試論抽象行政行為的可訴性

[摘要]抽象行政行為在我國社會實踐中發揮著重要作用，但隨著社會的發展，我國《行政訴訟法》關于抽象行政行為的相關規定逐漸出現不合理性。尤其是針對其他規范性文件，在缺少司法監督的情況下，其不合理規定給行政相對人不斷帶來利益損害。我們只有一切從實際出發，對《行政訴訟法》第十二條第二款重新進行審視，逐步修改和完善司法監督，才能使《行政訴訟法》真正起到保障人民利益的作用，推進依法治國的進程。

[關鍵詞]抽象行政行為 其他規范性文件 司法監督 人民利益

[中圖分類號]DF7 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-54-89(2007)04-0014-02

抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所做的行政行為。包括行政立法行為以及行政機關制訂、發布具有普遍約束力的決定、命令的行為。行政立法包括：行政法規和規章。據最高人民法院《行政訴訟法司法解釋》第三條的規定：“具有普遍約束力的決定、命令是指行政機關針對不特定對象發布的能夠反復適用的行政規范性文件(以下簡稱其他規范性文件)”。根據《行政訴訟法》第十二條第二款的規定，即“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規、規章，行政機關制訂、發布的具有普遍約束力的決定、命令。”由此可見，我國將全部抽象行政行為均排除在行政訴訟的受案范圍之外，據此，筆者做如下分析：

一、關于將“行政立法(包括行政法規、規章)”排除在行政訴訟的受案范圍之外的規定

筆者認為此規定具有其合理性，理由如下：

行政立法是行政機關依據法定權限并按法定程序制訂發布行政法規和行政規章的活動。其內容包括授權立法和職權立法。行政立法有明確的法律依據和授權依據，對此，我國《憲法》和《立法法》及有關法律已做了相應的規定。其中，職權立法的立法權來源于《憲法》和《組織法》的規定，這種立法權的范圍在《立法法》中已做出了明確規定。單行法律和行政法規對行政機關的立法授權及通過授權決議對行政機關的立法授權都有明確的授權范圍和授權目的。根據《行政訴訟法》第五十二條、五十三條的規定，人民法院審理行政案件以法律、行政法規、地方性法規為依據，并參照國務院各部委及地方政府制訂的規章，說明行政立法只是人民法院審理行政案件的依據，人民法院對行政立法無權審查，否則將導致審判權的無限擴大。從另一方面來說，行政立法有專門的監督制度加以保障，如《立法法》。

二、關于將“其他規范性文件”排除在行政訴訟的受案范圍之外的規定

(一)其他規范性文件在現行行政訴訟法中的效力

這主要體現在以下幾方面：

1 行政訴訟當事人可以以其他規范性文件作為相應具體行政行為違法或合法的依據。

2 人民法院審理行政案件，對具體行政行為依法進行審判時，應同時審查相應具體行政行為所依據的其他行政規范性文件的合法性。如果確認相應的規范性文件合法，且具體行政行為遵循和正確運用了相應文件，具體行政行為又沒有其他違法情形，法院就應該維持該具體行政行為。否則，法院就應該撤銷該具體行政行為。

3 在行政案件的判決書中人民法院可以引用“合法有效的”其他規范性文件。

由此可見，人民法院對具體行政行為所依據的其他行政規范性文件的合法性雖然可以進行審查，但對其違法性沒有審判權。基于我國社會實踐，《行政訴訟法》的這種規定具有很大的不合理性，應當對此規定進行修改。

(二)將“其他規范性文件”排除在行政訴訟的受案范圍之外的不合理性及修改的理由

本文主要從以下三個方面進行論述：

1 修改《行政訴訟法》第十二條第二款的規定是保護人民利益的需要。法是統治階級意志的體現，是由統治階級的根本利益和整體利益所決定的。在我國法律體現人民的意志，為人民的利益服務。行政機關的大量行政行為是依據其他規范性文件做出的，所以其他規范性文件在我國行政管理中具有重要的地位和作用。作為抽象行政行為的一種，制定其他規范性文件的行為雖然不屬于行政立法范圍，但其目的是為了有效地實施法律和執行政策，實現和維護人民的合法利益。因此，其他規范性文件內容應遵循憲法、法律和行政法規、規章，并且保障其他規范性文件合法實施，把人民的利益放在第一位。

