電子政府：推動(dòng)傳統(tǒng)政府再造成企業(yè)型政府

現(xiàn)代意義上的政府經(jīng)歷了兩種模式：政治領(lǐng)袖型政府與官僚體制型政府。而隨著目前信息通信技術(shù)(ICT) 的廣泛應(yīng)用，一個(gè)新型的社會(huì)——信息社會(huì)(Information Soc-iety)正在形成， 其對(duì)政府提出了新的要求。為了適應(yīng)這種要求，一種虛擬的政府形式即“電子政府”正在出現(xiàn)，隨之而來(lái)的是，各國(guó)政府現(xiàn)有的行政管理方式都將發(fā)生根本的改變。

傳統(tǒng)的官僚政府面臨的困境

傳統(tǒng)的官僚制政府是建立在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的以“統(tǒng)”和“管”為中心的大政府模式。但在信息社會(huì)里，疲態(tài)盡顯的官僚制政府則陷入了重重困境之中。

首先，與信息化社會(huì)的整體發(fā)展效率相比，傳統(tǒng)官僚制政府在管理上存在著巨大的效率差距。造成這種效率差距的根本原因并不是管理技術(shù)和管理手段的落后，而是官僚體制的內(nèi)在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隱患。因?yàn)椋海?） 由于政府決策權(quán)掌握在少數(shù)技術(shù)官僚手中，政府中的基層官員和中低層公務(wù)員只是政府決策的“看客”，而普遍缺乏參與管理的積極性。然而，這些基層官員和中低層公務(wù)員恰恰又是政府決策的直接執(zhí)行人。決策者與執(zhí)行人的不統(tǒng)一，造成政府決策執(zhí)行的效率降低。(2)“ 科層制”的實(shí)行導(dǎo)致政府各層級(jí)之間、部門(mén)之間、區(qū)域之間出現(xiàn)了不同程度的管理上的“空白地帶”。科層制是官僚制政府的組織構(gòu)成方式，它的實(shí)行明確了行政組織和行政人員的管理職責(zé)和權(quán)限的劃分，對(duì)于政府管理的規(guī)范化、制度化起到了決定性的作用，但在實(shí)際的管理活動(dòng)中，建立在科層制基礎(chǔ)上的政府組織不可避免地帶有制度僵化的一面。特別是面對(duì)處于動(dòng)態(tài)變化之中的管理對(duì)象和公共事務(wù)時(shí)，官僚制政府很難做出及時(shí)、有效的政策調(diào)整，這是造成政府管理中存在“空白地帶”的直接原因。（3）傳統(tǒng)官僚制政府將管理和決策視為一種單方行為，忽視了管理活動(dòng)中的雙向性、互動(dòng)性以及政府決策的對(duì)象性。傳統(tǒng)官僚制政府的自我定位是具有最高權(quán)威的統(tǒng)治者和管理者，勢(shì)必造成管理者與被管理者的對(duì)立。被管理者長(zhǎng)期以來(lái)被排斥在管理活動(dòng)之外，政府管理和決策往往只是出于管理者的一相情愿。由于政府管理和決策缺乏必要的社會(huì)認(rèn)同和公眾支持，從而導(dǎo)致了政府管理績(jī)效的下降，同時(shí)也造成管理資源的巨大浪費(fèi)。

