中美教育券制度實(shí)施結(jié)果的比較與思考

教育券理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)于1955年在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共利益》一文中首次提出。弗里德曼提出的教育券理論從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始在美國(guó)一些地方進(jìn)行試驗(yàn)，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始在一些州市正式實(shí)施，迄今已有三個(gè)州和一個(gè)城市推行了教育券政策。[1]教育券在美國(guó)的實(shí)踐已取得了可喜的進(jìn)展，其經(jīng)驗(yàn)和做法已在世界多個(gè)國(guó)家和地區(qū)推廣，如哥倫比亞、智利、孟加拉、萊索托、中國(guó)等，并都以不同的形式存在著。

中國(guó)浙江省長(zhǎng)興縣教育局赴美考察后受到啟示，于2001年9月開(kāi)啟了我國(guó)內(nèi)地實(shí)施教育券制度的先河，隨后，湖北的監(jiān)利、山東的淄博等地也開(kāi)展了相關(guān)的教育券實(shí)驗(yàn)，并有了一定的成效。論“教育券”實(shí)驗(yàn)最早，時(shí)間最長(zhǎng)，最有成效的要數(shù)浙江省長(zhǎng)興縣。它的教育券制度的思想雖源于美國(guó)，但由于中美兩國(guó)的國(guó)情、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展的狀況不同，長(zhǎng)興縣的教育券與美國(guó)教育券的實(shí)踐仍有眾多差異。本文擬對(duì)美國(guó)和中國(guó)（以長(zhǎng)興縣為例實(shí)施教育券情況）進(jìn)行比較分析，希望揭示出兩國(guó)教育券制度實(shí)施的共同規(guī)律及問(wèn)題所在，并提供給我國(guó)教育改革

者思考和借鑒。

一、中美教育券制度實(shí)施結(jié)果的比較分析

教育券，是政府將用于教育的公共經(jīng)費(fèi)以“學(xué)券”的形式直接發(fā)給學(xué)生或家長(zhǎng)，學(xué)生憑學(xué)券自由選擇政府所認(rèn)可的學(xué)校(公立或私立學(xué)校)就讀，學(xué)券可以沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校憑收到的學(xué)券到政府部門(mén)換取教育經(jīng)費(fèi)。中美兩國(guó)教育券的實(shí)施因其背景、政府導(dǎo)向和教育體制的不同而產(chǎn)生了不同的效果。

1.對(duì)學(xué)校發(fā)展前景的影響

我們先來(lái)了解中國(guó)長(zhǎng)興縣實(shí)施教育券五年來(lái)的情況。長(zhǎng)興縣最初實(shí)施教育券的對(duì)象是職業(yè)學(xué)校和民辦學(xué)校。根據(jù)劉曉蔓的調(diào)查得知，長(zhǎng)興縣根據(jù)不同的學(xué)校給予不同面額的教育券，有100元、300元、500元不等。發(fā)放教育券的全部經(jīng)費(fèi)占縣教育經(jīng)費(fèi)比例僅占0.7％、1.8％和2.3％。如長(zhǎng)興縣職業(yè)高中的學(xué)生，每個(gè)人所能獲得的教育券補(bǔ)貼占生均經(jīng)費(fèi)比例不足10％，占其個(gè)人所應(yīng)支付的三年學(xué)費(fèi)總額的比例不足4％[2]。雖然教育券的發(fā)放額度不大，經(jīng)費(fèi)并不充足，但是實(shí)施了教育券制度后，民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校因?yàn)榻逃难a(bǔ)貼而有效地促進(jìn)了自身的發(fā)展并顯示出其潛在的光明前景，使原本學(xué)生數(shù)較少的民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的學(xué)生人數(shù)有了較大的提高。因此，教育券制度成為長(zhǎng)興縣政府?dāng)U大這兩類(lèi)學(xué)校學(xué)生數(shù)和提高當(dāng)?shù)亟逃┙o的有力措施之一。也就是說(shuō)，長(zhǎng)興縣教育券在保證政府對(duì)公立學(xué)校教育投入充足的基礎(chǔ)上把一部分教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到普職和民辦教育，借以扶持這兩類(lèi)教育的發(fā)展。