隨著社會的發展和人們法制觀念的加強，行政相對人越來越注重對自己合法權益的保護，并為此尋找合法有效的救濟途經。但因《行政訴訟法》第十二條第二款的規定，有可能出現以下后果：(1)行政相對人雖然明知某些其他規范性文件不合法，但也只能在其權利受到實際的損害后才能實施救濟，無法對其他規范性文件單獨或與具體性行政行為一并起訴，人民法院也無權對其效力加以否定，忽視了行政相對人的權益保護，由此也助長了行政機關濫用職權的現象。(2)由于某些其他規范性文件與部分具體行政行為區分界線的難以確認性，行政機關為了逃避法院的監督，很可能用制定其他規范性文件的行為取代具體行政行為的方式，侵害相對人的利益。(3)其他規范性文件是針對不特定的多數對象做出的，適用的效力具有反復性、范圍廣的特點，因而產生的影響和破壞力無論是在廣度上還是在深度上都比具體行政行為嚴重得多。由此可見，部分其他規范性文件和《行政訴訟法》第十二條第二款的規定已無法再體現最廣大人民的根本利益。無論是從其他規范性文件本身的內容來看還是從行政訴訟法的規定來看，只要不符合人民合法利益實現的規定都應該進行修改。

2 修改《行政訴訟法》第十二條第二款的規定是制約行政權的需要。行政權是社會公權力的組成部分，是社會秩序的保障。行政法是規范和控制行政權的法。“然而，我們很難想象，一個現行有效的行政法制度在未規定法院或某種其他公正機構及裁判庭對政府官員的行動至少做一種有限的審查的情況下，就能防阻政府官員任意濫用權力的現象。”制訂其他規范性文件的行為應該接受限制。就目前來說，這種限制主要體現在行政復議上，下面我們來看一看《行政復議法》的相關規定。

根據《行政復議法》第七條的規定，其他規范性文件屬于行政復議的范圍，又根據我國現行法律法規的規定，行政復議機關主要有以下幾種：(1)做出被申請行政行為的行政主體。(2)做出被申請行政行為的行政主體的上一級行政機關。(3)做出被申請行政行為的行政主體所屬的人民政府。

基于以上內容可以得知，行政復議是一種行政行為，是行政機關“內部”監督和糾錯機制。雖然行政復議具有省時、高效的特點，但他違背了“自己不得裁決自己案件”的公正原則，容易引起行政復議申請人對行政復議公正性的懷疑，導致行政復議的實效性差。因此筆者認為，對其他規范性文件的監督僅限于行政復議是遠遠不夠的，還應引入行政訴訟。行政訴訟是旨在監督行政機關依法行政的同時保護相對人的合法權益，在相對人的合法權益受到或可能受到行政行為侵犯時，為相對人提供及時有效的救濟的制度。因此，不能因為有行政復議的存在就排除了行政訴訟的運用，只有在加強行政監督的同時又完善司法監督才能對其他規范行文件完善有效的監督。

3 對《行政訴訟法》第十二條第二款的規定進行修改是我國社會實踐的迫切需要。隨著其他規范性文件數量的增多，制訂程序粗糙，隨意性大，其他規范性文件存在著大量違法現象。行政實踐是檢驗真理的惟一標準，現行《行政訴訟法》第十二條第二款的規定已不能更好地符合社會的需要，其他規范性文件的合法性必須通過一種經常性的、公正的程序進行實際審查。

三、對將抽象行政行為納入到行政訴訟受案范圍的建議

綜上所述，筆者認為，應該將行政機關制訂其他規范性文件的行為納入到行政訴訟受案范圍。即公民、法人或其他組織認為行政機關具體行政行為所依據的國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉鎮人民政府的規定，除國務院部、委員會規章和地方人民政府規章以外的規定不合法，可以在對具體行政行為提起行政訴訟時，一并向人民法院提出，也可以單獨對其他規范性文件提起訴訟。但鑒于我國現行政治體制和經濟、法治發展水平的制約，在注重公平正義的同時，還應考慮效率，特別是人民法院的承受力，不應強求一步到位，但是可以逐步地、適時地，從關系國計民生的規定為起點，逐漸擴大和完善人民法院對其他規范性文件的審查權限。

[參考文獻]

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[2]崔卓蘭主編：《新編行政法學》，科學出版社2004年版。

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[4]博登海默著，鄧正來譯：《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社出版。

[5]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2005年版。

[6]崔卓蘭主編：《新編行政法學》，科學出版社2004年版。

責任編輯 方林