美、日存款保險制度改革及對我國的啟示

[摘要]隨著我國經濟和金融改革的深入，銀行系統內部長期累積的風險必然會逐漸暴露。本文在總結美國和日本存款保險制度改革經驗的基礎上，給出我國建立存款保險制度的建議。

[關鍵詞]存款保險存款人道德風險

[中圖分類號]F8 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5489(2007)04-0041-02

美國作為存款保險制度的創始國，對世界上很多國家存款保險制度的建立和運行產生了重大而深遠的影響。日本作為一個銀行在金融系統中起主導作用的國家，她的存款保險制度經歷了從隱性到顯性的變化。隨著經濟和金融的發展，美國和日本的存款保險制度都逐漸暴露出設計上的缺陷，上世紀七、八十年代以來，日本和美國的銀行倒閉事件層出不窮，因此兩國對已有的存款保險制度進行了一系列重大的改革，收到了較好的效果。他們的改革歷程一定會給我國的存款保險制度建設一些有益的啟示。

一、美國存款保險制度的改革與發展

美國的聯邦存款保險制度是在1933年出臺的《格拉斯一斯帝格爾法案》中提出的，其初衷是保護小額存款人的利益，增強公眾對銀行體系的信心，穩定金融秩序。在制度建立后的前40年中，制度運行成功，然而到80年代以后，倒閉銀行數目不斷攀升，到1988年達到了頂峰。

出現這種局面的原因在于FDIC(聯邦存款保險公司)面臨嚴重的道德風險和對儲貸協會的監管寬容。面對這種情況，美國對其原有的存款保險制度進行了多次改革。總體來看，這些改革主要集中在以下幾個方面：

(一)存款保險體系：從單一走向復合

1934年存款保險體系建立之初，其組織架構由拉聯邦存款保險公司(FDIC)和聯邦儲蓄和貸款保險公司(FS-LIC)共同組成，二者的性質和職能完全相同，不同的在于二者所面對的對象不同，前者主要是針對商業銀行和互助儲蓄銀行，而后者主要面對儲蓄和貸款機構(sLs)。

上世紀80年代末90年代初，美國共有1000多家銀行和儲蓄機構破產，巨額存款保險金的賠償使得FSLIC陷入困境并宣告破產，美國存款保險體系由復合制轉向單一制。由FDIC經營管理的兩個基金銀行保險基金(BIF)和儲蓄機構保險基金(sAIF)現在已經均向銀行和儲貸機構承保，但這種安排增加了監控成本，并且有可能導致不公平競爭。因此，1996年的《存款保險基金法》和2001年的聯邦存款保險基金提出的改革方案都明確提出了將兩個基金合并的建議。

(二)存款保險機構從“單一職能”到“復合職能”轉變

單一職能指只擔負保護存款人的利益，而復合職能是除了這一功能之外，還擔負著對金融機構進行監督和檢查、對經營失敗和有問題的投保金融機構給予賠付存款、收購資產和提供資金援助等措施。從美國的實踐來看，她的存款保險制度已經從單一職能向復合職能轉變，這主要表現為對金融機構的處理已從消極的善后處理轉變為積極的事前監督，防止投保機構倒閉的發生，履行金融監管的職能。

(三)存款保險費率：從固定費率向風險費率轉變

美國存款保險費率從固定費率走向風險費率經歷了四個階段：固定費率時期一彈性費率時期一盯住法定目標比率時期一風險費率時期。彈性費率是在1950年《聯邦存款保險法》中確定的，保持了1／12％的固定保險費率，但規定了保費退還制度。盯住法定目標比率是在1989年的《金融機構與改革、復興法》中提出的，其做法是當存款保險公司認為投保存款的百分比較小從而導致風險增加時，即可提高保費，當然這種提高有一個上限。風險費率是在1991年的《聯邦存款保險公司改進法》中提出的，首次將投保機構的風險直接和保險費率掛鉤，使不同的風險對應于不同的保險費率。

(四)存款保險的范圍：有所限制

這主要是為了減少存款人的道德風險而設計的，包括對存款的類別和數額進行限制，以提高存款人的風險意識，主動對存款機構進行監督。非常典型的做法是存款保險最高限額制度，還有近期很多人建議的共同保險制度(存款人要承擔一定比例的存款損失，而不是由保險公司金額賠付)。

二、日本存款保險制度的改革歷程

日本的存款保險制度建立于1971年，但是直到90年代初以前，日本存款保險制度在維護存款人利益和處理銀行破產事件中并沒有發揮任何作用，負責這一任務的是大藏省。實際上日本從70年代到90年代初實行的是一種隱性存款保險制度，和我國的現狀非常相似。

