鄧小平的政治體制改革藍圖及其實踐

解決權力過分集中問題以改善黨的領導是鄧小平抓住的主要矛盾

早在20多年前，被譽為改革開放“總設計師”的鄧小平就設計了一幅科學的政治體制改革藍圖。這個藍圖蘊涵在鄧小平關于政治體制改革的理論之中，是鄧小平理論不可分割的重要組成部分。在《鄧小平文選》第2、3卷中，關于政治體制改革的著作主要有《解放思想、實事求是，團結一致向前看》、《黨和國家領導制度的改革》、《政治上發展民主，經濟上實行改革》、《關于政治體制改革問題》等光輝文獻。特別是《黨和國家領導制度的改革》，曾被黨中央稱作是政治體制改革的“總綱領”和“指導性文件”。

鄧小平政治體制改革藍圖的基本框架，主要體現在以下九個方面：

其一，改革一提出的時候就包括政治體制改革，啟動政治體制改革的時機和條件已經成熟。而且，經濟體制改革必須同政治體制改革相互依賴、相互配合、相輔相成，不搞政治體制改革不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，不能實現社會主義的現代化。

其二，政治體制改革是全面改革向前推進的一個標志，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。政治體制主要是黨和國家的組織制度、領導制度，制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。

其三，政治體制改革總的目標有三條，一是鞏固社會主義制度，二是發展社會主義社會的生產力，三是發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性，讓工人、農民和知識分子參與管理，實現管理民主化。

其四，發展社會主義民主，健全社會主義法制，是一個必須長期堅持的方針，絕不允許有任何動搖。要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

其五，權力過分集中是傳統政治體制的基本特征和“總病根”，是“文化大革命”發生的一個重要原因，國家和人民因此付出了沉重的代價，現在再也不能不解決了。所謂權力過分集中，就是不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于書記，什么事情都由書記拍板，黨的集體領導制和民主集中制形同虛設。不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。

其六，黨政不分、以黨代政是傳統政治體制的主要弊端，政治體制改革要把黨政分開放在第一位，處理好黨和政府的關系，這是一個關鍵。我們堅持黨的領導，問題是黨要善于領導，不能干預太多，干預太多倒會削弱黨的領導。政治體制改革要致力于改善黨的領導，黨只能在憲法和法律的范圍內活動。

其七，搞現代化一定要有兩手，一手抓建設，一手抓法制，政治體制改革的一個重要任務就是建立完善的社會主義法制體系。要依靠加強法制、加強社會主義精神文明建設確保黨風和社會風氣實現根本好轉。黨風和社會風氣如果壞下去，經濟搞成功又有什么意義？會在另一方面變質，反過來影響整個經濟變質，形成貪污、盜竊和賄賂橫行的世界。

其八，肅清思想政治方面封建主義的殘余影響，是政治體制改革的一項重要任務。這個任務重點在于改革和完善黨和國家的制度，在制度上做一系列切實的改革，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，否則國家和人民還要遭受損失。

其九，政治體制改革很復雜，每一個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，要堅持既堅決、又審慎的方針，要分步驟、有領導、有秩序地進行。政治體制改革的決策一定要慎重，看到成功的可能性較大以后再下決心，但改革總要有一個期限，不能太遲，步子要加快。可以設想，在黨的十三大之后，大約用十年左右的時間基本完成政治體制改革的近期任務。

可以看出，鄧小平設計的這個政治體制改革藍圖，以馬克思主義政治學說為指引，以新中國成立以后三十年間特別是“文化大革命”的經驗教訓為借鑒，立足于中國現階段的客觀實際，注重革除傳統政治體制的主要弊端，對政治體制改革的必要性、緊迫性、重要地位、總體目標、基本方針、關鍵任務、思想保障、戰略步驟等各方面都作了較系統較深刻的闡述。在鄧小平看來，政治體制改革要以民主政治體制根本取代權力過分集中的傳統政治體制，這是一場矛頭直指傳統政治體制“總病根”的攻堅戰，要把黨政分開放在第一位，通過著重解決權力過分集中問題以改善黨的領導。只有抓住了這個主要矛盾，政治體制改革的其他問題才能比較順利地得到解決。

