中國(guó)非政府組織發(fā)展的路徑選擇

為非政府組織發(fā)展提供制度保障

俞可平認(rèn)為，隨著民間組織的逐步興起與壯大，社會(huì)管理過(guò)程的管理方式將不再是統(tǒng)治(government)，而轉(zhuǎn)變成治理(governance)。在“統(tǒng)治”中，國(guó)家依據(jù)其政治權(quán)威而發(fā)號(hào)施令；而在“治理”中，它是國(guó)家與社會(huì)間互動(dòng)、協(xié)商的管理過(guò)程，其權(quán)力向度是多元的。在非政府組織的發(fā)展該過(guò)程中，政府發(fā)揮著不可替代的重要作用。改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、社會(huì)的組織化和溝通的網(wǎng)絡(luò)化，各種利益表達(dá)的需求也日益多元。過(guò)去與計(jì)劃時(shí)代相適應(yīng)的政府體制和政治參與機(jī)制難以對(duì)這種需求作出制度性的應(yīng)對(duì)，政府意志和社會(huì)意志之間的相互溝通存在制度性的障礙。為了消除這些障礙，政府在制度上要改革，要設(shè)計(jì)安排公民參與的制度，還要設(shè)計(jì)社會(huì)組織參與政府的制度。并且，這種制度設(shè)計(jì)是開(kāi)放式的，即隨著各種新興組織的出現(xiàn)，要能為新興組織的參與提供空間。否則，政府就有可能不能真正代表社會(huì)的利益，只是為部分群體、部分人所壟斷的權(quán)威工具。

我國(guó)20年改革開(kāi)放的過(guò)程從政治意義上可以說(shuō)就是從國(guó)家與社會(huì)的高度一體化到逐漸分化的過(guò)程，這一過(guò)程的主體便是政府向社會(huì)放權(quán)，政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府對(duì)公民管理的逐漸放松等，為民間組織的催生提供必要基礎(chǔ)和環(huán)境。因此，政府適度放權(quán)對(duì)于民間組織的產(chǎn)生與發(fā)展大有裨益。

健全非政府組織發(fā)展的法律規(guī)范

目前，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的政府是容許非政府組織存在的，不少發(fā)展中國(guó)家的政府還積極鼓勵(lì)支持非政府組織活動(dòng)，共同致力于本國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事業(yè)。當(dāng)然，政府在同非政府組織相處時(shí)，也會(huì)在不同程度上存在著一些疑慮。這些疑慮主要來(lái)自對(duì)非政府組織可能造成的政治影響的擔(dān)心。在發(fā)展中國(guó)家，雖然有少數(shù)非政府組織是從事政治色彩濃厚的活動(dòng)，如人權(quán)活動(dòng)，但大多數(shù)非政府組織都是致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。開(kāi)明的政治環(huán)境應(yīng)該給予民間組織充分的話語(yǔ)權(quán)，政府應(yīng)該更多做過(guò)程管理和監(jiān)督。

我國(guó)目前對(duì)非政府組織管理的法律、法規(guī)還不夠健全。缺乏完善的法律體系保護(hù)是我國(guó)非政府組織發(fā)展的一大障礙，也是許多非政府組織主動(dòng)依附政府機(jī)構(gòu)的重要原因。因此，我們必須建立健全相關(guān)的法律體系，一方面應(yīng)該盡快制定一部完整的對(duì)非政府組織進(jìn)行全面規(guī)定和約束的法律，另一方面要改進(jìn)、完善現(xiàn)行的相關(guān)法律條文，消除一些不利于非政府組織發(fā)展的因素。只有這樣，才能既保障非政府組織的合法權(quán)益，又能規(guī)范其合法運(yùn)行，促進(jìn)非政府組織的健康發(fā)展。

非政府組織自身的全面發(fā)展

非政府組織的發(fā)展，除了有良好的外部條件，還需要自身?xiàng)l件的逐步加強(qiáng)。

加強(qiáng)行業(yè)自律。從管理學(xué)的角度看，民間組織的管理應(yīng)該是行政管理、互律管理和自我管理三位一體。單純地加大政府行政管理的力量，而忽視民間組織之間的互動(dòng)作用，是不能取得最佳效能的。因此，法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律構(gòu)成了連貫的民間組織健康發(fā)展機(jī)制。民間組織要健康發(fā)展，并產(chǎn)生良好的社會(huì)公信力，除了按照法律要求、政府監(jiān)督外，還應(yīng)在自己行業(yè)內(nèi)部提出一套比較高的標(biāo)準(zhǔn)，建立切實(shí)有效的自律機(jī)制。唯有如此，才能服務(wù)大局，找準(zhǔn)位置；落實(shí)職能，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

推行獨(dú)立自主。從名義和形式上看，非政府組織一般在決策和活動(dòng)方面都是自主的。但實(shí)際上，非政府組織的自主性往往是有限的，發(fā)展中國(guó)家的非政府組織大都程度不等地接受來(lái)自國(guó)外的資助。一些非政府組織的締造者或資助者，不論是本國(guó)政府、外國(guó)政府還是聯(lián)合國(guó)的機(jī)構(gòu)，都會(huì)在不同程度上限制非政府組織的自主決策權(quán)。

