易摩擦不斷升級和全面激化，應對貿易摩擦已經成為日本對外貿易的中心內容。

總的來說，日本的對外貿易摩擦主要有以下特點：（1）貿易摩擦主要產生于與其他發達國家、特別是美國之間。（2）涉及的對象產品由低級向高級、即向高附加值化發展。（3）對方國家對日本的要求從控制出口逐步發展到開放市場以及調整經濟結構。（4）由單項商品和政策制度的摩擦發展到全面摩擦。

探究日本對外貿易摩擦產生的原因，主要有以下幾個方面：（1）日本的經濟高速發展，經濟地位急劇提高對美國的經濟實力造成挑戰。（2）日本產業及外貿商品結構的特殊性。日本經濟屬于典型的加工貿易經濟，其外貿商品結構屬于典型的垂直分工型結構，即一方面嚴重依賴國外的原材料和農產品供應，另一方面大量出口各種工業制成品。日本的特殊外貿商品結構是造成日本對外貿易順差擴大、進而引起貿易摩擦的重要原因，這是因為①出口與進口的所得彈性值不同產生一種促進出口、抑制進口的作用。②日本的特殊外貿商品結構影響匯率變動調整貿易收支的作用。③日本政府的保護國內產業、限制進口的政策。

（一）日本應對貿易摩擦的核心：《進出口貿易法》

日本《進出口貿易法》的實施，使日本應對貿易摩擦有了極大主動性，形成了以中介組織為核心，以日本對外貿易主管部門為后盾，以企業為主體的貿易摩擦應對機制，這種健全的機制為日本應對貿易摩擦，尤其是日美貿易摩擦，起到了減壓閥的作用。這種應對貿易摩擦機制實際上就是日本政府利用“看不見的手”通過法律賦權手段，來支持中介組織實施進出口自律，維護對外貿易秩序。這種機制既突現了中介組織的作用，又有效避免了國外競爭法的域外效力，因為中介組織的行為得到了法律的授權，是一種間接的國家行為。

日本為了應對貿易摩擦，出臺了《進出口貿易法》。從該法制定“的目”的來看，是為了防止不公正的出口貿易，確立進出口貿易秩序，促進涉外貿易的健康發展，制定本法。可見該法是為了規范和預防出口貿易秩序為主，減少對外貿易摩擦，其實該法規范進口貿易秩序的規定，也是為了減少貿易摩擦，因為在該時期，日本國內貿易壁壘很多，為進口設置了很多障礙。從總上來看，日本《進出口貿易法》是一部調整對外貿易摩擦的法律。

日本《進出口貿易法》對“不公正的出口貿易”進行了界定，即侵害出口目的國法令保護的工業所有權或者著作權的貨物的出口貿易；有虛假原產地標識的貨物出口貿易；出口合同顯著缺乏規定要件的貨物出口；以上各規定之外，由政令所規定的違反國際貿易中公正慣例的出口貿易。上述規定的不公正的出口貿易的“不公平”主要是對進口國而言的，而非出口國，這體現了日本進行自我出口規范和自我出口限制的思想，是為了預防貿易摩擦，美國給予日本強大的壓力正是當時出臺該法律的真實背景。《進出口貿易法》還對進出口貿易進行協調，即對進出口者進出口貿易協定進行規 范。（1）對出口行業者的出口貿易協定的規定，規定出口行業者在締結協定的前10天，應當就協定中關于向特定出口目的地出口特定種類貨物的價格、數量、質量、構思及其他事項向通商產業大臣進行通報，不符合規定的六項規定時，責令其進行修改。（2）出口也者或者生產行業者或銷售行業者在得到通商產業大臣的同意后可以締結向特定出口目的地出口特定種類貨物的價格、數量、質量、構思及其他事項的協定。（3）由于特定事項由，進口行業者為了擺脫該事由，在得到通商產業大臣可以締結進口貿易協定；在通過上述協定難以擺脫該事由時，與貨物需要人或銷售行業者簽訂國內貿易協定。出口行業協會、進口行業協會和進出口行業協會的協調。出口行業協會可以對出口事項進行協調，預防和減少貿易摩擦；進口行業協會可以對進口事項進行協調；進出口行業協會何以對進出口事項進行協調。貿易聯合的規定。設立貿易聯合有助于確立進出口交易秩序，設立貿易聯合應當經過通商產業大臣的審查。通商產業大臣可以發布調整出口、進口及進出口的命令，調整貨物貿易出口、進口及進出口秩序。

