構建基礎教育的財政“低保”制度研究

一、引言

中小學校在出售基礎教育服務時，根據基本經濟規律，也應以質論價的。假定把中小學校的全學年收入看成是基礎教育的價格的話，那么按照全國教育經費統計指標說明，該價格就應等于以下五項的和：政府的基礎教育經費、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐（集）資經費、事業收入、其他教育經費。

其中，政府的基礎教育經費撥款占去中小學經費總收入的大部分，也就是說，基礎教育的價格構成主要是政府的基礎教育經費撥款。如果政府的基礎教育撥款不足額、不及時到位，說明購買基礎教育的價格是偏低的，按照經濟的等價交換規律，低價格是無法購買到合格的產品的，即使在市場上買到，也不會是高質量的產品或服務，只能是質量低劣的產品或服務。因此，要實現基礎教育的有效供給，在制度創新上，必須首先在制度上能確保政府的基礎教育經費及時足額到位。

二、基礎教育財政“低保”制度的內涵

基礎教育財政“低保”是指在基礎教育階段，學校完成國家規定的教育目標和教學內容所需的辦學條件的最低財政性經費投入保障。我國應根據義務教育法有關義務教育的投入體制和經費保障機制的要求，建立較為可行的基礎教育財政“低保”制度。義務教育法明確地規定了各級政府的職責。在管理上，義務教育是“在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”的體制。在經費方面，義務教育法規定，“國家對接受義務教育的學生免收學費。國家設立助學金，幫助貧困學生就學。”從財政支出的責任上看，法律規定，“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”

具體理解教育財政“低保”內涵應包括：一是維護學校教學運轉的基本條件要求；二是完成國家基礎教育目標和教學內容的基本要求；三是為基礎教育可持續發展奠定基礎；而這些目標的實現，最根本的是經費需要保障的落實。同時，“低保”又是動態的概念。目前主要的問題是解決貧困地區、貧困人口基礎教育辦學條件達到國家規定的最低要求；從長遠來看，隨著國家對基礎教育要求的不斷提高，基礎教育辦學條件也需要同步提高，相對于全國基礎教育發展水平而言，“低保”的標準也不斷提高，因此，基礎教育財政“低保”制度的建立決不是短期的“突擊行為”，而應是一種“長效機制”。換句話來講，只要我國基礎教育均衡發展沒有實現，區域、城鄉間基礎教育差距仍然存在，仍然有學齡兒童沒有接受到他應該接受的一定數量和質量的基礎教育服務，基礎教育尚未完全處于有效供給狀態，基礎教育財政“低保”制度就必然存在并將長期發揮作用，只不過是在不同的時期，不同的區域，“低保”的內涵會發生變化，但基礎教育財政“低保”制度作為實現基礎教育有效供給的強有力的經濟手段的價值將永遠不會失去。

三、建立基礎教育財政“低保”制度的基本做法

建立基礎教育財政“低保”制度的關鍵是確立基礎教育財政的“低保”標準。而在標準的確立方面，不同的學者有著不同的觀點。呂旺實認為：應提出義務教育最低物質條件和支出標準，并以此來甄別貧富以便區別對待。進而找出財政實實在在的、以現在財力并且經過努力可以爭取達到的支持目標。從理論和實踐上看，“實施義務教育最低的、最基本的條件”是財政責任和政策起點。應制定的標準包括不同水平標準。分教育支出的高、中、低標準，其中低標準就是進行教學所需要的最基本條件（實物和勞務）標準是必保標準。其中，校舍的基本條件應當是：安全、遮風擋雨、通風透光和持久使用。這是必保條件。中標準可以是磚瓦房，高標準可以是樓房，是可以爭取的條件；設施和教具的基本條件是：有桌、凳，基本教具。中標準可以有電視，高標準可以有電腦；消耗性費用也應當是最低標準的；老師有一個基本配置，也有一個低標準的配置。沈百福等人在“關于義務教育生均教育投資基本需要測算”研究中，通過從經驗數據中算出2002年我國義務教育階段生均預算內教育經費情況，然后根據小學、初中階段所需要的各項支出，推算出義務教育階段的公用經費標準、師生比以及生均人員經費標準、再加上10%的基建費用額。根據上海教科院智力所的研究，2002年我國義務教育階段生均預算內教育經費低于1 000元，其中初中生均預算內教育經費全國平均為998.42元，有14個省低于1 000元。小學生生均預算內教育經費全國平均為834.26元，有18個省低于1 000元。并認為由此可以把1 000元的生均預算內教育經費作為義務教育的最低保障線。

