論公民參與政府決策的困境及其解決途徑

[摘要]廣泛的公民參與不僅有利于豐富和充實公共管理的內容，強化政府的公共責任，而且還可以提升公共服務的品質，推進和保證公共利益的實現。本文從政府政治權利結構的內在本質及公民主體意識兩個方面指出公民參與政府決策的困境，強調公民參與的重要性，并從組織、制度等方面提出走出這一困境的途徑。

[關鍵詞]公民參與政府決策困境

[中圖分類號]D6 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5489(2007)04-0125-02

公共管理的有效運作需要公民的支持與配合，成熟而廣泛的公民參與不僅可以豐富和充實公共管理的內容，強化政府的公共責任，而且還可以提升公共服務的品質，推進和保證公共利益的實現。因此，對于公民參與的研究已經成為現代公共管理研究領域的一個重要課題。

一、公民參與的內涵

公民參與理論的先驅安斯坦認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”

公民參與(Citizen Participation)源于古希臘雅典的直接民主模式。到十八、十九世紀表現為洛克與密爾提倡的民主理論、黑格爾的“公民社會觀”、哈貝馬斯的“公共領域”論點，在公共行政領域中則體現為近代新公共行政學派所主張的“公民參與”，認為公民參與就是公民通過一定的參與渠道，參與或影響政府公共政策或公共事務的行動過程。公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，并提高政府的行政能力。

二、公民參與政府決策的兩大困境

盡管公民通過各種參與途徑試圖影響政府決策以維護公民自身權益，使得政府決策的公共利益最大化，但在公民參與政府決策的過程中，公民參與意識可能不高，公民參與能力參差不齊，參與的合法性和有效性可能不足，參與方式會不恰當，容易受權威性的影響等等，在加上公民對政府政策不可避免地有不理解現象，導致了公民參與政府決策始終受限制。

充分考察公民參與政府決策的困境形式，從中可以發現公民參與政府決策存在以下兩大困境：

從政府的角度來說，政府趨于通過命令服從關系凝聚嚴密的政治權力結構，并通過各種功能健全的政治家集團來影響公民。如果一個社會缺乏公民直接或間接地參與公共事務的途徑，那么參與是不可能實現的。而且，對于政府來說，政府為了維護自身利益，有一種控制公民參與的傾向，希望能夠通過控制來實現行政命令，以維護自身的權威和利益。一些政府官員具有嚴重的官僚主義思想，不尊重公民應有的政治權利，把公民當作公共政策的客體，認為公民理所當然應絕對接受和服從公共政策。所以，常常以機密為借口拒絕公開信息，大量有效信息掌握在政府手中，造成信息的極度不對稱，使得公民無法獲得有效的、及時的、完全的信息，導致公民參與流于形式，或被當成某些領導的恩惠或權益之計。

從公民個人的角度來說，公民政治行為取向限制了其作為決策參與主體的影響力，因為公民難以具備一種超越個體的普遍利益理念。有效的公民參與，必須要求公民具有主體性意識，在一個公民不具主體性的社會里，公民參與必然是形式主義的。“如果公民沒有體認到其所具有的公民資格，沒有體認到自己的權利和責任，沒有體認到公民資格是公民權與公共責任的相互統一，那么公民參與就會變成一種盲目的、甚至危險的行動，而且還會影響到公共利益的實現。”

就我國而言，公民參與政府決策的動力不足，只有當政府的政策執行損害了自身利益時，公民才會有參與政府決策，要求政府修正政府決策的欲望。也就是說，一般的公民參與都發生在政府決策的執行過程中，這就造成了公民參與政府決策過程的主體缺失，為政府擅用權力留下了空間，而且在這個過程中公民參與更多的是以非程序化的形式發生的，帶來了公民參與的無序性。這種只求眼前利益的急功近利的參與行為，容易忽略社會全局性的利益。另外，我國公民的素質不夠，難以認識到公民資格的重要性，對公共事務的敏感性不足，即使是參與了政府決策，也難以真正的影響政府決策。

三、公民參與政府決策困境的解決途徑

要使公民的參與能夠影響政府決策，實現公民參與政府決策的有序性和有效性，促進政府有效地管理公共事務，真正地實現公共管理的“公共性”、“民主性”、“開放性”、“服務性”和“責任性”，必須能夠有效的克服公民參與政府決策的兩個困境。

1 組建利益集團克服公民主體性意識的缺失

在一個社會的治理體系中，公民的主體性意識淡薄，就無法真正地實現公民參與。公民的主體性意識強烈與否，對公民的政治行為傾向具有重要的影響。公民的主體性意識的增強，有助于公民形成一種在自身利益基礎上的超個體的利益理念。

就目前而言，一個有效的途徑就是組建利益集團或組織，借助利益集團或組織的團體利益與參與其中的公民自身利益直接聯系的特點，來增強公民對公共事務的敏感度，增強公民參與政府決策的欲望，來克服公民主體意識的缺失。雖然，在同一個利益集團中，也存在搭便車等行為，但是，這可以通過設置一些有選擇的激勵措施和懲罰措施，使得利益集團或組織對其成員保持一種外在的強制力，化解其內部一些成員的“理性無知”和“搭便車”行為，使集團內部和組織中成員能夠協調一致，共同行動，來實現集體利益和公共利益。只有這樣，才能真正確立公民的主體地位，使得政府的正當性和合法性真正的要有公民的同意。

2 加強公民參與的制度化建設

制度是秩序的保證。制度化的不足，使得政府能力憑借權力隨意干預公民的參與行為，制度化的不足，也使得公民參與存在無序性和非常態性。比如，在公民上訪過程中，經常遭到政府利益部門的阻攔，而大規模的上訪，本來就是一種非常態的無序的公民參與行為。所以，有必要加強公民參與政府決策的制度化的建設，以此來限制政府通過命令來影響公民的參與，為公民參與提供和創造一個更加完善的參與環境。在我國，應該加強政府信息公開制度，公開聽證會制度，請愿和投票的制度，協商談判的制度，政策監查制度等等制度的建設。

3 加強政府行政公開的力度

成功的公民參與除了公民個人能夠認識到公民資格的重要性、對公共事務的敏感性等能力之外，還需要整個社會和政府的支持與配合。尤其是對于政府而言，一個有效的公民參與系統，必須以政府公共部門主動提供的各種直接或間接的多元參與渠道與網絡，以方便公民對政府的所作所為提出建議和意見，并能夠直接有效的影響政策的制定和執行。所以，政府要加強與民間團體的接觸與合作，通過制度創新，下放權力，放松管制等為民間組織參與公共事務創造更多的渠道與機會，要求政府必須公開具體的行政行為，特別是涉及公民利益的行為。如此，才能激發公民參與的積極性和活力，才能促進政府有效地管理公共事務。同時，政府機關應該保障公民的知情權，使公民具有獲得信息的可能，實現信息的對稱，具備參與的能力。

4 加強公民素質教育，提高公民參與的能力

公民參與政府決策，要求公民要有參與公共事務處理的能力，必須具備公共事務相關的知識。在我國，由于公民素質低下，很多沒有參與組織的公民都較沉默、被動，也沒有足夠的專業知識去理解政策，對社會政策很少有自己的獨立見解，因此很難確立公民的意愿。所以，必須加強公民素質教育，提高公民理解政策能力，改善公民參與的質量，促進公民參與的有序化。

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責任編輯 方林