基于區域城市建設的城鄉一體化發展研究

[摘要]針對我國城鄉一體化進程中存在的重城輕鄉、城鄉差距進一步拉大、城鄉分割嚴重等問題，根據黨的十七大提出的“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化新格局”的要求，依據區域經濟的理論與方法，系統分析我國城鄉一體化進程中存在的問題與挑戰，我國應基于區域城市建設，通過產業聚集和產業傳導實現城市中心區、近郊區和遠郊區優勢互補，形成以工促農、城鄉互動、協調發展的城鄉一體化發展模式，并在引資模式、培養與引進人才、生態建設等方面進行系列制度創新。

[關鍵詞]城鄉一體化；區域城市；產業聚集；產業傳導

[中圖分類號]F291.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2007)04-0008-05

城市與鄉村的發展關系，對于任何階段的工業化國家發展都有著重要的影響。黨的十七大報告指出：“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會一體化新格局。”如何發揮城鄉各自的優勢，形成城鄉協調發展的系統，促進城鄉一體化，已成為我國實現可持續發展、構建和諧社會迫在眉睫的任務。

一、我國城鄉一體化進程中的問題和挑戰

(一)城鄉一體化的內涵

城鄉一體化是指城市與鄉村的兩個不同特征的社會經濟單元和人類聚居空間相互影響和相互滲透，以謀求融合發展、協調發展的過程。城鄉一體化要求把城市和鄉村建設成一個相互依存、相互促進的統一整體，充分發揮城市與鄉村的各自優勢和作用，使城鄉之間的勞動力、技術、資本等生產要素在一定范圍內進行合理的流動，實現以工促農、以城帶鄉、統籌發展的目的。其內涵包括以下幾個方面：

1 要素市場一體化

實現勞動力、資本、技術等生產要素的市場一體化，要素在城鄉之間能進行自由的流動，特別是要打破傳統戶籍制度對勞動力的限制。努力實現城鄉土地市場的統一，在保證土地公有制的前提下，發揮市場機制的配置作用，促進農村建設用地的合理流轉。

2 城鄉產業關聯，分工明確

在發展城鄉產業的過程中，要突出城鄉不同性質要求和各自優勢，形成城市和農村良好的產業分工，根據各自的要素稟賦特點，在城鄉不同地域之間形成產業間分工和產業內分工。同時消除城鄉之間產品市場流通的障礙，減少城鄉聯系的交易成本。

3 城鄉生活水平趨同

城鄉一體化除了強調城鄉之間要素、產業的聯系之外，還要注重公平，使城鄉生活水平逐漸趨同，包括對公共物品的享受基本一致、擁有相同水平的社會保障等。

但需特別注意的是城鄉一體化并不意味著城鄉完全一致，不否定城鄉差異的存在，但強調城鄉間要素的融合、發展的相互促進。

(二)我國城鄉一體化發展中存在的主要問題

改革開放以來，我國的城鎮化進程不斷加快，對促進國民經濟的快速發展起到了重要的作用。但是，我國的城鎮化進程存在許多誤區，城鄉之間差距拉大，城鄉分割問題嚴重，城鄉居民、企業之間的不平等、不公正待遇以及不平等競爭的制度性特征一直沒有得到根本改變。

1 “重城輕鄉”，城鎮化增長速度過快

我國的城鎮化是以“城市”為核心的，各級政府部門對城市關注有加，但對農村的發展則關注不夠，這是導致城鎮化增長速度過快的重要原因。

20世紀80年代末到90年代初，我國在全國范圍內開展了“地改市”、“縣改市”的“設市”政策，1993－1996年成為全國設市高潮。1996年后在我國開始實行國民經濟“軟著陸”的同時，城鎮化率仍在迅速提高，“九五”和“十五”期間，各地區幾乎都制定了加速城鎮化發展的戰略。大部分省區市已經將大幅度提高城鎮化率作為發展戰略方向。如果按照國家統計局2003年修訂后的數據。1990—1995年間，我國的城鎮化水平每年提高0.52～0.53個百分點，而1996-2001年間，我國的城鎮化水平每年提高.1.43～1.44個百分點。其中，1995年全國城鎮化水平29％，1998年城鎮化水平接近34％。這三年每年增加1.7個以上百分點。也就是說，每年全國城鎮人口增加2100萬人以上。2000年全國城鎮人口達到4.56億，城鎮化水平達到36.2％。2000-2005年五年間，城鎮人口又增加到5.62億，增加了1.06億，每年新增約2100多萬人，城鎮化水平提高至42.99％。西方發達國家的城鎮化率從20％發展到40％用了幾十年至上百年，自40％的城鎮化率到今天的80％左右的城鎮化率又經歷了50年至100年。我國這樣的速度和規模對于城鎮就業、產業支撐、城鎮基礎設施供應以及資源環境有關因素等帶來了巨大的壓力。

