張可云：解讀主體功能區(qū)

主體功能區(qū)的提出是國家區(qū)域管理的一個(gè)巨大進(jìn)步。國家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家張可云對(duì)其進(jìn)行了詳盡解讀。

在全國兩會(huì)間供代表審查的“十一五”規(guī)劃綱要草案中，將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。這一新的提法引起人們的廣泛注意，本刊記者就有關(guān)主體功能區(qū)的問題專訪了中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所博士生導(dǎo)師張可云教授，他同時(shí)也是國家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員。

張教授說，2006年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年（2006～2010年）規(guī)劃綱要》（后文稱“綱要”）根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（后文稱“建議”）明確提出“主體功能區(qū)”概念。從理論上說，當(dāng)一個(gè)國家的現(xiàn)代化發(fā)展到一定程度后，區(qū)域問題的增多是不可避免的。區(qū)域問題若不能得到及時(shí)、有效的解決，整個(gè)國家的整體競爭力就難以提升。主體功能區(qū)的提出是旨在通過科學(xué)方法解決區(qū)域問題的一個(gè)創(chuàng)新之舉。

但是，從主體功能區(qū)概念提出到按主體功能區(qū)進(jìn)行區(qū)域管理，還有許多操作問題沒有解決。

概念誤解導(dǎo)致操作問題

“建議”明確提出，“各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ凑諆?yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局”。但是，目前在討論“主體功能區(qū)”時(shí)，許多人將其簡化為“功能區(qū)”，這在理論上是不正確的，而且會(huì)引發(fā)出操作問題。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“功能區(qū)”是“功能區(qū)域”(functional region )的簡稱，是指有一定的功能內(nèi)聚性、各組成部分相互依賴的空間單元，其重視的是各組成部分的功能聯(lián)系而非同質(zhì)性。而“綱要”提出的“主體功能區(qū)”主要是指類型區(qū)（在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)范名詞是“勻質(zhì)區(qū)”）。這兩個(gè)概念的內(nèi)涵是完全不同的。

許多國家在進(jìn)行功能區(qū)劃分時(shí)，主要依據(jù)相互作用指標(biāo)，而這種識(shí)別方法不適用于“主體功能區(qū)”劃分。“主體功能區(qū)”這個(gè)概念在西方國家是沒有的，因而沒有可供參考的案例，但國內(nèi)一些學(xué)者將“主體功能區(qū)”與“功能區(qū)”混為一談，試圖借鑒國外“功能區(qū)”劃分方法來劃分“主體功能區(qū)”，這是不正確的。

另外，許多地方在制定規(guī)劃時(shí)使用的是“功能區(qū)”這個(gè)概念，這也是不正確的。

還存在一些難點(diǎn)

《國務(wù)院2006年工作要點(diǎn)》將主體功能區(qū)劃分的研究列為2006年的重要工作，明確提出“國務(wù)院組織開展全國功能區(qū)劃規(guī)劃研究”。但是，在2006年，主體功能區(qū)的框架并未形成，張可云教授指出這主要是由于主體功能區(qū)劃分與管理存在許多操作問題很難解決。

雖然《國務(wù)院2006年工作要點(diǎn)》明確了區(qū)劃規(guī)劃研究工作由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，但這并不意味著國家發(fā)改委是惟一一個(gè)劃分與管理機(jī)構(gòu)。目前，國務(wù)院涉及區(qū)域管理的部門有二十多個(gè)，主要有國家發(fā)改委、建設(shè)部、國土資源部、民政部等，這些部門在主體功能區(qū)劃分與管理方面的分工不明確，難免會(huì)出現(xiàn)部門間利益矛盾與沖突。

在劃分時(shí)以什么層級(jí)的行政區(qū)作為基本空間單元？目前，基本空間單元的選擇沒有明確，許多人主張以市或縣級(jí)行政區(qū)作為基本空間單元。張可云教授認(rèn)為，至少應(yīng)該以鄉(xiāng)為基本空間單元來劃分主體功能區(qū)，因?yàn)榭h級(jí)行政區(qū)內(nèi)存在十分大的差異。以北京的密云縣為例，該縣的北部是密云水庫，是北京的水源地，應(yīng)該禁止開發(fā)，但該縣南部屬平原地區(qū)，不可能禁止開發(fā)。然而，在目前的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)為基本空間單元也存在兩個(gè)方面的難題：一是工作量巨大，二是基本數(shù)據(jù)資料不全。

“建議”與“綱要”所提出的依據(jù)，即“資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Α彪y以量化，而且其量化難免主觀判斷。迄今為止，有關(guān)指標(biāo)的選取存在很大的爭議。