信息化的發(fā)展對(duì)官僚制政府的社會(huì)中心地位產(chǎn)生了巨大沖擊。在傳統(tǒng)社會(huì)中，政府掌控社會(huì)的權(quán)力是至高無(wú)上的。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展逐漸取代了傳統(tǒng)的“官本位制”，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展極大地動(dòng)搖了政府傳統(tǒng)的社會(huì)中心地位，集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）政府對(duì)大眾傳媒控制力下降。傳統(tǒng)政府通過(guò)對(duì)大眾傳媒的嚴(yán)格控制來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制。20世紀(jì)90年代，隨著電信自由化浪潮的蓬勃興起以及電信產(chǎn)業(yè)國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，政府逐漸喪失了對(duì)于電信的獨(dú)家壟斷權(quán)。信息網(wǎng)絡(luò)作為新的大眾傳播媒體，不再是由政府獨(dú)家掌控并服務(wù)于政府的技術(shù)工具，而是作為一種相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施而存在的。網(wǎng)絡(luò)世界的開(kāi)放性特征使得政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息資源的絕對(duì)壟斷和監(jiān)控，公民不再單純被動(dòng)地接受政府信息。借助于開(kāi)放式、互動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，普通公民可以自由的發(fā)表言論、觀點(diǎn)和主張，可以實(shí)現(xiàn)同政府的平等對(duì)話和協(xié)商。在這樣一個(gè)自由的網(wǎng)絡(luò)世界中，永遠(yuǎn)沒(méi)有絕對(duì)的中心，任何一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)和終端都可能成為相對(duì)意義的中心，傳統(tǒng)政府絕對(duì)的社會(huì)中心地位正在逐漸喪失。（2）全球化金融網(wǎng)絡(luò)的形成否定了傳統(tǒng)中央銀行的權(quán)威。隨著固定匯率制被浮動(dòng)匯率制所取代，世界告別了政府決定幣值的時(shí)代，進(jìn)入了由市場(chǎng)決定幣值的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代。全球化金融網(wǎng)絡(luò)的形成加速了金融市場(chǎng)的信息化和網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程，各國(guó)政府已很難實(shí)現(xiàn)對(duì)金融的分割式管理。財(cái)政政策和貨幣政策將不再是各國(guó)政府獨(dú)立制定并實(shí)施的國(guó)內(nèi)政策，而將成為在“全球性表決”基礎(chǔ)上形成的國(guó)際化政策。在這一過(guò)程中，中央銀行的權(quán)威地位被金融信息市場(chǎng)權(quán)威所取代，即便是在國(guó)內(nèi)的行動(dòng)也無(wú)法完全擺脫全球化金融網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)的影響。（3）在政府中， 很少有人用“顧客”一詞。大多數(shù)行政人員根本不知道誰(shuí)是他們的顧客。他們只知道為領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)服務(wù)， 而無(wú)視那些真正的服務(wù)對(duì)象。從理論上講， 民主政府的存在就是為公民服務(wù)。企業(yè)之所以存在是為了獲取利潤(rùn)，但事實(shí)上，企業(yè)的錢(qián)是直接從顧客那里來(lái)的， 而政府的錢(qián)是靠財(cái)政撥款。政府的顧客是在被動(dòng)地等待政府為其提供服務(wù)，常常不被重視。

政府再造理論認(rèn)為，今天的時(shí)代已不同于工業(yè)時(shí)代， 人們對(duì)政府提供的服務(wù)產(chǎn)生了懷疑，并試圖改變一切: 成立各種委員會(huì)，制定新的計(jì)劃， 籌集資金，自愿服務(wù)等，這些非政府組織的崛起導(dǎo)致了政府權(quán)力的分散，這無(wú)疑將威脅政府的社會(huì)中心地位。

政府再造的目標(biāo)——企業(yè)型政府

所謂企業(yè)型政府，是指政府部門(mén)由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，把經(jīng)濟(jì)管理的原理應(yīng)用于政府管理，使僵化的官僚體制恢復(fù)活力，有效運(yùn)用資源提高行政效率的政府。簡(jiǎn)言之，凡是能夠運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)新策略，有效地運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的政府即為企業(yè)型政府。企業(yè)型政府有以下一些特征：（1） 重視成本效益關(guān)系。企業(yè)型政府改變過(guò)去只關(guān)心投入不關(guān)心產(chǎn)出的做法，強(qiáng)調(diào)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系，要求以最小的投入，獲取最大的社會(huì)效益。（2）強(qiáng)調(diào)顧客至上導(dǎo)向。企業(yè)型政府提供公共服務(wù)有強(qiáng)烈的顧客(社會(huì)公眾) 取向，施政目標(biāo)應(yīng)該以公民(顧客) 的需求為前提，強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，并以顧客的滿意程度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。（3）強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，重視選擇和競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)型政府主張通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，提供公共服務(wù)。使民間機(jī)構(gòu)與政府共同生產(chǎn)公共產(chǎn)品，為社會(huì)公眾提供多種選擇機(jī)會(huì)。（4）下放權(quán)利，實(shí)行參與式管理。通過(guò)參與及合作，分散公共行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，簡(jiǎn)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級(jí)。（5）創(chuàng)新與改革。這是企業(yè)型政府的主要特征。企業(yè)型政府要求解除規(guī)則的枷鎖，打破結(jié)構(gòu)慣性，激活官員的思維，主張公共企業(yè)家運(yùn)用各種創(chuàng)新策略達(dá)到管理的目標(biāo)。