2 城鄉之間差距拉大

與城市相比，農村的公用設施配套不完善，生產生活不便利。至今全國仍有近5萬個村不通公路；50％的行政村沒有自來水，96％的行政村沒有排水和污水處理系統，3.2億農村人口的飲水安全亟待解決，農村水體污染嚴重威脅健康；91％的村莊沒有消防設施，2％的村莊還沒有通電，基礎設施和公共服務設施欠賬嚴重。

長期以來村鎮不合理的生產方式和生活方式使鎮域生態環境破壞日益嚴重，導致城鄉生活環境存在很大的差距。我國小城鎮的生活垃圾年產生量在0.9億噸左右，多采用簡單填埋處理，二次污染嚴重。我國農業秸稈年產量約為7億～10億噸，禽畜糞便年產生量約為24億噸。近年來，在相當數量的地區，農業秸稈的利用率已下降至50％以下，常采用田間焚燒的方式，環境污染現象嚴重。禽畜糞便和人糞便目前也有相當部分得不到利用而直接排入水體，是農村面源污染的主要來源。

除了外部環境的差距外，城鄉居民收入的差距也呈現增加的趨勢，生活水平差距十分明顯。統計資料顯示，2004、2005、2006年城鄉居民收入比分別為3.21:1，3.22:1以及3.28:1，絕對差距分別為6485.2，7238.1以及8172.5元，差距越來越大。

3 城鄉分割問題嚴重

隨著城市建設的加快，多數城市是以攤大餅的形式向周邊農村蔓延，導致失地農民數量激增，盡管在土地征用中農民可以得到相當數量的經濟補償，但由于缺乏城鄉的統籌考慮，失地農民即等于失業農民，使很多農村失去可持續發展的能力。

由于城鄉分割，全國絕大多數鄉鎮企業屬于環境標準不高的粗放型小工業，現代化程度很低，農村居住社區與農村企業布局隨意混亂，農村工業污染與生活污染交織，加之化肥、農藥的施用失控，村鎮住區和周邊農業面源污染逐年加重，超過90％以上的水域面積遭到污染，農民健康受到嚴重威脅。

統計數據表明，2005年我國進城務工的農民工數量已高達1.3億人，約占全國總人口的10％，但他們在戶籍上仍是農業人口，也不能享受政府為當地城鎮居民所提供的就業、教育、社會保障、醫療衛生等公共服務。我國農民工目前一般以非正規就業為主，收入水平低、居住條件簡陋，存在“貧困化”現象。根據北京市2003年外來人口動態監測調查公報，在409.5萬外來人口中，租住平房的占38.8％，住工棚、工作場所的占14.3％，租住地下室的占2.7％。在其他一些發達的城市，如南京、杭州，外來人口或農民工有45％的人住在低矮陰暗的工棚或簡易房內，在城市郊區邊緣地區形成了新的“貧民窟”。

二、影響城鄉一體化發展的原因剖析和解決思路

(一)原因剖析

影響我國城鄉一體化發展的原因是多方面的，既有管理制度和管理體制上的問題，也有市場機制不健全的問題。諸如：分稅制使得地方政府在利益驅動下通過城鎮化獲取土地出讓收益或者利用低價土地招商引資獲取稅收，單一績效考核機制使政府忽視對農村生態資源的保護，進城農民社會保障制度不完善，城鄉土地市場的分割，定價機制不完善等等。

但是最關鍵的問題在于發展理念與發展模式。事實上我國是在按照城市發展的模式來發展農村，根據城市建設的需求來安排農村的發展，從本質上看，是犧牲農村的利益來滿足城市發展的要求。由于缺乏城鄉統籌的考慮和適宜農村發展的正確模式，導致城鎮化速度過快，超出現有的經濟能力；城鎮發展空間失控；農村土地低效使用，農村發展落后。這不僅沒有實現城市帶動農村發展的目標，反而造成城鄉分割、城鄉差距的擴大，與城鄉一體化的初衷相悖。

(二)解決思路——區域城市建設

透過現存的問題，我們看到，要實現城鄉一體化，必須充分考慮城鄉各自優勢，特別是農村自身特點，根據城鄉的要素稟賦特征，進行城鄉合理分工，平等的看待城鄉地位，進行區域城市的建設。

1 區域城市的核心理念

區域城市是指從區域發展的視角來看待城鄉的發展，城市的發展不能僅僅考慮自身，還需要考慮周邊其他地區，并與之進行合理的分工促使整個區域發展。區域城市建設要求打破視城市周邊鄉鎮為核心城市的附屬品、僅提供廉價勞動力和參與服務行業部分城市產業分工的傳統理念，要將城市中心地區和農村鄉鎮看作是一個完整的經濟體系，實現城鄉產業的合理分工和緊密銜接。