與之相比，美國(guó)的情況有所不同。教育券表面上是幫助公立學(xué)校重樹(shù)形象，實(shí)際上是允許經(jīng)費(fèi)更多地流入條件較好、質(zhì)量較高的私立學(xué)校。原本美國(guó)的學(xué)券額度較大，相當(dāng)于每個(gè)學(xué)生就讀于公立學(xué)校的單位成本，如密爾沃基的家長(zhǎng)選擇計(jì)劃中，每個(gè)學(xué)生所能獲得的學(xué)券金額與州平均補(bǔ)助學(xué)生的金額大致相近。[3]但是，家長(zhǎng)往往選擇條件較好、質(zhì)量較高的私立學(xué)校，而忽視教育券面值給他們帶來(lái)的影響。最后，政府根據(jù)在校注冊(cè)新生的教育券總額予以撥款，這就使得政府不得不把原本計(jì)劃投給公立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)而投到私立學(xué)校，從而促進(jìn)其向更好的方向發(fā)展。

可見(jiàn)，中美兩國(guó)雖然在教育券的發(fā)放對(duì)象方面存在較大差異，但是體現(xiàn)了兩國(guó)政府對(duì)各級(jí)教育和各層次學(xué)校的重視、信任及援助的力度不同。由于兩國(guó)政府在其中都成功地扮演了引導(dǎo)者的角色，所以，中美兩國(guó)在實(shí)施了教育券制度的地區(qū)或大或小地促進(jìn)了某類(lèi)學(xué)校的發(fā)展。中國(guó)浙江省的長(zhǎng)興縣近年來(lái)有較大發(fā)展的是獲得教育券配額的民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校，美國(guó)的私立學(xué)校則得到更多的教育券制度帶來(lái)的益處。

2.對(duì)學(xué)校教育質(zhì)量的影響

美國(guó)持券者認(rèn)為學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使辦學(xué)的改革和教學(xué)質(zhì)量的提高。但美國(guó)教育券實(shí)施結(jié)果的有關(guān)調(diào)查表明，不管在公立還是私立學(xué)校，低收入家庭學(xué)生的成績(jī)比以前下降，公立學(xué)校并沒(méi)有像其預(yù)期目標(biāo)那樣提高了教育質(zhì)量。據(jù)哈佛大學(xué)Paul Peterson所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，使用教育券的家庭中，50％的父母對(duì)子女就讀學(xué)校（公立學(xué)校和私立學(xué)校）的教育質(zhì)量相當(dāng)滿意；相比之下，只有30％的父母對(duì)子女所在的公立學(xué)校滿意（Bresler，2002）[4]。

與之不同的是，浙江省長(zhǎng)興縣因?yàn)榻逃玫椒龀值拿褶k學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的規(guī)模和質(zhì)量都得到了相應(yīng)的提高，并朝著預(yù)期的計(jì)劃，健康、良好地發(fā)展。公立學(xué)校并沒(méi)有因?yàn)榻逃Y源向民辦、職業(yè)學(xué)校的流入而降低辦學(xué)水平。相反，由于民辦學(xué)校、職業(yè)學(xué)校的蓬勃發(fā)展及時(shí)解決了基礎(chǔ)教育入學(xué)緊張的局勢(shì)，從而促使公立學(xué)校有更大的空間和時(shí)間不斷提高教學(xué)水平，加強(qiáng)自身的建設(shè)。