各種研究顯示，在70年的到90年代初，日本的銀行對企業融資和促進經濟發展方面起到了巨大的作用，而且銀行破產事件也很少發生。可以說，日本的隱性存款保險制度在那個時期存在著經濟和金融基礎，其中在政府保護下的銀行特許權價值是一個不可忽視的關鍵因素。銀行特許權價值指的是銀行的持續期(持有銀行執照的期間)內壟斷利潤的現有價值之和。首先銀行特許權價值約束銀行在進行投資的時候注意風險組合問題，以避免特許權喪失的損失；其次收購其他銀行就意味著自身市場份額的擴大和特許權價值的提高，因而會提高收購的積極性。從而避免了銀行的直接破產。

但80年代以后，隨著金融創新的發展，銀行的壟斷利潤開始下降，從而特許權價值失去了原有的吸引力。直到1992年三和銀行兼并東洋信用金庫時動用存款保險基金，才標志著日本開始放棄以特許權價值為基礎的隱性存款保險制度，轉而實行顯性存款保險制度。

日本于2000年5月對存款保險法進行大規模的修訂，并于2001年4月正式開始產生影響。此次修訂的主要目的是減少存款人的道德風險，增強其對金融機構的選擇和監督，計劃通過按品種分階段地實現由全額保護向定額保護的轉變，整個過程預計持續到2005年完成，從而實現有上限的存款保護制度。然而對于金融機構一方的道德風險卻還是無法控制。

縱觀美國和日本存款保險制度的改革歷程，我們可以看到采取怎么樣的存款保險制度是和特定的金融環境相結合的，但制度如何設計才能達到保護存款人和穩定金融秩序的目標關鍵在于如何防范存款人和金融機構的道德風險。

三、對我國的啟示

(一)存款保險制度的設計一定要與本國的金融環境相結合

與日本相同的是，我國的銀行系統在過去經濟建設中起到了巨大的作用，但同時也累積了大量的風險，隨著經濟和金融改革的深化，以及加入WTO大量外資金融機構的涌入，我國銀行體系的風險必將逐漸顯現，建立有效的保護存款人的機制和完善的金融監管機制顯得日益迫切。同時金融體系的壟斷利潤逐漸降低，從而失去隱性存款保險制度存在的基礎。因此，建立顯性的存款保險制度勢在必行。

(二)設計存款保險制度時特別注意防范道德風險

如前所述，是否能夠以及在多大程度上有效防范道德風險成為一國設計存款保險制度的關鍵環節。從美國和日本的經驗來看，達到有效防范道德風險的主要措施有以下幾點：

1 限制存款類型

在實踐中，如果對所有存款人都進行保護的話，則會大大降低存款人監督的動力。因此在制定存款保險制度時，有必要對存款類型進行限制。從日本和美國的經驗來看，監管能力較弱的小額存款人應該成為被保護的對象，就目前來說，應該只承保儲蓄存款，并且僅限于本幣存款。

2 制定保險限額

無論是美國還是日本，對于保險金額的設定，都是以保險最高金額為方向的。這種制度的設定，從本質上來講，也是與存款保險制度的初衷相符的，即保護小額存款人的利益。而對于大額存款人和精于投資的存款人，則要求他們積極監督銀行的經營，防范道德風險。

3 實行與風險掛鉤的保險費率

從美國和日本的實踐來看，風險費率必然會取代固定費率制度。風險費率就有固定費率所不能發揮的降低投保機構道德風險的作用。實踐表明，風險費率可以約束金融機構的高風險投資，在防范道德風險方面更有效合理。并且，隨著現代金融技術的發展，風險的測定和計量也越來越準確，實行風險費率必然從制度上使金融機構自覺約束其經營行為。

4 事前設立一個充足的存款保險基金

美國的經驗表明，如果存款保險基金不足，將會防礙存款保險當局及時關閉破產銀行，從而加大處理成本。同時兩個以上的保險基金并存，也會加大管理成本，不利于管理和運作，在出現問題的時候，可能還會因為責任的不明確而導致無人接手，從而錯過最佳處置時間，加大處置成本。因此事前設立一個充足的存款保險基金，才能在有問題的時候去救助金融機構和對存款人進行賠付，起到穩定人心的作用。

(三)存款保險機構的職能復合化

存款保險制度的職能是保護存款人的利益，防止銀行擠兌和銀行的系統性危機，穩定金融秩序。而要達到上述目標，僅僅保護存款人的單一職能是遠遠不夠的。而應該充分發揮其金融監管、緊急救助、關閉處理的職能。只有這樣存款保險制度才能真正做到以事前監督為手段，減少金融機構破產的發生，而當金融機構發生問題時，也有一定的機構和資金支持，幫助其走出困境，繼續發揮其在經濟建設中的重要作用。