區域城市建設對整體區域的聚集和輻射能力有重要的影響。通過區域城市建設，有利于區域內部要素的合理流動，促進要素配置效率的提高，使得區域內部能形成合理的專業化與分工，提高內部產業集群的正外部經濟，從而不僅保證區域內部核心區的聚集能力，也使整個區域相對于周邊其他區域更具有要素吸引力，對外部的輻射能力也越大。

2 基于區域城市建設的城鄉一體化發展思路

在區域城市建設的理念下，城鄉一體化的發展思路可以通過下圖反映：

根據不同區位的發展特征，將城鄉共同構成的區域劃分為城市中心區、近郊區和遠郊區。城市中心區是區域經濟發展的引擎，主要承擔著第二產業和第三產業的分工，且更偏重于形成高技術產業或產業價值鏈的高端研發環節，以及生產性服務業；近郊區是區域城市的中間環節和始于中心城區的產業傳導的承接地，利用其人力資源與空間優勢，主要承擔配套產業和產業價值鏈的生產環節；遠郊區是區域城市的邊緣地帶，主要承擔原材料、勞動力等要素的供應，為中心城區和近郊區提供生活保障和環境服務的功能。產業集群和產業傳導是城鄉一體化建設的兩個關鍵。當然，圖1只是對城市形態中最簡單的單核心城市進行了分析，對于其他形態的城市仍然適用，但中心區、近郊區和遠郊區的邊界會因不同核心的相互影響而發生變化。

三、城鄉一體化建設的關鍵——產業集群形成與產業傳導

城鄉一體化建設的關鍵是產業集群形成和產業傳導。前者是形成城市中心區整體區域的龍頭帶動能力的關鍵，后者則是形成中心區、近郊區和遠郊區的合理分工，將城鄉構建為一個有機的整體的關鍵。

(一)產業集群形成

1 產業集群的基本特點

產業集群是指在地理上靠近、相互聯系的公司和關聯的機構，同處或相關于一個特殊的產業領域。產業集群的內涵主要表現在地理聚集和產業相關性上，地理聚集是指所有成員企業和相關成員要素(包括集群代理機構、公共服務機構)在地域上相互鄰近，而且共同“鎖定”于一個區域，具有顯著的地域相關特征。產業相關性是指，在該地域聚集的企業只從事某一產業或相關產業的生產和服務，成員之間有著廣泛的勞動分工和緊密的、基于長遠關系的合作，并由此構成了產業生態系統。

產業聚集狀況是影響整個區域聚集能力的重要因素，如果產業聚集過程中產業內在聯系緊密，則有利于發揮聚集的規模效應和范圍效應，從而會吸引更多的要素進行聚集，增加區域的要素聚集能力；如果產業聚集過程中，只是表現為產業或者企業的空間聚集，但內在聯系并不緊密，則會增加企業之間的交易成本，從而阻礙更多的要素進行聚集，甚至引致原有企業遷移，降低區域的要素聚集能力。顯然，第一種情況下的產業聚集對于產業發展而言是一種有效的聚集，而第二種產業聚集則是無效聚集。

2 影響產業集群形成和遷移的因素

許多研究者對企業聚集和遷移的影響因素進行了研究，歸納結果見表1。

(二)產業傳導

1 產業傳導的內涵

產業傳導是指在一個較大的經濟區域內，由于發達地區與不發達地區之間存在明顯的產業梯度，不同產業從發達地區向較不發達地區進行產業轉移和空間布局，并最終形成產業集群的新布局的完整過程。產業傳導的基本特征包括：存在地區間的產業梯度、地理鄰近性和產業關聯性。

產業傳導是產業聚集到一定階段的必然選擇，其形態雖然表現為產業由最初的聚集地向周邊地區轉移，但從影響和輻射的角度看，是產業集群具有了更大范圍的影響力。因此，產業傳導提升了整體區域的輻射能力。

在產業傳導的過程中，由于往往伴隨著大量的資本、技術的轉移和其他無形要素的進入，會使接受產業傳導的相對欠發達區域能迅速積累起相對稀缺的生產要素，優化產業結構，促進技術進步，提高企業的管理水平，為區域經濟的起飛創造條件。同時，由于產業傳導中往往是依據產業鏈進行的，會使區域形成更為合理的分工，促進整體效益提升。

2 產業傳導的一般途徑與城鄉一體化的選擇

產業傳導的動力是市場經濟的自身力量，是不同產業中的具體企業根據自身利潤最大化的生存原則自發運作的結果。產業傳導既包括在完全市場機制導向下的企業遷移和技術、知識、工藝等的擴散與輻射，也包括非市場主導因素一政府規劃或由政府主導的大企業或核心項目通過有目的的引導帶來的產業轉移行為、區域資源重新整合和產業布局重構。產業傳導的結果是形成有利于整個區域發展的新的產業結構。

