從經濟責任審計實踐

從近幾年經濟責任審計發現的決策失誤、損失浪費等違反財經紀律的問題看，故意違法違紀的領導干部還是少數，很多的財經違法、違規以及經濟犯罪問題都與制度建設和監督弱化有關。在新形勢下，加強對地方領導干部監督應著力抓好以下幾個方面的工作。

（一）強化制度建設，用制度控制領導干部的用權行為，從根本上解決領導干部亂用權力的問題。

一是制度建設還需進一步健全。改革開發以來，我國在宏觀制度建設和微觀制度建設上已經取得了顯著的成就。但隨著經濟的發展，在制度建設上我們經常遇到兩個方面的問題。一方面，有些制度已經不適應經濟發展的需要，如現行的差旅費制度已經執行了多年，有的已經十幾年，繼續執行這些標準已經不適應現在的實際情況，這就給領導干部帶來“制度”和“實際”相矛盾的問題，為了解決這些問題，領導干部就得想辦法“變通”解決，如果長期“變通”下去，很多其他問題也就“變通”出來了。另一方面，有些制度還缺乏操作性。如，我國政府采購工作開展十余年來，在建立公共財政框架、節約財政開支、加強國家宏觀調控等方面發揮了重要作用。但由于采購行為由小額資金運作變成了大額資金運作，分散采購變成了集中采購，形成了資金和權力的高度集中，如果監督管理不到位，就很容易由“分散腐敗”變為“集中腐敗”。從審計實踐上看，現行的《政府采購法》還不能解決實際執行過程中遇到的一些問題，在操作層面上還需盡快制定與《政府采購法》配套的實施細則和政府采購操作規程，完善政府采購工作的獎懲制度，對于可能產生腐敗現象的重要環節如采購文件技術需求、投標單位資質要求、評標標準、專家抽取及評審等制定統一的規范標準。

二是對領導干部制度執行要加強監督。從宏觀方面看，我國已經頒布的法律、規章、制度已經很多，很多工作已逐步實現了有法可依。從微觀方面看，很多部門和單位也建立了一些科學的內控制度，部門管理已逐步實現有章可循。但從經濟責任審計發現的一些案例看，有的領導在執行制度過程中不嚴格，隨意行使權力。使這些制度只是寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上的花架子，執行不力，形同虛設，沒有真正發揮作用。此外，還有的甚至人為地破壞制度，導致一些法規制度落實不到位，沒有發揮出應有的效力。因此，我們在重視制度建設的同時，更要加大對領導干部執行制度的檢查力度，把領導干部執行制度情況作為一項考核內容。促進領導干部在抓落實上下功夫。形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。

三是制度完善要注重創新。制度建設是動態的、開放的、發展的。如果制度存在缺陷不及時修補，就可能為破壞制度的人提供機會。因此，要從實際出發，堅持解放思想，改革創新，實現制度建設的與時俱進。制度創新要與完善社會主義市場經濟體制相適應。既要與市場經濟的發展進程相適應，同改革開放和經濟建設重大措施的實施緊密結合起來，防止急于求成或者過于滯后；又要與市場經濟的運行規則相適應，把反腐倡廉的要求寓于各項政策和措施之中，使制定的制度有利于促進改革開放和經濟發展。從近年來審計監督情況看，財政資金向民營經濟投入較大，包括農業資金、科技資金等。應當看到，財政資金的投入為個體和民營經濟的發展起到了很大的促進作用。與此同時，由于財政資金對民營企業投資制度不完善、立項上把關不嚴，為個別人套取財政資金提供了方便。為此，應該從制度層面制定財政資金向個體民營經濟投入的規定，建立財政資金向民營經濟投入的標準、考核辦法。從源頭上解決財政資金向民營經濟投入隨意性的問題，實現從源頭上防治腐敗的問題。

（二）把事前預防和事中約束納入領導干部監督的重要監督環節。

一是進一步擴大領導干部任中經濟責任審計的比例。近些年來，腐敗現象屢禁不絕，其中的一個重要原因就是防范工作沒有跟上去，預防不到位。因此，近幾年來，不斷擴大任中經濟責任審計的比例，通過對領導干部任中經濟責任審計，把領導干部的事后監督轉變為事前監督、事前防范，是從源頭預防腐敗的有效手段。此外從某種意義上講，任中經濟責任審計也是一種教育方式，可以起到防患于未然的作用。從我市開展的一些領導干部的任中經濟責任審計效果上看，通過實行任中經濟責任審計，及時解決了被審計單位存在的問題，保護了干部，促進了管理，使審計結果得到了有效利用。

二是加強對財政性資金、重大投資項目的跟蹤審計。為了促進社會保障、農業、文化、衛生等事業的發展，地方財政每年都要撥付大量專項資金，這些專項資金是否能發揮其應有的社會效益，直接關系到社會穩定以及人民群眾的切身利益。因此審計機關管好、看住財政專項資金，是實踐“三個代表”要求的重要體現。為了從源頭上防止這些專項資金出現問題，及時將審計監督關口前移，從資金下撥之日起便介入審計，對各項專項資金實行全過程跟蹤，使各項專項資金管理、使用中存在的大多數問題基本得到解決，使“審計年年搞，問題年年有”的現象從根本上得到糾正。

