“十五”時期青島市利用外資存在的問題及啟示

[摘要]“十五”時期外商投資對青島經濟發展做出了不可磨滅的貢獻。但是，通過實證分析發現，與競爭城市相比，青島在利用外資方面存在著單項規模小、第三產業利用外資比重低、外資利用效益不高等問題。為此應采取重視外資質量和效益，改變對外招商引資方式，積極引導產業投向，優化利用外資的產業結構等對策。

[關鍵詞]外商直接投資；利用外資效益；粗放式招商

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2007)01-0040-06

一般理論認為，吸引外商直接投資(FDI)對東道國的經濟發展能夠起到積極作用。近年來，我國學者對FDI與中國經濟發展的相關性也做了大量的研究，部分學者對FDI對中同經濟發展的貢獻給予了充分肯定，認為外商直接投資對我國“創造就業、貿易擴張、技術升級和推動經濟增長”起到了積極的作用。但是，我國在大力引進外資的同時，外資的負面效應也引起許多學者的重視，有些學者認為：我國利用外資的技術含量偏低；外資的技術擴散效應不顯著；外資企業在從中國政府享受到更多優惠待遇的同時，與國內企業在本土爭奪廉價資源和國內市場等。

青島是外向型經濟城市，“十五”時期，隨著對外開放程度的不斷深化和投資環境的日臻完善，以及政府積極的對外招商引資政策，青島利用外資規模得到了持續快速增長，其中2005年在我國15個副省級城市中居首位。外資的大量流入，對青島經濟發展做出了積極的貢獻。

但是，“十五”時期，隨著利用外資規模的不斷擴大，青島在利用外資方面所面臨的問題日益突出，特別是土地供求短缺問題，已成為制約青島對外招商引資的瓶頸。另外，青島所轄區市間在招商引資操作中，惡性競爭，這種重“引資數量”、輕“引資質量”的粗放型招商引資方式，帶來的土地資源浪費、環境污染和外資利用效益低下等問題亟待解決。因此，正確分析青島“十五”期間利用外資中存在的問題及經驗教訓，探討提高招商引資質量和效益的對策，對于青島市制定“十一五”時期對外招商引資政策，具有十分重要的意義。

一、“十五”時期青島利用外資取得的成就

“十五”時期，青島在經濟全球化的競爭中，積極謀求在更大范圍、更寬領域、更高層次參與國際經濟合作，主動搶抓發達國家產業轉移的良好時機，積極改善投資環境，建立了市領導招商工作責任制，市政府領導成員分工負責分管區域的招商引資，承擔市重點項目招商責任；并將招商引資與2008奧帆賽、旅游推介緊密結合，突出高新技術、現代服務業、民營經濟招商和強化大企業產業鏈集群招商；通過舉辦德國周、韓國周、日本周、中國國際消費電子博覽會等重大活動，促進對外招商。這些舉措的實施使青島在“十五”時期利用外資取得了巨大成就。

(一)利用外資規模增長迅速

“十五”時期，全市累計實際利用外資超過154.7億美元，是“九五”期間的近4倍，年平均30.9億美元；青島實際利用外資總量在全國15個副省級城市中排位，由2001、2002年的第3位上升到2003年的第2位，2004、2005年更是上升到第1位；“十五”時期利用外資總額，青島在15個副省級城市中排在第2位(詳見表1)。

(二)外資對青島經濟的貢獻

1．外資對青島GDP增長的貢獻

“十五”時期，青島GDP平均增長率為15.5％，FDI(外商直接投資)對經濟增長的平均貢獻度為5.6％，這說明青島經濟增長的1/3以上由FDI帶動。個別引資迅速增長的年份FDI的貢獻度更高，如2003年15.9％的經濟增長中有12.8％是由FDI形成的，也即FDI對GDP的貢獻度高達80％。

2．外資對青島外貿出口的貢獻

(1)外資對青島出口增長的貢獻顯著。“十五”期間，青島出口增長率平均為24.1％，其中由外企出口拉動出口增長的百分率為13.5％，占到出口增長的56％，外商投資企業對青島出口的拉動作用是很明顯的，外資企業已成為青島出口貿易數量增長的中堅力量。

(2)外商投資對青島貿易結構的提升效果明顯。“十五”期間，外商投資企業不僅帶動了青島出口總量的增長，而且提升了出口商品結構。在外資企業出口迅猛增長的同時，青島的出口結構也實現了從以初級產品為主向以制成品為主的根本性轉變。以2005年為例，青島機電產品出口63.42億美元，占出口總值的36.1％，機電產品出口中外商投資企業仍占主導地位。2005年外商投資企業機電產品出口40.19億美元，占全市機電產品出口的64.6％，外商投資企業占全市機電產品出口企業的69％。2005年高新技術產品的出口中，外企出口的比重高達81％。

3．外資對青島勞動就業的貢獻

“十五”期問，青島外資企業的從業人數從2001年的45.7萬人增加至2005年的70.6萬人，外資企業吸納就業人數平均增長率高達1％，創造了大量就業機會，占青島單位從業人員的平均比重為37％。由此可見，外資企業對維持青島勞動就業穩定、提高工資水平，做出了較大的貢獻。