由于我國目前城鄉差距明顯，基于建設的周期性及投資的機會成本等方面的考慮，導致產業自發進行傳導的市場動力不足。因此，在城鄉一體化建設中，政府引導下的產業傳導應該扮演更重要的角色。但在政府引導的產業傳導過程中，不能抹殺城鄉差異，必須因地制宜，發揮城鄉各自的優勢。

四、制度創新及政策建議

(一)與城市中心區和近郊區相關的制度創新

1 產業定位和主導要素相適宜

區域城市建設中城市中心區和近郊區承擔著區域的第二產業和第三產業的生產功能，且需要形成有機的整體，因此其產業定位十分重要。

產業定位必須與區域要素稟賦相適應，特別應注重區域主導要素的動態演替對產業的影響。在區域城市建設中，隨著產業聚集水平的提高，影響區域發展的主導要素也會發生更替，如城市中心區最初形成產業聚集的主導因素可能是自然要素，但隨著產業的不斷聚集，資本、技術、人才等的不斷涌入，這些高層次的要素可能成為了決定區域分工、產業發展的主導要素，從而傳統的初級產品加工業集群可能通過產業傳導的途徑向外圍轉移，并逐漸形成高技術產業，或者產業研發環節的聚集地。

2 打破傳統單一引資模式

隨著我國市場經濟的日趨成熟，企業，特別是大型企業集團的發展需求發生了變化，要培育產業集群不能僅僅通過傳統的單一引資方式來實現，必須從單獨引入某一大型產業或企業向吸引(或培育)整體產業鏈轉移，要變以前的政策招商、環境招商為產業招商，區域中心區要通過產業鏈和產業集群建設，改善現有的營商環境和創新環境，發展有國際競爭力的主導產業。制定產業升級措施，實行產業推動聯系戰略，打造優秀的產業鏈基地和產業集群環境。

3 創新機制，吸引人才

人才是決定產業分工的重要因素，只有擁有足夠的人才和良好的機制，區域才能具備自主創新的能力，也才能不斷優化產業結構，發展高技術、高價值環節的產業。

4 完善交通體系

交通是導致產業傳導的重要條件，因此，在區域城市建設的空間布局上，應完善內部和對外交流的交通體系，保證各種要素、產品、產業空間流動的暢通，保障產業傳導的效率。

(二)區域城市建設中遠郊區的制度創新

1 大力發展高效生態農業

區域城市建設中，遠郊區承擔著為城市中心區和近郊區提供原材料和生活保障的任務，隨著區域經濟的發展，人民生活水平的不斷提高，對原材料及農產品的質量和數量都提出了更高的要求，傳統的農業生產方式已無法適應這種需求的變化。為支撐區域經濟的可持續發展，必須大力發展高效生態農業，這是解決遠郊區生產效率低和勞動力短缺問題的必由之路。

2 加強生態系統保護，營造良好的自然環境

在區域城市建設中，遠郊區作為區域環境保障的重要區位，加強生態系統保護、營造良好的自然環境是其首要的任務。—方面，在區域城市建設中營造良好的村鎮環境就相當于在城市周邊形成了一道綠色的屏障，可以為改善周邊區域的生態環境服務；另—方面，加強生態系統保護、營造良好的自然環境也有利于遠郊區自身居民生活質量的提升，是農村有別于城市特有的優勢。

3 重視人才培養，提升勞動力素質

遠郊區與城市中心區和近郊區聯系密切，是城市中心區和近郊區從事生產和服務的勞動力的來源。為提升區域的產業水平和服務質量，遠郊區要根據中心城區和近郊區產業發展的需求有針對性地培養人才，為中心城區和近郊區提供高素質的勞動力，這是促進區域產業發展、實現經濟良性循環的前提和基礎。

4 提升資源保護意識，充分利用可再生能源

地處遠郊的廣大農村地區，可再生能源豐富，合理利用太陽能、風能、水力、潮汐能、生物能，甚至來自城鎮和城市附近市區的廢棄物的能源(產生沼氣)等，對建設資源節約型和環境友好型社會意義重大，是區域城市發展的趨勢。

5 開發優勢產業，保護民俗文化

由于我國歷史悠久、幅員遼闊、村鎮眾多且各具特色，遠郊區在發展路徑選擇上要挖掘地方特色，因地制宜，開發適宜農村發展的優勢產業，注重對村鎮特有的民俗、文化以及景觀的保護，形成與城市中心區和近郊區互補的產業結構。比如，對于適合發展旅游產業的村鎮要努力營造特色的旅游產業簇群，突出地方民族特色，打造民族風情，塑造民族旅游文化品牌。

責任編輯 張桂霞