（二）日本應對貿易摩擦的經驗

在長達半個多世紀的對外資易摩擦期中，日本積累了大量的應對貿易摩擦的經驗，主要體現在以下幾個方面：

1、通過自主出口限制，緩解日美貿易摩擦。隨著日本經濟實力的提升和產品國際競爭力的增強，從60年代開始，日本的紡織品、鋼鐵、彩電及汽車等產品的對美出口急劇增加，引發了貿易摩擦。為化解日美貿易摩擦，日本政府采取的措施大都是與美國政府進行協商，通過談判達成協議，由日本對某些商品進行自主出口限制。這些協議包括“日美紡織品協議”、“日美鋼鐵產品協議”、“日美半導體協議”、“日美彩電協議”、“日美汽車及零部件協議”等。通過這種方式，減少了對美國出口，從而使貿易摩擦得到緩解。事實上直至80年代中期的日美貿易摩擦，大多以這種方式收場。

2、擴大對外投資，規避和轉移沖突。從戰后日本產業國際化發展歷程來看，貿易摩擦往往成為直接投資的動因。20世紀70年代以來，隨著日美貿易摩擦的加劇，為化解貿易摩擦，日本開始大規模對外投資。起初，日本對外投資主要集中在東亞地區，對歐美發達國家的投資比較少。從20世紀80代中期開始，由于日本對歐美市場集中大量地出口，致使歐美各國對日本產品實行進口配額、反傾銷等嚴厲的貿易保護。為繞過貿易壁壘，減少貿易摩擦，鞏固和提高日本產品的市場占有率，日本開始大規模增加對歐美各國的直接投資。從80年代中期開始，日本對外投資的重心轉移到了美國。

3、由政策協調轉向制度協調，提高市場準入度。80年代以后，日本式產業組織和企業慣行以及政府規制已經成為新型市場進入壁壘。因此，美國將減少貿易赤字的重點從限制日本產品的進入轉向打開日本市場的封閉性，消除各種非關稅壁壘，削弱各種結構性障礙，讓更多的美國產品進入日本市場。為此，日美雙方經過協商，從1989年開始，先后達成了“日美結構問題協議”、“日美綜合經濟協議”、“日美規制緩和協議”等一系列協議，涉及開放市場、提高市場準入等競爭政策、透明度及其它政府慣例、促進規制緩和等內容。這樣，日美解決貿易摩擦的途徑由政策協調轉向制度協調。

4、實行出口多元化戰略。日美貿易摩擦的激化使日本在對外投資和出口中開始實施多元化的發展戰略，積極擴大與亞洲國家的經濟合作。日本為防止出口產品國際競爭力的下降，將勞動力方面處于劣勢的生產工序轉移到東亞地區，把東亞地區作為日本的產品出口生產基地。1985年日本向東亞地區出口的比重為24%，1994年增加到38.6%超過美國，東亞地區成為日本最大的出口地區，大大減少了對美國市場的依賴。

5、重視發揮民間組織的作用。行業協會具有協調同行、避免過度競爭以及自主對外溝通的功能。日本的行業協會是溝通政府和企業、國內和國外市場的橋梁，它一方面協助政府管理對外貿易，發揮著政府難以起到的靈活管理外貿的作用;另一方面，它又是企業利益的代表，為企業提供高質量的服務，發揮協調和監督作用。日本的行業協會，如經濟團體聯合會、日本貿易振興會等在獲取信息、提供外貿咨詢和協助政府和企業開拓并調整對外貿易關系，緩解對外貿易摩擦等方面發揮著管理與服務、監督與協調的職能。例如，在日美汽車貿易戰中，日本的行業協會就發揮了很大的作用。當時面對無序出口可能引發的美歐配額限制，即由日本的汽車行業商會出面，在各汽車廠家之間自動設限，達成了企業間關于汽車生產和出口數量的默契。

6、充分利用WTO貿易爭端解決機制。隨著1995年WTO多邊貿易體制的建立，在處理日美貿易摩擦問題上，日本更多地由過去單邊貿易解決方式，即通過自主出口限制的措施過渡到通過WTO貿易爭端解決機制進行多邊貿易談判的方式解決。如“日美膠卷摩擦”，就充分利用了WTO的爭端解決機制。(未完待續)