三是要拓展監督空間，增強監督的針對性。在事前預防和事中控制上，要抓住重點，拓展監督空間，加強對敏感的人和事及腐敗易發高發行業、易發對象、易染時期、易染部位的監督，把擁有執法權、行政審批權、人事權、財權的個人、部門作為重點。防止越權、侵權、濫用權力的現象發生。

（三）通過對領導干部單一的業務評價向綜合性的政績評價轉變，推動領導干部樹立科學的發展觀。

對領導干部的監督，除了要發現問題、解決問題外，還要通過對領導干部的科學評價促進領導干部樹立科學的發展觀。但目前對領導干部的評價還具有一定的局限性。一是評價內容單一，只局限于評價領導干部履行經濟責任的情況；二是評價方法簡單，僅局限于監督什么評價什么；三是評價標準不一，有較大的彈性。全面貫徹落實科學發展觀，要求領導班子及其成員履行好引領科學發展的重大責任，尤其是在促進經濟發展的同時，要大力發展各項社會事業，著力構建和諧社會。因此，要著眼于貫徹落實科學發展觀，推動經濟責任審計由單一的業務評價向綜合性的政績評價轉變。應當評價包括人均地方生產總值及增長、人均地方財政收入及增長、城鄉居民收入及增長、資源消耗與安全生產、城鎮就業、社會保障、城鄉文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、科技投入與創新等在內的多項指標。

（四）通過對領導干部單一的財務監督向用權履責監督轉變，提高領導干部履行責任的能力。

對領導干部的監督，最終是要通過監督提高領導干部的能力，這是監督的根本，也是監督的終極目標。但在對領導干部監督上還存著加強財務監督多，加強用權監督少的誤區。這樣不利于推動領導干部的能力提高。為此，今后對領導干部監督工作重心，要從注重對單一的財務監督向用權履責監督轉移，對領導干部的權力運行實行全方位的監督。一是要加強對領導干部執政能力的監督，促進以法制權、以權制權的權力監督和科學決策體系的形成，使各級領導干部的權力運行受到有效的制約和監督，增強領導干部的責任心。二是要加強對領導干部決策能力的監督，將重大經濟事項的決策、重大投資項目的決策作為監督的重點，對決策的民主性、科學性、合法性進行審查，看決策是否經過集體研究，程序是否合法，決策是否科學，資金來源和使用管理是否合規合法，為準確評價和劃分決策者責任提供依據。三是要加強對領導干部廉政監督，尤其要把領導干部在工程招投標、承包、施工和財務管理等方面的權力行使作為監督重點，審查是否按程序依法辦事，看能否做到公開、公平、公正，防止暗箱操作、以權謀私。四是要加強對領導干部勤政監督，監督領導干部是否有為、敢為、善為，是否聚精會神搞建設，一心一意謀發展，以實實在在的業績贏得群眾的信賴和支持。五是建立全面的領導干部責任追究制度。

（五）加大對領導干部的教育培訓力度，是一項長期的工程，也是對領導干部監督的有效手段。

對領導干部的監督，預防和教育是十分重要的環節。從多年領導干部經濟責任審計案例看，有的干部雖對本單位資金的大體情況心中有數，但卻看不懂財務報表。有的領導干部雖然重視風險管理，但卻在對外擔保書上隨意簽字，究其根源，就是一些領導干部缺乏法律知識和對財經紀律的認識。為此，近幾年來，我們把對領導干部的培訓和教育作為一項長期的工作抓好，對即將走向領導崗位的干部和在職的干部進行不同層面的培訓和教育，對提高領導干部的能力起到了重要的作用。經過實踐，我們認為在對領導干部培訓和教育上應抓好兩個方面的工作，一是要制定科學的教育培訓制度，把對干部的教育和培養納入重要的工作程序。二是科學運用監督結果，在教育上要對一些屢查屢犯及一些共性、普遍性問題，進行縱向和橫向的分析提煉，從完善制度機制角度教育領導干部要不僅要懂法，而且要帶頭執法。

（六）切實發揮各監督主體的積極作用，逐步推行陽光工程和重大事項公開制度。

在當前的干部監督實踐中，確實存在一種現象：上級難以監督，同級不愿監督，下級不敢監督，群眾無法監督。這在一定程度上反映了監督機制的缺失。為此，要切實加強黨內監督、社會監督，支持和保證人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督，綜合運用多種監督形式，提高監督整體效能。堅持以預防為主，把監督貫穿于干部培養教育、考察考核、選拔任用和日常管理的各個環節，進一步拓寬監督渠道，建立起反應靈敏的工作機制，及時發現和嚴肅糾正領導干部和干部選拔任用工作中的突出問題，為建設高素質干部隊伍提供堅強保證。此外，從社保資金、住房公積金等重大事項向社會公布審計結果的效果看，資金管理部門和使用資金的部門定期把老百姓關心的事項向社會公布，是接受社會監督的最好辦法。

（作者單位：大連市審計局）