反對“以黨治國”和“黨權高于一切”是鄧小平長期堅持的重要思想

在鄧小平設計的政治體制改革藍圖里，之所以要將黨政分開放在第一位，要緊緊抓住解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾，這同他長期堅持的反對“以黨治國”和“黨權高于一切”的思想密切相關。

早在1941年，鄧小平在中共中央北方局主辦的《黨的生活》上發表了《黨與抗日民主政權》一文，著重闡述共產黨領導抗日民主政權的基本要求和基本方式，以清除國民黨“以黨治國”、“黨權高于一切”觀念在共產黨內的影響。鄧小平很重視這篇文章，將其收為1994年出版的《鄧小平文選》第一卷中排序第二的重要著作。在這篇著作中，鄧小平著重提出和闡述的觀點主要是：

第一，共產黨要發展政權中的民主斗爭。既然有各革命階級的代表參加到政權中來，“必然在政權中反映出不同的利益、不同的政治立場、不同黨派階級的民主政治的斗爭。”“我們共產黨是不怕民主政治斗爭的，因為我黨的主張是正確的，只有那種不相信黨的主張的右傾機會主義者，只有那種投機分子、官僚腐化分子、貪污分子，才懼怕民主政治斗爭，懼怕把黨的面貌放在群眾面前。”

第二，共產黨的領導植根于群眾的擁護。共產黨在政權中的領導優勢從何而來？“基本的是從民主政治斗爭去取得，即是說，主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。”“民主政治斗爭可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經驗中更加信仰我黨。所以，只有民主政治斗爭，才能使我黨取得真正的優勢。”

第三，“以黨治國”是國民黨的惡劣傳統。“假如說中國是一個半封建的缺乏民主的國家，則反映到黨內的是，共產黨員一般缺乏民主的習慣，缺乏民主政治斗爭的常識與鍛煉。”“某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現。”“‘以黨治國’的國民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。”

第四，把黨的優勢建筑在權力上是靠不住的。一些人“誤解了黨的優勢，以為黨員包辦就是絕對優勢，不了解真正的優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建筑在權力上是靠不住的。”“過去我們有些高唱優勢的同志，認為共產黨員占多數了，天下是我們的了，因而可以為所欲為了，于是許多過左的錯誤由此而生，中間分子對我不滿，進步分子非常不安，群眾對黨的輿論也不好。除了阿Q主義者，誰能說黨已經有了優勢！”

第五，黨權高于一切是最大的蠢笨。一些人“誤解了黨的優勢，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令”。“結果群眾認為政府是不中用的，一切要決定于共產黨。于是要錢的是共產黨，要糧的是共產黨，政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨。”

第六，民主政治的好處就是能使黨受到群眾的監督。“關起門來決定復雜的政策問題，必然發生錯誤”，“必然脫離群眾”。“民主政治的好處，正在于它能夠及時反映各階級各方面的意見，使我們能夠正確地細心地去考慮問題決定問題；它能夠使我們從群眾的表現中去測驗我黨的政策是否正確，是否為群眾所了解所擁護”；“它能夠使我們黨得到群眾的監督，克服黨員墮落腐化的危險，及時發現投機分子以及破壞分子而清洗出黨。”

第七，黨對政權的責任是指導和監督。“黨對政權要實現指導的責任”，“要實現監督的責任”。“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”

第八，黨組織沒有超越政權的權力。黨組織在同級政權機關的派出機構“沒有超越政權的權力，沒有單獨下命令下指示的權力，它的一切決議，只有經過政府通過才生效力。”“不可經常地以黨的名義提出意見”，“只有大的事件大的問題，才用黨的名義提出主張。”“各種重要問題都要經過政府正式會議討論。”