完善籌資舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，一直有觀點(diǎn)認(rèn)為非政府組織不應(yīng)該有太多的經(jīng)營(yíng)性收入，認(rèn)為非政府組織的主要資金來(lái)源是捐贈(zèng)收入。但實(shí)踐證明，非政府組織的收入來(lái)源大部分為經(jīng)營(yíng)性收入。一般認(rèn)為，非政府組織經(jīng)營(yíng)性收入占總收入的比例不超過(guò)50%即可。在香港，非政府組織中經(jīng)營(yíng)性收入占到收入的40%以上。非政府組織還應(yīng)爭(zhēng)取政府的財(cái)政支持。《世界銀行發(fā)展報(bào)告(1992)》和國(guó)際勞工組織《社會(huì)保險(xiǎn)成本(1993)》中提到國(guó)外非政府部門(mén)的資金來(lái)源于私人收費(fèi)的占47%，來(lái)源于民間捐贈(zèng)的占10%，來(lái)源于公共部門(mén)的占43%。公益捐贈(zèng)是非政府組織與其他類(lèi)型組織相區(qū)別的特點(diǎn)，也是非政府組織發(fā)展程度的一個(gè)重要標(biāo)志。我國(guó)非政府組織應(yīng)加強(qiáng)本身的制度建設(shè)，采用民主化和規(guī)范化的工作方法，保證公開(kāi)化和透明化的資金運(yùn)作，讓人們了解非政府組織的宗旨和目標(biāo)，喚起人心底的社會(huì)責(zé)任，增加公益捐贈(zèng)。

市場(chǎng)資源的積極調(diào)配

對(duì)市場(chǎng)資源調(diào)配的主要方式是使企業(yè)參與捐贈(zèng)。企業(yè)捐贈(zèng)是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要表現(xiàn)形式之一，通常情況下，企業(yè)捐贈(zèng)等同于企業(yè)慈善。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì) (UNICEF) 2001 年委托國(guó)家科技部科技發(fā)展促進(jìn)研究中心對(duì)中國(guó)籌募市場(chǎng)進(jìn)行的調(diào)查顯示，北京、上海、深圳、成都四城市共 436 家企業(yè)向基金會(huì)等慈善組織捐贈(zèng)的總體比例為41.0%；向基金會(huì)等慈善組織捐過(guò)產(chǎn)品或物資的總體比例為 64.9%。通過(guò)捐贈(zèng)一個(gè)有積極形象的非政府組織，企業(yè)可以展示出較佳的企業(yè)公民身份，提升公眾形象，獲得稅收的減免，降低法律成本。

外部監(jiān)督的有效實(shí)施

對(duì)非政府組織的外部監(jiān)督主要包括政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督，行之有效的方法就是構(gòu)建我國(guó)非政府組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制。問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立不僅要求財(cái)務(wù)過(guò)程公開(kāi)和透明，而且要對(duì)整個(gè)組織的運(yùn)行管理進(jìn)行全面問(wèn)責(zé)，并建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于違反法規(guī)的非政府組織要進(jìn)行嚴(yán)格處罰，并追究其法律責(zé)任。

社會(huì)監(jiān)督的力量主要來(lái)自三方面，一是捐贈(zèng)者的監(jiān)督，捐贈(zèng)者是非政府組織物資的重要來(lái)源之一，非政府組織能否實(shí)現(xiàn)其社會(huì)承諾，是否有誠(chéng)信，是其能否獲得繼續(xù)捐贈(zèng)的重要因素；二是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，由具有法定權(quán)威的中間機(jī)構(gòu)或組織制定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行業(yè)內(nèi)成員機(jī)構(gòu)的工作和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，并在此基礎(chǔ)上確認(rèn)或否定成員機(jī)構(gòu)自己所作的評(píng)審結(jié)果，我國(guó)目前還缺乏對(duì)非政府組織的第三方的監(jiān)督與評(píng)估，這也是我國(guó)當(dāng)前非政府組織發(fā)展過(guò)程中一項(xiàng)最為緊迫的任務(wù)；三是新聞媒體的監(jiān)督，新聞媒體的正面和反面報(bào)道都會(huì)對(duì)非政府組織的發(fā)展產(chǎn)生影響。

除此之外，還應(yīng)建立非政府組織管理的信息系統(tǒng)，建立有效的檢測(cè)機(jī)制。要對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督，首先必須建立信息溝通系統(tǒng)，非政府組織雖然能夠自己收取服務(wù)費(fèi)，但是主要的資金來(lái)源還是政府機(jī)關(guān)的資助、捐贈(zèng)及各種優(yōu)惠措施。所以，作為公共機(jī)構(gòu)，它必須發(fā)布財(cái)務(wù)信息，以利于主管機(jī)關(guān)、社會(huì)及捐贈(zèng)者的監(jiān)督；同時(shí)，非政府組織有義務(wù)和責(zé)任主動(dòng)向主管機(jī)關(guān)提供及時(shí)、有效的信息以利于監(jiān)督。

（作者為湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授）