張教授還指出，主體功能區(qū)是否需要分層級(jí)？多大的單個(gè)區(qū)域是最適宜的規(guī)模？由于整個(gè)國家及各個(gè)行政區(qū)內(nèi)部的差異十分大，單純一個(gè)層級(jí)的主體功能區(qū)是難以管理的，而且具體政策的實(shí)施難度相當(dāng)大。單個(gè)區(qū)域劃分如果過大，就不可能有較強(qiáng)的政策操作性；如果過小，劃分工作將十分復(fù)雜，不是一二年能完成得了的。

我國由于涉及區(qū)域管理的部門太多，管理主體很難落實(shí)。而且，國家財(cái)政預(yù)算支出中并沒有主體功能區(qū)支出一項(xiàng)，對(duì)禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)的補(bǔ)償尚沒落實(shí)。

同一類型區(qū)域是否需要在政策上同等對(duì)待？一般而言，屬于同一類型的政策區(qū)域應(yīng)該享受相同的政策支持。但是，中國大范圍戰(zhàn)略區(qū)域的發(fā)展水平差距較大，不可能同類區(qū)域同等對(duì)待。例如，同是水源保護(hù)地，北京的密云庫區(qū)與青海的三江源地區(qū)都應(yīng)該劃為禁止開發(fā)區(qū)，但不能同等對(duì)待。為了解決這個(gè)問題，最好是對(duì)同一類型主體功能區(qū)進(jìn)一步劃分等級(jí)，這樣處理會(huì)加大未來的劃分工作負(fù)擔(dān)。

如何確定定期調(diào)整機(jī)制？各個(gè)區(qū)域的“資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Α笔莿?dòng)態(tài)變化的，有些目前承載能力大的區(qū)域在一定時(shí)期后可能面臨承載力下降的問題，而目前承載力小的區(qū)域在國家扶持下有可能提升承載能力。因此，主體功能區(qū)不能一成不變，但目前沒有討論定期調(diào)整機(jī)制問題。如果不定期調(diào)整，會(huì)引發(fā)區(qū)域利益矛盾與沖突，不利于區(qū)域管理。

主體功能區(qū)框架是否需要立法？雖然“綱要”經(jīng)過了全國人大的表決，但其并不具備真正的立法意義。發(fā)達(dá)國家的區(qū)域政策作用對(duì)象一般要經(jīng)過立法來確定。目前，這個(gè)問題尚未討論。

解決辦法

勿庸置疑，主體功能區(qū)的提出是“綱要”的一大新特點(diǎn)，是國家區(qū)域管理的一個(gè)巨大進(jìn)步，但由于存在上述操作問題，主體功能區(qū)劃分具體執(zhí)行方案不宜操之過急。上述操作問題需要進(jìn)行深入、廣泛的研究才能解決，因此，張可云教授強(qiáng)調(diào)，他不主張倉促確定主體功能區(qū)框架，而應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)研究并努力完善區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)。如果在近期出臺(tái)，會(huì)在操作上引發(fā)出許多麻煩。

張教授認(rèn)為，依據(jù)發(fā)達(dá)國家的區(qū)域管理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)以及區(qū)域管理的一般原理，主體功能區(qū)只是完善區(qū)域管理過程中的一種過渡安排，區(qū)域管理最終需要以問題區(qū)域?yàn)楣芾砜蚣堋Ｒ虼耍瑥埥淌谡劻私诮鉀Q上述問題的辦法。

為了明確主體功能區(qū)的劃分與管理主體，建議在近期成立一個(gè)由有關(guān)部門組成的區(qū)域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，成員來自國家發(fā)展和改革委員會(huì)、建設(shè)部、國土資源部、民政部、科技部、農(nóng)業(yè)部等。

為了搞好主體功能區(qū)的劃分工作，建議在近期成立一個(gè)由專家、政府官員與非政府區(qū)域開發(fā)組織聯(lián)合組成的區(qū)域政策研究院，專門研究主體功能區(qū)劃分的基本空間單元、指標(biāo)選擇與區(qū)域等級(jí)等。其理由是：在2006年通過“綱要”后，許多政府與高校科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相關(guān)研究，導(dǎo)致研究內(nèi)容重復(fù)，研究經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)，而且沒有取得預(yù)期效果。集中研究力量與資源迫在眉睫。

為了避免按主體功能區(qū)進(jìn)行區(qū)域管理所導(dǎo)致的利益矛盾與沖突，建議在近期由立法機(jī)構(gòu)牽頭組織對(duì)主體功能區(qū)的定期調(diào)整機(jī)制和立法問題進(jìn)行深入研究。