電子政府：區(qū)別于傳統(tǒng)官僚政府的治理模式

電子政府是有效利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，在對(duì)傳統(tǒng)政府進(jìn)行不斷改革，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和流程重組、管理和服務(wù)職能重新整合的基礎(chǔ)上，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施，對(duì)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民，在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，從而建構(gòu)一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府 。從定義上看，電子化政府包含以下幾個(gè)方面的關(guān)鍵信息：(1) 電子政府最重要的內(nèi)涵是建構(gòu)一個(gè)“虛擬政府”(virt-ual government)，即跨越時(shí)間、地點(diǎn)、部門(mén)的全天候的政府服務(wù)體系。(2) 電子政府信息的公開(kāi)和可獲得性。電子政府意味著政府信息的公開(kāi)化，政府有責(zé)任與義務(wù)以更便利的方式，以更易理解的語(yǔ)言，讓民眾能夠容易地獲得政府的信息，從而創(chuàng)造更高的附加值。(3) 電子政府是對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)的徹底改革。電子政府并不是簡(jiǎn)單的將傳統(tǒng)的政務(wù)和運(yùn)作模式轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上，絕不是簡(jiǎn)單的辦公自動(dòng)化，而是通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)流程、運(yùn)行方式以及支撐其運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)的全面變革，以迎合信息化的要求，達(dá)到政務(wù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和一體化。因此，從政府形態(tài)轉(zhuǎn)換的角度而言，電子政府的實(shí)質(zhì)就是將在物理經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行的傳統(tǒng)政府，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷恼芾眢w系，以適應(yīng)全球化的、虛擬的、以知識(shí)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府形態(tài)的徹底轉(zhuǎn)型。電子政府和傳統(tǒng)政府的服務(wù)模式區(qū)別如圖1所示：

電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府改革目標(biāo)，將政府再造成企業(yè)型政府的重要手段和有效措施。政府辦公管理方式從傳統(tǒng)的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平化，在信息網(wǎng)絡(luò)的支持下，加強(qiáng)了政府與民眾之間交流的接口，將民眾當(dāng)作政府的客戶，以民眾客戶需求為中心，從根本上改變政府與政府、政府與企業(yè)、政府與個(gè)人之間的關(guān)系，使“官民關(guān)系”和諧化，形成真正的“魚(yú)水關(guān)系”。