3.對(duì)教育公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響

中美兩國(guó)雖然在教育券制度的具體操作上存在差異，但是兩國(guó)都試圖通過(guò)教育券發(fā)放的形式促進(jìn)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高和學(xué)校的發(fā)展，同時(shí)在較大程度上促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等和教育公平。然而從實(shí)施的情況來(lái)看，中美兩國(guó)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育公平。以資助學(xué)生對(duì)象入學(xué)為例，中國(guó)教育券的資助對(duì)象是由政府決定，選擇的范圍極其有限，人數(shù)也不多。以長(zhǎng)興縣二界嶺鄉(xiāng)中心學(xué)校為例，該學(xué)校有55個(gè)學(xué)生被列入教育券資助名單，但一直有21人未得到資助。學(xué)校反映教育券的發(fā)放量太少，仍有相當(dāng)數(shù)量的低收入家庭的孩子處于失學(xué)邊緣。同一戶貧困家庭的兩個(gè)孩子只能有一人享受教育券。[5]在美國(guó)，教育券的發(fā)放的對(duì)象雖然不分富裕貧困，但是美國(guó)的教育券發(fā)放的目的在于促進(jìn)學(xué)生的自由擇校性，這就使得那些本可以通過(guò)就近入學(xué)到質(zhì)量好的學(xué)校的貧困生，因許多持券的富裕家庭的學(xué)生入該校占去名額，而不得不到很遠(yuǎn)的地方上學(xué)，從而造成許多交通費(fèi)用的增長(zhǎng)和時(shí)間的浪費(fèi)，更嚴(yán)重地增加了貧困生的負(fù)擔(dān)，有些學(xué)生甚至因此造成學(xué)業(yè)的下降。可見(jiàn)，無(wú)論是中國(guó)式的還是美國(guó)式的教育券模式，都沒(méi)有從根本上改變中下階層家庭子女的受教育狀況，也沒(méi)有真正體現(xiàn)教育券制度實(shí)施的教育機(jī)會(huì)平等和教育公平的原則。

二、中美教育券制度實(shí)施引發(fā)的思考

從上文的比較分析中可以得知，中美兩國(guó)在教育券的實(shí)施遠(yuǎn)上未達(dá)到它所設(shè)想的目標(biāo)，然而，它畢竟給兩國(guó)的教育改革提供了一種方法和思路。中國(guó)自浙江省長(zhǎng)興縣第一個(gè)實(shí)施了教育券制度以后，現(xiàn)已得到全國(guó)若干省份以不同方式的響應(yīng)。但是，由于國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)、文化、教育體制存在極大的差異性，我們?cè)诮逃母镞^(guò)程中并不能照搬照套外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和模式，在引進(jìn)外來(lái)模式的同時(shí)要以比較研究和實(shí)證研究的方式驗(yàn)證其是否具有真正的“普適性”，以期適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化背景。以教育券制度為例，在引進(jìn)或推廣之前應(yīng)做一些理性的思考和判斷，是我們首先應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

1.教育券制度是否適應(yīng)我國(guó)國(guó)情并促進(jìn)學(xué)校進(jìn)行良性、有利的競(jìng)爭(zhēng)

為學(xué)校提供良好的社會(huì)環(huán)境，為制度的實(shí)施提供有力保障是我們首先要思考的問(wèn)題。弗里德曼最初提出教育券的目的是為了提高公立學(xué)校的教育質(zhì)量，允許家長(zhǎng)和學(xué)生在私立和公立學(xué)校之間擇校。中國(guó)長(zhǎng)興縣的教育券則是扶持處于弱勢(shì)地位的民辦教育和職業(yè)教育，不同種類(lèi)的學(xué)校發(fā)放教育券的面值不同，由學(xué)生根據(jù)券的面值來(lái)選擇學(xué)校。由于得到政府的扶持和信任，民辦學(xué)校和職業(yè)學(xué)校很快就紅紅火火的發(fā)展起來(lái)。學(xué)校擁有越多的持券學(xué)生，得到政府的經(jīng)費(fèi)投入就越多。這就不可避免地出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：好的學(xué)校生源不斷增加，經(jīng)費(fèi)充足。而條件相對(duì)差的學(xué)校在這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中有可能陷入經(jīng)費(fèi)危機(jī)，倒閉的邊緣。難道這是實(shí)施教育券所要產(chǎn)生的結(jié)果嗎？殊不知，如果某所學(xué)校，因?yàn)槭盏降慕逃瘮?shù)量少而面臨生源和經(jīng)費(fèi)危機(jī)，那就會(huì)影響那些選擇就近入學(xué)或選擇進(jìn)該校就讀的學(xué)生的權(quán)利。從而使得部分學(xué)生不得不花費(fèi)更多的交通費(fèi)到更遠(yuǎn)的學(xué)校上學(xué)。這不禁讓我們思考：教育券能否在中國(guó)的義務(wù)教育階段廣泛推行？能否成功地推進(jìn)各校之間良性的競(jìng)爭(zhēng)？能否有效解決中國(guó)這一人口大國(guó)的基礎(chǔ)教育普及問(wèn)題？