第九，要加強對黨員和群眾的民主教育。“隨著民主政治的開展，民主教育比任何時候還要迫切”。“在我們各項工作中，哪一件事里面都有民主問題。我黨要善于在一切工作中，一切運動中，大大發揚大眾的民主主義作風，與一切不民主的現象作斗爭。”“我們要在民主政治斗爭中，保證黨對政權的領導，我們更要在民主政治斗爭中，使黨成為群眾的黨！”

鄧小平在抗日戰爭時期發表的這篇重要著作，明確地回答了共產黨依靠什么獲得領導地位，共產黨怎樣對自己建立的政權實行領導，為什么要清除“以黨治國”觀念在黨內的影響等一系列基礎性、關鍵性的問題，在中國共產黨關于黨的建設和黨的領導的歷史文獻中居于重要地位，是鄧小平在黨的十一屆三中全會之后設計政治體制改革藍圖的一個重要思想淵源。我們現在更應該看得很清楚，因為長期堅持“以黨治國”和“黨權高于一切”的錯誤做法，蘇聯共產黨和中國國民黨均已分別丟掉了政權，中國國民黨還相繼丟掉了兩次，中國共產黨怎么還能在這條道路上走下去呢？

新一代中國共產黨人應該勇敢地承擔起來的義不容辭的重要責任

1987年召開的黨的十三大，對實踐鄧小平設計的政治體制改革藍圖作了全面部署。在此后一年多時間里，在我黨領導下，我國政治體制改革的實踐進展迅猛，取得了顯著的成效。在實行黨政分開、改善黨的領導方面，一是致力于劃清黨組織和國家政權的職能，轉變黨對國家事務的領導方式，逐步理順黨組織與國家政權機關以及企事業單位、各種社會組織之間的關系；二是致力于明確中央、地方、基層在實行黨政分開實踐中應該分別采取的不同方式，先從中央和地方做起，隨后再逐步向基層擴展；三是致力于調整黨的組織形式和工作機構，撤銷各級黨委中不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、專職常委，撤銷黨委機關中與政府機構重疊對口的部門，黨的紀律檢查委員會不再處理法紀和政紀案件，企事業單位黨組織逐步改由所在地方黨委領導。這一系列的改革舉措，是對黨和國家原有權力結構的重大調整，觸及相當一些黨的領導機關特別是領導干部的切身利益，難度是非常大的。但是，由于黨中央的堅強領導和廣大干部群眾的堅決支持，這些改革舉措的實施在總體上是比較順利、比較平穩的。

出乎人們意料的是，1989年春夏之交，北京發生了舉世震驚的政治風波；緊接著，東歐劇變和蘇聯解體又使國際共產主義運動驟然陷入危機。面對這一連串猝不及防的國內國際重大政治事件，我國的政治體制改革沒有再按照鄧小平設計的藍圖和黨的十三大的部署繼續下去，而是將這個藍圖和部署基本上擱置起來了。從1989年下半年至今18年來的實際情況看，我國政治體制改革的實踐進展狀況大體可以分為以下三個階段：

第一個階段，從1989年下半年至1992年2月之前。在這個階段里，注重強調的是“反和平演變”和“反對資產階級自由化”，對政治體制改革不僅不提了，還撤銷了黨的十三大按照鄧小平政治體制改革藍圖所采取的許多重要舉措。鄧小平在1989年5月曾經旗幟鮮明、態度堅定地強調：“十三大政治報告是經過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”但是，從1989年下半年至1992年2月之前兩年半的實際情況來看，對十三大的政治報告幾乎是整體上被改動了。

