對改進高校民主管理工作的思考

我國經濟的發展，推動了高等教育的發展。高校辦學規模及辦學自主權的擴大，也客觀地把學校民主管理工作推上了重要位置。但從近幾年的情況看，我國高校普遍存在民主管理工作下滑現象。其原因是多方面的，但根本問題在于高校工會管理體制沒能適應高教形勢的發展變化。因此，加快工會管理體制改革步伐，建立符合社會主義市場經濟特點的高校工會管理模式和運行機制，是實現高校民主管理工作新跨越的治本之策。

一、我國高校民主管理工作的基本情況

我國高等學校現行的民主管理制度是以教職工代表大會為主要形式的工作制度。該制度基本始于1985年教育部和中國教育工會聯合下發的《高等學校教職工代表大會暫行條例》，在此背景下，多數高校依照該暫行條例，陸續制訂出臺了本校的教代會實施細則，建立起教代會工作制度，有些高校還成立了各類工作委員會、校務公開機構等民主管理組織與之相配套。1998年我國頒布了《高等教育法》，對高校教代會制度在法律上作了規定，各高校又依此對所建立的制度以及運作方式重新進行了充實和調整。至此，我國高校民主管理制度的基本框架在宏觀和微觀兩個層面上均搭建完成。應當說，自1985年到2000年的15年內，是我國高校民主管理制度建設和完善的一個重要時期，這期間也是我國高校民主管理工作成效最為顯著的階段。但在隨后的幾年中，則工作進展緩慢，大都停留在原來基礎上。具體表現在：一是多數高校的教代會只是在校級層面上，且局限于每年一次的大會，二級教代會制度建設進展遲緩。二是教代會內容空泛，會議議程只是涉及一些常規工作，而關乎學校建設發展的核心問題，校級領導干部的評議問題等則很少能提交教代會討論。三是學校組建的各類民主管理委員會的工作沒能實現經常化、制度化，務虛的多，務實的少，流于形式的多，解決深層次問題的少，沒有發揮出應有的管理、監督作用。四是制度、機制創新乏力。多數高校把教代會作為唯一形式，此外再沒有其他更可行的輔助渠道，教代會也是較多地關注會上效果，對會議期間的運作缺乏有效機制，沒能在學校管理工作中始終發揮監督、決策作用。

二、高校民主管理工作下滑的原因

導致高校民主管理工作下滑的原因，有外部環境因素，也有工會系統內部因素。從外部因素講，一是法律制度不健全。“《高等教育法》只對高校民主管理的形式作了規定，但對民主管理的權利邊界以及違法侵權責任追究沒有明確界定和規范，形成了法律上的空白，降低了法律的約束力。”《高等學校教職工代表大會暫行條例》自頒布以來，近20余年從未修改過，該條例的“暫行性”在一定程度上也弱化了各級領導者對民主管理工作的認識。二是近幾年來國家推動高等教育改革，看重的是高校的辦學規模和教學質量，為此，多數高校把工作重點放在了學校硬件建設和教學管理上，學校民主管理工作被當作了軟任務。三是監督機制不健全，平時各級法律監督機構很少督察高校及其主管部門對《高等教育法》中民主管理制度的貫徹執行情況；另外，主管部門對高校領導干部的考核較少涉及民主制度建設，引不起學校主要領導者的重視。從內部因素看，一是工會工作被邊緣化。許多高校把工會、教代會工作視為可多可少的工作，有些領導者甚至把民主管理工作視為行使權力的障礙而加以抵制，致使工會、教代會工作受到冷落，直接影響到民主管理工作的進程。二是工會干部隊伍整體素質偏低。高校工會干部中年富力強、高學歷、有朝氣的人員很少，而學歷偏低、年紀偏大的人員居多，工作中過于求穩而非求上進，像民主管理這類富有挑戰性的工作不樂意主動開展。三是管理體制理不順，工會沒有發揮出應有的作用。這也是導致民主管理工作弱化的重要原因。從目前情況看，高校工會仍然延用著計劃經濟體制下的管理模式，學校黨政支配著工會的人、財、物。盡管《工會法》對工會的地位、組織形式、經費來源都作了硬性規定，但實際上許多高校并未真正予以落實，工會被視為一般的處室，人、財、物的配備及使用受到很大制約；在某些管理制度的制定上，工會也往往被與其他職能部門捆綁在一起，致使工會、教代會被工具化。這就決定了工會必須完全依照學校的“眼色”行事，不可能有較多獨立開展工作的空間。所以，在這種情況下由工會牽頭來推動學校民主管理工作，就顯得蒼白無力。