政府再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從某種意義上講，政府的再造就是政府治理理念的再造，其關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變行政理念，樹(shù)立市場(chǎng)觀念。要實(shí)現(xiàn)企業(yè)型政府，須在以下幾個(gè)方面下工夫：（1）完善組織機(jī)制。集權(quán)式政府是以前政府組織采取的必須形式，這主要是受當(dāng)時(shí)的信息技術(shù)、勞動(dòng)力教育水平等因素制約。在信息時(shí)代， 政府應(yīng)該發(fā)展“協(xié)作的組織”形式， 即圍繞某一具體項(xiàng)目， 組成跨組織間的合作式小組完成任務(wù)。這種工作形式可以打破組織間、地域間的界限，把不同的利益集團(tuán)統(tǒng)一到共同的任務(wù)上來(lái)， 同時(shí)還可以發(fā)展組織間橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)， 開(kāi)闊組織成員的視野， 提高其工作效能。（2）轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)機(jī)制。轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)機(jī)制， 主要是轉(zhuǎn)變政府行為的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力， 即用“有使命感的政府”取代“規(guī)則驅(qū)動(dòng)的政府”。大多數(shù)公共組織被其規(guī)章制度和預(yù)算所左右，他們制定出無(wú)數(shù)個(gè)規(guī)則來(lái)防止可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。一旦問(wèn)題出現(xiàn)， 他們又習(xí)慣地制定出更多的規(guī)則。一定的規(guī)章制度固然必要，但如果規(guī)制過(guò)多就會(huì)使政府的行動(dòng)像個(gè)蝸牛，難以對(duì)瞬息萬(wàn)變的環(huán)境做出反應(yīng)。改變內(nèi)部驅(qū)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵是要將龐大的機(jī)構(gòu)分散成較小的部分， 每一部分設(shè)定相對(duì)單一的責(zé)任目標(biāo)，然后界定其權(quán)限和預(yù)算，并授予其自主管理的權(quán)力，這是變官僚政府為企業(yè)型政府的關(guān)鍵。（3）政府應(yīng)轉(zhuǎn)變投入產(chǎn)出理念。傳統(tǒng)的官僚制度注重投入，而非產(chǎn)出，這做種法至少產(chǎn)生了兩種結(jié)果，一是資金投入的部門(mén)，工作做得越糟，就越能得到政府更多的撥款；二是由于政府部門(mén)內(nèi)雇員的年薪、機(jī)構(gòu)的規(guī)模、權(quán)力的層次等是一種投入，官僚主義機(jī)構(gòu)追求多預(yù)算、多編制、多權(quán)力，營(yíng)造自己的“帝國(guó)”就勢(shì)在必然。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是，政府官員只關(guān)心是否連任，而不是現(xiàn)實(shí)效果。相反，企業(yè)必須注重產(chǎn)出，因?yàn)楫a(chǎn)值一下降，企業(yè)就有可能破產(chǎn)，而政府不必?fù)?dān)心這個(gè)問(wèn)題。政治家們能否當(dāng)選，取決于選民和利益集團(tuán)是否接受他們，而不是政府能否提供良好的社會(huì)服務(wù)。此狀況不改變， 政府管理水平就不可能提高。（4）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)的，它常常把競(jìng)爭(zhēng)看作是一種消費(fèi)和重復(fù)。但人們卻對(duì)政府的壟斷行為習(xí)以為常。在政府活動(dòng)中， 部門(mén)間的合作是非常重要的，競(jìng)爭(zhēng)往往使政府的宏觀控制變得困難。但是，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)卻是必須的，它能節(jié)約成本、適應(yīng)變革、滿足顧客需求。競(jìng)爭(zhēng)能給整個(gè)社會(huì)注入活力，雖然競(jìng)爭(zhēng)并非是解決一切問(wèn)題的靈丹妙藥， 但它卻是打開(kāi)束縛政府枷鎖的一把鑰匙。（5）電子政府作為一個(gè)新生事物一開(kāi)始就顯示了它的勃勃生機(jī)，如提高政府工作效率、拓展政府服務(wù)空間、推動(dòng)社會(huì)民主發(fā)展、塑造政府嶄新形象等等。然而，任何事物的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，電子政府亦不例外。受現(xiàn)實(shí)主客觀條件的限制，電子政府自身存在不完善的地方，如公務(wù)員行政觀念轉(zhuǎn)變的滯后，信息管理的相關(guān)法律、法規(guī)不完善，高素質(zhì)人力資源的開(kāi)發(fā)和管理跟不上等等。因此，我們既不能因?yàn)殡娮诱姆N種優(yōu)越性而夸大其作用，把電子政府當(dāng)成是解決一切問(wèn)題的靈丹妙藥；也不能因?yàn)殡娮诱嬖谶@樣或那樣的缺陷而忽視其作用。

電子政府最終的目標(biāo)是要建立一個(gè)具有企業(yè)精神的“數(shù)字政府、虛擬政府”，將現(xiàn)實(shí)政府的機(jī)制、功能和行為進(jìn)行根本性的整合和優(yōu)化，使其成為一個(gè)具有“企業(yè)精神”的、以顧客為導(dǎo)向的和服務(wù)性的大社會(huì)小政府，并能具有無(wú)縫隙性。

（作者單位：燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）