新興市場(chǎng)國(guó)家中央銀行獨(dú)立性的經(jīng)驗(yàn)與啟示

20世紀(jì)80年代至90年代，新興市場(chǎng)國(guó)家無論是采用匯率目標(biāo)，還是貨幣總量目標(biāo)作為主要的貨幣政策中間目標(biāo)，都面臨著難以調(diào)和的困難，許多國(guó)家開始采用通貨膨脹目標(biāo)制，并將物價(jià)穩(wěn)定作為貨幣政策的首要目標(biāo)。為有效地實(shí)施通貨膨脹目標(biāo)制，新興市場(chǎng)國(guó)家積極開展中央銀行制度改革，提高中央銀行的獨(dú)立性。從法律上明確物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)的優(yōu)先地位，從制度上明晰央行官員任免程序、加強(qiáng)向政府提供信用的管理以及完善信息披露機(jī)制，從而提高中央銀行政治獨(dú)立性、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和責(zé)任度，實(shí)現(xiàn)中央銀行與政府在一定程度上的分離，有效地降低了通貨膨脹水平。

我們選取了10個(gè)有代表性的新興市場(chǎng)國(guó)家為例：巴西、智利、哥倫比亞、以色列、墨西哥、秘魯、菲律賓、南非、韓國(guó)、泰國(guó)。這些國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)70年代中期至90年代初都曾經(jīng)受到高通脹的困擾，但在近幾年成功地將通貨膨脹水平控制在了單位數(shù)。除泰國(guó)外，各國(guó)都在實(shí)施通貨膨脹目標(biāo)制前后頒布或重新修訂了中央銀行法，泰國(guó)則在其貨幣政策規(guī)定中明確說明了貨幣政策委員會(huì)的組建和央行行長(zhǎng)職權(quán)等具體要求。

新興市場(chǎng)國(guó)家中央銀行獨(dú)立性的經(jīng)驗(yàn)

新興市場(chǎng)國(guó)家中央銀行的獨(dú)立性在20世紀(jì)90年代以前處于很低的水平，這是由于長(zhǎng)期以來政府操縱了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，中央銀行無論在人事任免、政策決策、借貸限制等方面都偏向于政府意識(shí)，等同于政府的附屬機(jī)構(gòu)。在新型貨幣政策框架的推動(dòng)下，各國(guó)中央銀行展開從立法入手的制度改革，使獨(dú)立性得到空前發(fā)展。中央銀行獨(dú)立性從政治獨(dú)立性，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和央行責(zé)任度方面進(jìn)行重點(diǎn)分析：

政治獨(dú)立性

中央銀行政治獨(dú)立性涉及到央行官員的任免與任期，政策目標(biāo)的確定以及沖突解決程序等方面。盡管新興市場(chǎng)國(guó)家在修訂的立法中削弱了中央銀行對(duì)官員任命的自主權(quán)，但其他方面規(guī)定的明確化足以彌補(bǔ)這一點(diǎn)。央行官員的平均任期已由立法修訂以前的不足五年增加到現(xiàn)在的超過五年，并且允許連任，這樣的安排可以在一定程度上防止政治活動(dòng)因素的干擾，還有利于提高央行行為的連續(xù)性并建立起信譽(yù)。在智利、以色列、墨西哥、菲律賓、韓國(guó)、秘魯、哥倫比亞中央銀行董事會(huì)成員的免職必須以國(guó)家法律為依據(jù)，通常要有一定數(shù)量的董事會(huì)成員共同提交議案，多數(shù)票通過才上呈國(guó)家首腦審批。央行官員在行政機(jī)關(guān)的兼職情況以及沖突中的最終決策權(quán)問題曾一度完全受控于政府，現(xiàn)已明顯改觀。目前，明令禁止政府代表強(qiáng)制參與銀行董事會(huì)或其成員在政府部門兼職行為的國(guó)家超過80%，而且與政府意見發(fā)生對(duì)立時(shí)，賦予中央銀行在法律上優(yōu)先權(quán)的國(guó)家占50%。各國(guó)中央銀行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)貨幣穩(wěn)定作為貨幣政策目標(biāo)的優(yōu)先性，哥倫比亞、韓國(guó)、墨西哥、泰國(guó)、菲律賓將物價(jià)穩(wěn)定作為第一目標(biāo)，秘魯將貨幣穩(wěn)定作為第一目標(biāo)，巴西、智利、以色列、南非采用穩(wěn)定貨幣幣值和與其不沖突的目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性