第二個階段，從1992年2月至1997年9月之前。在這個階段里，由于鄧小平視察南方談話的發表，前兩年多“左”的思潮甚囂塵上、改革開放基本上陷于停頓的狀況有了根本性的轉變。但是，當時在肯定和強調建立社會主義市場經濟體制目標，盡力開辟經濟體制改革新局面的同時，不僅大大弱化和降低了政治體制改革的地位，而且避開了鄧小平政治體制改革藍圖的主體性訴求，只將完善人民代表大會制度、實行決策科學化民主化以及法制建設作為政治體制改革的基本內容。當然，在這個階段里，也進行了以政企分開和精簡、統一、效能為原則的黨政機構改革，建立了國家公務員制度，這也屬于政治體制改革的大范疇。但是，由于沒有觸及傳統政治體制的“總病根”，僅僅是在技術性層面上整改，所以，這些改革的局限性非常明顯，實際效果乏善可陳。從實踐效果來看，1993年的黨政機構改革，基本上以失敗告終，不僅政企分開遠未實現，還很快就出現了機構越減越繁、人員越減越多的尷尬局面；1993年施行的國家公務員制度，建立于不科學的、官本位色彩很濃的職位分類基礎之上，難以割斷同傳統干部人事制度的內在聯系，《國家公務員暫行條例》及其配套規章所規定的多項制度在相當程度上沒有得到真正實施。

第三個階段，從1997年9月直到現在。在這個階段里，雖然將政治體制改革與經濟體制改革并提了，雖然將鄧小平理論確立為當代中國“一定要高舉”的“偉大旗幟”了，也提出了“依法治國”、“尊重和保障人權”、“建設社會主義政治文明”等一系列正確的思想理念，最近幾年來在實踐中又實行了一些確有成效的“親民”政策，弱勢群體的利益訴求在相當程度上受到了關注和保護，但是，在政治體制改革的理論指導和實踐部署中，多是一般性、原則性地提出要健全民主制度，加強法制建設，要求把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，只是對農村基層群眾自治采取了一些確有成效的促進措施，而對鄧小平政治體制改革藍圖所要著重解決的主要矛盾，即通過實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導的內容，則仍然沒有足夠的重視。

毛澤東認為：“在復雜的事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要矛盾，由于它的存在和發展規定和影響著其他矛盾的存在和發展。”“因此，研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的復雜過程的話，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”否則，“就不能找出解決矛盾的正確的方法”。鄧小平政治體制改革藍圖的顯著特點，就是緊緊抓住了通過實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾。自1989年下半年以來，我們對鄧小平的政治體制改革思想學習不夠，重視不夠，沒有在政治體制改革中著力去抓主要矛盾，往往是在一些次要矛盾上繞來繞去地“打轉轉”，這必然導致在政治體制改革實踐中“只抓芝麻，不抓西瓜”，很難從傳統政治體制里掙脫出來。比如，1998年以后的幾年里，在農村村民委員會選舉中普遍實行“競選”的勢頭很好，但最近幾年，農村基層民主發展的勢頭明顯地減緩了，甚至還出現了嚴重地倒退趨向。再比如，我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”這意味著，我們國家的一切權力均由人民選舉產生并對人民負責的各級人民代表大會行使，人民代表大會在各種國家政權機關中具有最高的權威和地位。我們要完善人民代表大會制度，無疑要堅持這個目標和方向，使人民代表大會真正成為人民行使國家權力的機關，將人民代表大會應該行使而實際上沒有行使的權力收歸人民代表大會，確保人民代表大會對其他國家政權機關的組織、領導和監督。但是，自1992年以后的15年來，盡管我們一而再、再而三地把“完善人民代表大會制度”作為政治體制改革的主要任務，而由選民選舉、監督人民代表大會代表的制度和機制并沒有多少改進，人民代表大會對于其他國家政權機關的組織、領導和監督職能并沒有真正行使起來，人民代表大會在很大程度上仍然是一種儀式性、程序性的組織形式，遠未成為名副其實的國家權力機關。而且，現在一些地方又有了明確的規定，不允許人大常委會對“一府兩院”職能部門的領導干部進行評議了，不允許人大常委會對“一府兩院”進行個案監督了。這是一種倒退行為，何以談得上是對人民代表大會制度的“完善”呢？這兩個實例充分表明，在鄧小平政治體制改革藍圖基本上不被重視的情況下，政治體制改革實踐不僅不可能有根本性、實質性的進展，已經推行了的改革還很容易重新退回到原來的老路上去。