無論是呂旺實的觀點還是沈百福等人的觀點，都具有一定的片面性。按照呂旺實的觀點，必然造成在全國范圍內，經濟收入不同的地區在教育經費供給的保障上有所差距，從而引起辦學條件的差距，這種不均衡的供給就是未實現基礎教育的有效供給。從沈百福等人的觀點看，一是未把貧困家庭的學生需要的生活補助以及對部分特貧困的家庭給予的收入補助包括在內，若沒有這兩塊補助，也是造成部分中小學生失學的原因；二是若以生均1 000元作為“低保”標準，它僅僅相當于上海直轄市初中生均預算內教育經費（4 349元）的23%和小學生（4 448元）均預算內教育經費的22%，是北京市的初中、小學生均預算內教育經費的1/3，我們可以認為這里的生均1 000元費用是購買基礎教育服務的價格，那么這個價格相對于上海和北京的價格就太低了一點，如此低的價格能購買到合格的基礎教育服務嗎？

基礎教育財政“低保”，不能像用居民生活低保的方式來處理，它應該以公平為導向，用一張圖紙建造所有中小學校，用相同的設施裝備所有中小學校，并配備盡可能同樣質量和數量的教師，這才有可能實現基礎教育的有效供給。那么，基礎教育財政“低保”經費的數量如何確定呢？筆者認為，應以馬克思的再生產理論為指導，同時以上文中“低保”內涵的三條要求為標準。

我們先假定這個“低保”費用就是購買基礎教育的保底價格，該價格要做到：一是維護學校教學運轉的基本條件要求；二是完成國家基礎教育目標和教學內容的基本要求；三是為基礎教育可持續發展奠定基礎。

基礎教育服務作為一種產品形式，在供給過程中，必然要耗費物化勞動和活勞動，要投入一定的校舍、教學設備、儀器及相當數量的低值易耗品（如粉筆、墨水）等物質資本，還要有人力資本——教師的投入，二者通過有機結合而凝結出一種新的價值，即基礎教育服務，因此，基礎教育應該有自己合適的價格。

根據馬克思的勞動價值論，基礎教育服務的市場價格可以用下面的公式表示：

P＝（c1＋c2A）＋（v＋m）＋p（1）

其中P基礎教育服務的市場價格，c1＋c2A是教育服務過程中的各種生產耗費轉移到產品的價值，v＋m是教育工作者或教師創造的新價值，p是一些學校（如重點學校、名校或貴族學校等）因提供優質教育服務而獲得的超額利潤，它為學校的投資者占有，或者為學校的投資者和教師二者分享，共同占有。

從馬克思的簡單再生產的實現條件看，購買基礎教育的保底價格應為：

P1＝（c1＋c2A）＋v（2）

其中，P1為購買基礎教育的保底價格，c1＋c2A是用來補償教育服務過程中的各種物化勞動的耗費，v是補償教育工作者活勞動的耗費。

事實上，為了實現對基礎教育的有效供給，政府還要考慮在前文（第二章）中我們曾提到的部分貧窮家庭的學生“因上學而產生的費用”部分，前者如住宿費、交通費、校服費等。

因此，政府基礎教育財政的“低保”費用應是在購買基礎教育的保低價格的基礎上，再加上這塊對部分貧窮家庭的學生“因上學而產生的費用”支出部分。即：

P2＝（c1＋c2A）＋v＋f（3）

其中，P2是政府基礎教育財政的“低保”費用，f是對貧困學生的上學生活補助、交通補助等，c1＋c2A和v的作用與（2）式中的作用相同。

（作者單位：浙江師范大學）