與政治獨(dú)立性相比，各國(guó)更加看重經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的作用。中央銀行的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性主要是指中央銀行在制定、執(zhí)行貨幣政策，向政府提供信用，利用貨幣政策工具以及財(cái)務(wù)方面的獨(dú)立性，因此，也被稱為操作上的獨(dú)立性或工具獨(dú)立性。新興市場(chǎng)國(guó)家的中央銀行針對(duì)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性方面的改革理念，圍繞著貨幣政策工具的控制權(quán)和向政府提供信用的限制條款展開。一方面，所有的樣本國(guó)的貨幣政策工具都由中央銀行自主決定，另一方面，各國(guó)普遍加強(qiáng)向政府提供信用的限制。在中央銀行法修訂之前各國(guó)都是以低于市場(chǎng)的利率向政府提供信用，甚至對(duì)此無限制，并且允許中央銀行參加一級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債，有的國(guó)家，像巴西，在經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性方面是一片空白，完全為政府服務(wù)。20世紀(jì)90年代，各國(guó)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的缺失，使中央銀行無法擺脫財(cái)政支配的影響，它不僅削弱了貨幣政策的有效性，還導(dǎo)致長(zhǎng)期高通貨膨脹。在新的中央銀行立法中，新興市場(chǎng)國(guó)家紛紛強(qiáng)調(diào)對(duì)政府信用優(yōu)先權(quán)，利率、時(shí)間、數(shù)量以及購(gòu)買國(guó)債等方面的限制，目前，除南非和泰國(guó)進(jìn)步稍緩?fù)?，其他?guó)家都有長(zhǎng)足進(jìn)步，尤其是巴西、智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯已獲得完全的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。

中央銀行責(zé)任度

由于新興市場(chǎng)國(guó)家中央銀行在改革前信息披露機(jī)制很不完善，透明度較差，公眾通常只能從年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報(bào)告當(dāng)中了解本年度經(jīng)濟(jì)情況，而貨幣政策委員會(huì)的例會(huì)、內(nèi)容、有關(guān)未來貨幣政策的決策等內(nèi)容都是不公開的。在立法的修訂中，責(zé)任度引起各國(guó)中央銀行的關(guān)注，目前，中央銀行必須向政府（以色列、泰國(guó)）、立法機(jī)構(gòu)（哥倫比亞、韓國(guó)）或兩者（智利、墨西哥、菲律賓、南非）定期進(jìn)行有關(guān)貨幣政策計(jì)劃及執(zhí)行情況的報(bào)告；貨幣政策委員會(huì)的例會(huì)頻繁，會(huì)議內(nèi)容，決策以及相關(guān)解釋說明必須及時(shí)向公眾披露，基本上在當(dāng)天（秘魯、菲律賓、泰國(guó)、智利等）或是在確定時(shí)滯后（巴西，8天），通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、研究報(bào)告等方式告知公眾。除此之外，實(shí)施通貨膨脹目標(biāo)制的新興市場(chǎng)國(guó)家中央銀行與政府之間存在有關(guān)責(zé)任度的協(xié)議，即：在目標(biāo)偏離的情況下，中央銀行有責(zé)任在致政府的公開信中明確說明偏離的原因、未來擬采取的措施以及恢復(fù)到目標(biāo)范圍的時(shí)間。

