中國非政府組織發展的路徑選擇

為非政府組織發展提供制度保障

俞可平認為，隨著民間組織的逐步興起與壯大，社會管理過程的管理方式將不再是統治(government)，而轉變成治理(governance)。在“統治”中，國家依據其政治權威而發號施令；而在“治理”中，它是國家與社會間互動、協商的管理過程，其權力向度是多元的。在非政府組織的發展該過程中，政府發揮著不可替代的重要作用。改革開放以后，隨著經濟的市場化、社會的組織化和溝通的網絡化，各種利益表達的需求也日益多元。過去與計劃時代相適應的政府體制和政治參與機制難以對這種需求作出制度性的應對，政府意志和社會意志之間的相互溝通存在制度性的障礙。為了消除這些障礙，政府在制度上要改革，要設計安排公民參與的制度，還要設計社會組織參與政府的制度。并且，這種制度設計是開放式的，即隨著各種新興組織的出現，要能為新興組織的參與提供空間。否則，政府就有可能不能真正代表社會的利益，只是為部分群體、部分人所壟斷的權威工具。

我國20年改革開放的過程從政治意義上可以說就是從國家與社會的高度一體化到逐漸分化的過程，這一過程的主體便是政府向社會放權，政企分開、政事分開、政府對公民管理的逐漸放松等，為民間組織的催生提供必要基礎和環境。因此，政府適度放權對于民間組織的產生與發展大有裨益。

健全非政府組織發展的法律規范

目前，絕大多數發展中國家的政府是容許非政府組織存在的，不少發展中國家的政府還積極鼓勵支持非政府組織活動，共同致力于本國的社會經濟發展事業。當然，政府在同非政府組織相處時，也會在不同程度上存在著一些疑慮。這些疑慮主要來自對非政府組織可能造成的政治影響的擔心。在發展中國家，雖然有少數非政府組織是從事政治色彩濃厚的活動，如人權活動，但大多數非政府組織都是致力于社會經濟發展的。開明的政治環境應該給予民間組織充分的話語權，政府應該更多做過程管理和監督。

我國目前對非政府組織管理的法律、法規還不夠健全。缺乏完善的法律體系保護是我國非政府組織發展的一大障礙，也是許多非政府組織主動依附政府機構的重要原因。因此，我們必須建立健全相關的法律體系，一方面應該盡快制定一部完整的對非政府組織進行全面規定和約束的法律，另一方面要改進、完善現行的相關法律條文，消除一些不利于非政府組織發展的因素。只有這樣，才能既保障非政府組織的合法權益，又能規范其合法運行，促進非政府組織的健康發展。

非政府組織自身的全面發展

非政府組織的發展，除了有良好的外部條件，還需要自身條件的逐步加強。

加強行業自律。從管理學的角度看，民間組織的管理應該是行政管理、互律管理和自我管理三位一體。單純地加大政府行政管理的力量，而忽視民間組織之間的互動作用，是不能取得最佳效能的。因此，法律規范、政府監督、行業自律構成了連貫的民間組織健康發展機制。民間組織要健康發展，并產生良好的社會公信力，除了按照法律要求、政府監督外，還應在自己行業內部提出一套比較高的標準，建立切實有效的自律機制。唯有如此，才能服務大局，找準位置；落實職能，發揮優勢。

推行獨立自主。從名義和形式上看，非政府組織一般在決策和活動方面都是自主的。但實際上，非政府組織的自主性往往是有限的，發展中國家的非政府組織大都程度不等地接受來自國外的資助。一些非政府組織的締造者或資助者，不論是本國政府、外國政府還是聯合國的機構，都會在不同程度上限制非政府組織的自主決策權。

完善籌資舉措。長期以來，一直有觀點認為非政府組織不應該有太多的經營性收入，認為非政府組織的主要資金來源是捐贈收入。但實踐證明，非政府組織的收入來源大部分為經營性收入。一般認為，非政府組織經營性收入占總收入的比例不超過50%即可。在香港，非政府組織中經營性收入占到收入的40%以上。非政府組織還應爭取政府的財政支持。《世界銀行發展報告(1992)》和國際勞工組織《社會保險成本(1993)》中提到國外非政府部門的資金來源于私人收費的占47%，來源于民間捐贈的占10%，來源于公共部門的占43%。公益捐贈是非政府組織與其他類型組織相區別的特點，也是非政府組織發展程度的一個重要標志。我國非政府組織應加強本身的制度建設，采用民主化和規范化的工作方法，保證公開化和透明化的資金運作，讓人們了解非政府組織的宗旨和目標，喚起人心底的社會責任，增加公益捐贈。

市場資源的積極調配

對市場資源調配的主要方式是使企業參與捐贈。企業捐贈是企業履行社會責任的重要表現形式之一，通常情況下，企業捐贈等同于企業慈善。聯合國兒童基金會 (UNICEF) 2001 年委托國家科技部科技發展促進研究中心對中國籌募市場進行的調查顯示，北京、上海、深圳、成都四城市共 436 家企業向基金會等慈善組織捐贈的總體比例為41.0%；向基金會等慈善組織捐過產品或物資的總體比例為 64.9%。通過捐贈一個有積極形象的非政府組織，企業可以展示出較佳的企業公民身份，提升公眾形象，獲得稅收的減免，降低法律成本。

外部監督的有效實施

對非政府組織的外部監督主要包括政府監督和社會監督。

政府對非政府組織的監督，行之有效的方法就是構建我國非政府組織的問責機制。問責機制的建立不僅要求財務過程公開和透明，而且要對整個組織的運行管理進行全面問責，并建立相應的問責和監督機制。同時，對于違反法規的非政府組織要進行嚴格處罰，并追究其法律責任。

社會監督的力量主要來自三方面，一是捐贈者的監督，捐贈者是非政府組織物資的重要來源之一，非政府組織能否實現其社會承諾，是否有誠信，是其能否獲得繼續捐贈的重要因素；二是第三方評估機構的監督，由具有法定權威的中間機構或組織制定標準，對行業內成員機構的工作和項目進行評審，并在此基礎上確認或否定成員機構自己所作的評審結果，我國目前還缺乏對非政府組織的第三方的監督與評估，這也是我國當前非政府組織發展過程中一項最為緊迫的任務；三是新聞媒體的監督，新聞媒體的正面和反面報道都會對非政府組織的發展產生影響。

除此之外，還應建立非政府組織管理的信息系統，建立有效的檢測機制。要對非政府組織進行監督，首先必須建立信息溝通系統，非政府組織雖然能夠自己收取服務費，但是主要的資金來源還是政府機關的資助、捐贈及各種優惠措施。所以，作為公共機構，它必須發布財務信息，以利于主管機關、社會及捐贈者的監督；同時，非政府組織有義務和責任主動向主管機關提供及時、有效的信息以利于監督。

（作者為湖北經濟學院財政與公共管理學院副教授）