美國(guó)教育券的成功并不意味著中國(guó)也能成功，而長(zhǎng)興縣教育券的成功，在中國(guó)其他地區(qū)的實(shí)施不一定富有成效。關(guān)鍵是政府要發(fā)揮宏觀導(dǎo)向作用，根據(jù)本地區(qū)的教育發(fā)展?fàn)顩r來(lái)制定相關(guān)的教育政策，使政府決策目標(biāo)與券的發(fā)行協(xié)調(diào)一致。否則，任何提高學(xué)校的教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全民教育的協(xié)調(diào)發(fā)展的說(shuō)法只是一句空話。

2.教育券并未解決教育經(jīng)費(fèi)總量增加的問(wèn)題，如何尋找教育經(jīng)費(fèi)多渠道籌措的方法需要我們進(jìn)一步探索和實(shí)踐

如上所述，政府根據(jù)教育券的面額撥款給學(xué)校，其范圍是公立學(xué)校、民辦學(xué)校或職業(yè)學(xué)校。但是，有人提出質(zhì)疑：現(xiàn)階段中國(guó)各級(jí)政府對(duì)許多公立學(xué)校的投入尚且不足，如何還能把有限的經(jīng)費(fèi)資源擠出來(lái)投入給公立以外的學(xué)校？如果某些地區(qū)把本身就有限的經(jīng)費(fèi)資源投入到非公立的民辦學(xué)校，這勢(shì)必會(huì)造成原本就經(jīng)費(fèi)緊張的公立學(xué)校因投入經(jīng)費(fèi)不足而越發(fā)困難，最終也將影響其教育質(zhì)量的提高。這與教育券提出的初衷是背道而馳的。經(jīng)費(fèi)從何來(lái)，應(yīng)該如何有效的分配使用是政府決策部門(mén)應(yīng)該深思熟慮的問(wèn)題。我們認(rèn)為，除了由政府根據(jù)教育券撥款外，還要通過(guò)政府適當(dāng)?shù)膶?dǎo)向政策鼓勵(lì)更多民間資本投入教育領(lǐng)域，以全方位，多渠道的資金籌措方式，形成多元化的投資體系。

3.長(zhǎng)興教育券成功的經(jīng)驗(yàn)可否作為全國(guó)教育券制度實(shí)施的基礎(chǔ)仍待進(jìn)一步研究

中國(guó)長(zhǎng)興縣的教育券制度改革為我國(guó)的基礎(chǔ)教育投資體制改革提供了經(jīng)驗(yàn)和改革的思路，但我們應(yīng)該看到，我國(guó)理論界對(duì)教育券制度的研究基本上還停留在對(duì)美國(guó)教育券制度的理解和分析上，目前尚未形成真正符合中國(guó)國(guó)情的教育券制度實(shí)施的理論體系。因此，教育券能否在全國(guó)大范圍內(nèi)實(shí)施仍需要進(jìn)一步考察。

我們不認(rèn)為單純地引進(jìn)一些外國(guó)的理論或按部就班地進(jìn)行一些教育實(shí)踐就是真正的教育改革。我們應(yīng)該在引入外國(guó)成功的理論和實(shí)踐的同時(shí)，對(duì)外來(lái)的理論及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行批判性地分析和研究，最后根據(jù)本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化實(shí)際，提出真正具有操作意義的改革理論與措施。我國(guó)長(zhǎng)興縣教育券制度的實(shí)施，只是為我們提供了一個(gè)教育券制度在東部局部地區(qū)實(shí)施的范例。目前由于我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展水平上仍然存在著巨大的地區(qū)差異， 所以我們認(rèn)為，在中國(guó)全面實(shí)施教育券制度仍缺乏現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)。現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育改革的重點(diǎn)應(yīng)是盡量縮小東部和中西部地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間、同一地區(qū)的不同層次之間的學(xué)校教育的差距，最大地滿足人民群眾對(duì)教育的需求，而并非盲目地 “學(xué)外”，搞教育創(chuàng)新。因此，我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)教育券好或不好，而應(yīng)在借鑒外來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況，切切實(shí)實(shí)地推進(jìn)中國(guó)的教育改革之路。

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