20世紀(jì)90年代，新興市場(chǎng)國(guó)家展開了以立法修訂為主的中央銀行制度改革，使其在一定程度上擺脫了政府的控制，獨(dú)立性水平大幅提高，有效地提升了信譽(yù)度并降低了通貨膨脹水平。

對(duì)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性發(fā)展的啟示

1995年《中國(guó)人民銀行法》的頒布實(shí)施，1997年《貨幣政策委員會(huì)條例》的頒布，2003年對(duì)《中國(guó)人民銀行法》的修正以及中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的組建不斷地推動(dòng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性向前發(fā)展。中國(guó)人民銀行實(shí)行了行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)央行行長(zhǎng)獨(dú)立履行職責(zé)的精神；同時(shí)，明確禁止地方政府、各級(jí)政府部門干預(yù)中國(guó)人民銀行履行其職能的行為。并且，嚴(yán)格限制人民銀行向政府借貸，除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定非銀行金融機(jī)構(gòu)，所有向政府、地方政府、非銀行金融機(jī)構(gòu)、單位和個(gè)人的財(cái)政透支和貸款都是禁止的。更加強(qiáng)調(diào)央行責(zé)任度的重要性，除向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出有關(guān)貨幣政策情況和金融業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告，還要在每一會(huì)計(jì)年度結(jié)束后的三個(gè)月內(nèi)，編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表以及年度報(bào)告，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布。

目前，我國(guó)中央銀行法中的部分條款存在明顯的不確定性，這無疑影響了中國(guó)人民銀行獨(dú)立作用的發(fā)揮。

第一、有關(guān)政治獨(dú)立性的條款最為模糊。首先，對(duì)于央行官員的任免程序，只說明了負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，而其任職資格、任期、免職程序、對(duì)貨幣政策的否決權(quán)以及對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任度等都未加詳細(xì)說明，央行官員職責(zé)的履行無法排除政府的干擾，甚至部分條款直接強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威而削弱人民銀行的自主權(quán)。其次，貨幣政策委員會(huì)的職能不清。根據(jù)《條例》，貨幣政策委員會(huì)是咨詢、議事機(jī)構(gòu)，作為咨詢機(jī)構(gòu)，委員會(huì)的職責(zé)是提出建議，而議事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有決策權(quán)力，論述本身就是一個(gè)兩難選擇。另外，組織機(jī)構(gòu)明顯傾向于行政機(jī)關(guān)，政府官員過多，而金融專家過少。再次，貨幣政策目標(biāo)存在多重性。我國(guó)當(dāng)前的貨幣政策目標(biāo)是保持人民幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中幣值穩(wěn)定包括對(duì)內(nèi)幣值（物價(jià)）和對(duì)外幣值（匯率）穩(wěn)定兩個(gè)方面。而且在實(shí)際操作中，我國(guó)貨幣政策需要達(dá)到的目標(biāo)還有金融穩(wěn)定和國(guó)際收支平衡等。在多個(gè)目標(biāo)中，穩(wěn)定幣值并不擁有貨幣政策主要目標(biāo)的地位，而只是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種手段，似乎經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是優(yōu)先目標(biāo)。

第二、向政府借貸限制中的例外條款給經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性造成風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)修正的《人民銀行法》，中央銀行可以向國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款，但是對(duì)貸款的期限、利率、數(shù)量等都沒要求，令實(shí)際操作中的獨(dú)立性面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

第三、信息披露制度有待加強(qiáng)。貨幣政策委員會(huì)召開季度會(huì)議，形成會(huì)議記錄和建議書僅與年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率或者其他貨幣政策重要事項(xiàng)的方案報(bào)送國(guó)務(wù)院，沒有公開發(fā)表的相關(guān)規(guī)定，而貨幣政策執(zhí)行報(bào)告也是按年度公布。這些都降低了貨幣政策信息披露的效率，必然影響責(zé)任度水平。

（作者單位：肖曼君 湖南大學(xué)金融學(xué)院 譚燕 湖南科技職業(yè)學(xué)院）