18年來，我們為什么沒有很好地看重鄧小平設計的政治體制改革藍圖呢？一方面，20世紀80、90年代交替之際國內外發生的一系列重大政治事件，客觀上要求政治體制改革的實踐推進需要審慎；另一方面，按照鄧小平設計的藍圖啟動根本性、實質性的政治體制改革，難免要面臨很復雜的局面，要付出一定的政治代價，而我們對此還缺乏足夠的思想準備，這大約也是一個重要原因。但是，長期不重視鄧小平的政治體制改革藍圖，一直不對傳統政治體制權力過分集中的“總病根”發起進攻，致使其危害愈演愈烈，已經造成了非常嚴重的后果。十幾年來，腐敗現象蔓延的趨勢愈益顯著，因分配不公而形成的貧富懸殊愈益擴大，醫療、住房、教育這新的“三座大山”愈益沉重地壓在了廣大老百姓的頭上。之所以如此，最主要的原因就是因不重視鄧小平政治體制改革藍圖而導致的政治體制改革嚴重滯后，以及由此造成的權力制約機制的缺失，民主化、科學化決策機制的缺失。這種狀況，實在是不應該繼續存在下去了。而且，把根本性、實質性的政治體制改革越是往后拖延，將要面臨的局面勢必更復雜，將要付出的代價勢必更沉重，甚至有可能發生難以預料、難以克服的社會動蕩和政治危機。此種令人堪憂的結果，任何稍有良知的炎黃子孫都是極不愿意看到的。只有浴火的鳳凰才能獲得新生，在根本性、實質性政治體制改革的熊熊烈火面前，有著悠久革命傳統的偉大、光榮、正確的中國共產黨必然要赴湯蹈火，勇往直前，是決不應該有任何猶豫、彷徨和怯懦的。

有的同志說，自1989年下半年之后，鄧小平沒有再像以前那樣強調政治體制改革，這表明他已經放棄了原來設計的政治體制改革藍圖。這個說法不能成立。眾所周知，鄧小平在1989年退休以后態度很明確，他決心不再過問中央的工作了，要讓新的中央領導集體獨立地承擔起工作責任來。他明確表示：“對中國的責任，我已經交卷了，就看你們的了。”再則，在國內外相繼發生重大政治事件的特殊情況下，對原來部署的政治體制改革實踐進程作些調整，暫時不再對傳統政治體制的“總病根”發動攻擊，在一段時間里把政治體制改革的步子放緩一些，這是合理、必要和明智的。政治體制改革是在黨和國家的中樞神經系統動大手術，具有很大的風險性，不能不采取非常謹慎的態度。但是，策略性的調整決不等于戰略性的動搖。在1989年下半年之后，鄧小平并沒有放棄他原來設計的政治體制改革藍圖。1989年9月，鄧小平明確指出：“中國在十年改革開放中制定的各項方針政策不會改變。十三大制定的路線不能改變，誰改變誰垮臺。”在1992年初視察南方的談話中，鄧小平進一步告誡說：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣。看準了的，就大膽地試，大膽地闖。”他這里所說的改革，當然包括政治體制改革。特別是，1993年經鄧小平“逐篇審定”之后出版的《鄧小平文選》第三卷，完整地收入了他設計政治體制改革藍圖的多篇論著，這更清楚地表明了鄧小平在1989年下半年之后仍然緊緊抓住實行黨政分開、解決權力過分集中問題以改善黨的領導這個主要矛盾，從根本上、實質上推進政治體制改革的主體思路和堅定態度。

現在，鄧小平逝世已經十年有余了，根據時代發展的新特點和人民利益的新要求，進一步豐富和完善鄧小平設計的政治體制改革藍圖，堅定不移地將這個藍圖付諸實施，以盡快改變十多年來因政治體制改革嚴重滯后而導致了諸多突出社會問題和弊端的不正常狀態，這是新一代中國共產黨人應該勇敢地承擔起來的義不容辭的重要責任，也是對鄧小平在天之靈的最好慰藉。

（文中引鄧小平言論均引自《鄧小平文選》1、3卷及《鄧小平年譜》下冊）

（作者系山西省委黨校教授）

（責任編輯 李 晨）