三、改進高校民主管理工作的基本策略

⒈構建合理的高校工會管理體系。一是要進一步確立工會在學校中的位置。工會是民主管理工作的組織者，在黨組織和教職工之間發揮著其他職能部門所不可代替的橋梁紐帶作用。所以工會在學校中不能視為一般的職能部門，工作場所、經費、人員要得到充分保障，只有這樣，工會才能增強自身的影響力和號召力，更好地履行職能。二是要簡化工會現有的管理模式。目前多數高校工會實行的是總體受本級黨委領導，業務受上級教育工會、所在地總工會指導的多重領導管理模式。盡管這種模式有存在的合理性，但由于存在主管單位從各自角度考慮問題等現象，往往會出現工作上的重疊，造成物資和時間上的浪費。簡化管理模式，主要在于理順管理關系：工會在接受學校黨委領導的同時，業務上應統一劃歸上級教育工會指導，這樣可保持政策的統一性和連貫性，使工會更能立足高教發展和學校自身實際開展工作，增強針對性。三是要確立統一的干部配備標準。上級教育工會應會同有關部門對高校工會干部的任用條件作出相應規定，要求高校在選用工會干部時依據任用條件，把符合標準的優秀人員選拔到工會領導崗位上來，這樣，可有效避免各高校選配工會干部時掌握標準不一、人員結構參差不齊的情況，工會干部的整體素質也會得到根本性提高。

⒉建立新的工會工作運行機制。《工會法》第十四條明確規定：“基層工會組織具備民法通則規定的法人條件的，依法取得社會團體法人資格”。目前我國高校工會絕大多數已取得法人資格，這表明高校工會已是一個獨立的法人實體。建立新型工作運行機制，首先要還原工會應有的法人地位，尊重工會獨立開展工作的權利：工會依法制訂的民主管理制度，學校行政應當遵循；教代會的四項職權要得到有效行使；學校對工會、教代會開展工作要給予扶持并創造寬松的環境，不能人為干涉或阻撓。其次要建立以教代會為主渠道，教授會、校務公開為輔渠道“三位一體”的民主管理網絡，實行個人與集體民主管理責任連帶，使民主管理工作成為人人關注的硬性工作，調動教職工的工作熱情，改進干部的作風，樹立工會威望。第三就是要與時俱進，各項民主管理制度要隨高等教育形勢和辦學實際的變化，在法定框架內適時進行修正，不能固步自封，一成不變，增強各項工作制度的時效性和科學性。

⒊完善工作監督制約機制。教育工會系統要建立起對工會、教代會以及學校黨政落實民主管理制度的長效監督制約機制。一是要依照相關法規對高校工會、教代會的機構設置、經費保障情況進行定期的檢查評估，以保持高校工會干部隊伍、人員結構的相對合理穩定和工會自身的可持續發展。二是要建立考核制度。即，把工會、教代會工作納入單位的年度考核，把民主制度建設及所取得的工作效果納入學校黨政主要領導者本人的績效考核，把工會主席在民主管理工作中的作用大小列入本人的業務能力考核。另外，法律監督部門對高校落實《工會法》、《高等教育法》情況進行定期督查。這種定期評估和“三考一查”制度，必將有力地推動高校民主管理工作的規范化、制度化建設，促進廣大干部職工尤其是學校主要領導者民主管理意識的提高，在校園內營造民主政治建設的濃郁氛圍，使高校民主管理工作走出低谷，邁向快速而健康的發展軌道。

（作者單位：棗莊學院）