二、“十五”時期青島利用外資存在的問題

(一)外商投資“結構性失衡”應引起重視

1．利用外資的產業結構不盡合理，第三產業利用外資力度有待加強

目前，青島外商投資從產業結構角度來看不盡合理，外商投資過于集中于制造業，服務業招商亟待提高。“十五”時期，青島積極推進經濟結構戰略性調整，經濟結構得到進一步優化，第三產業得到快速發展。但青島三次產業在利用外資方面卻呈不均衡發展態勢，2003-2005年，青島第二產業實際利用外資占實際利用外資總額的比重達到82％以上(其中：制造業利用外資占第二產業的比重達到90％以上)，但是，第三產業實際利用外資占實際利用外資總額的比重僅為12％以下，2005年第三產業實際利用外資比重僅為9.5％，這與上海第三產業利用外資(50％左右)的力度相比，就具有較大差距。

2．外資來源國過于集中，存在潛在風險

由于區位條件特征，青島引資區域發展不平衡，青島外資來源除香港(地區)以外，主要集中在韓國和日本兩個國家。2001-2005年，韓國在青島的累計投資總額占我市外商累計投資總額的40％以上，日韓兩國累計投資額總計占我市全部外商投資額的比重達50％以上。來源國如此集中，給青島經濟發展和社會安定可能帶來以下隱患：第一，如果來源國家經濟政治發生較大變化，對青島利用外資工作將產生較大的影響。當前，青島亟待要研究的問題，是如何把握對日招商引資的尺度問題。第二，通過到所屬市、區走訪調研和數據分析，發現青島最大的外資來源國——韓國，主要以投資規模較小的勞動密集型制造加工業為主，其對青島的稅收貢獻也最小。

(二)外資進入門檻低，單項外資規模小^①

“十五”時期，從縱向來看，青島利用外資的規模在逐年擴大，而且質量有所提高，外資對青島的貢獻在不斷增強。但是從橫向看，與國內利用外資效益較好的城市相比，存在著很大的差距。通過與蘇州、上海的比較可以看出，2001-2004年，青島每年引進外資的平均單項規模均小于蘇州和上海，青島4年平均單項規模為148.3萬美元，而蘇州為599.7萬美元，上海為382.8萬美元。2005年1-10月份，青島批準千萬美元以上項目159個，而蘇州市同期批準了786個，其中過億美元項目7個。投資小的項目一般屬低技術含量、低端產品等加工業，對我市的土地、水、電、煤等緊缺資源消耗大，對產業的拉動力也不強。

眾多小規模的勞動密集型制造業(以韓國企業為主)，一方面，造成了土地資源的浪費，加大了政府的招商成本；另一方面，通過調研發現，小規模外資企業存在的“候鳥現象”比較嚴重，即：這些外資企業入駐某個區市工業同區一般不自建廠房，主要以租用為主，以便今后遷徙，等一旦過了政策優惠期，便以假倒閉的形式，將工廠轉向另外市區尋求優惠政策。

(三)外資企業稅收貢獻低，利用外資效益差

1．青島外資企業稅收貢獻與蘇州、上海的比較

“十五”期間，青島外商投資規模逐年提高，但是與規模增長幅度相比，效益的增長幅度并不大，有些企業由于投資決策等原因還出現效益下降的情況。為了便于比較研究，我們將青島、蘇州和上海三個城市的稅收貢獻系數進行計算，一般來講，稅收貢獻系數大于1，說明該城市外資企業平均稅收貢獻大于本國企業的平均稅收貢獻；稅收貢獻系數小于1，說明該城市外資企業平均稅收貢獻小于本國企業的平均稅收貢獻。2001-2005年，青島的平均稅收貢獻系數為0.66，而蘇州的平均稅收貢獻系數為1.08，上海外資的平均貢獻系數為1.47。蘇州和上海兩城市的外資平均稅收貢獻系數均大于1(見表2)。

2．不同來源國(地區)外資對青島地方稅收的貢獻

從不同來源國(地區)外資對青島地方稅收數額來看(見表3)，數字對比非常明顯，韓國在青島的企業數最多，但戶均納稅額最低(5萬元左右)，僅為全市平均數的30％多點，是香港的16％-18％，是美國的20％-25％，遠遠低于全市平均線和其他國家地區。日本略低于平均線，美國、香港最高。

通過調研發現，外資企業對青島地方稅收貢獻低的原因主要有三個方面：第一，青島利用外資以中小項目為主，技術含量低、盈利性差。第二，引進外資國別集中在韓國。從韓國的產業轉移特征來看，高技術產業較少，企業收益小，并且，部分韓國企業存在納稅信用問題。第三，受跨國公司“轉移定價”^①的影響。在實際操作中，跨國公司通過“高進低出”、“低進高出”，甚至“主觀列支”等手段，可以達到調節利潤、逃避稅收、享受優惠的目的。

(四)區市之間招商引資“惡性競爭”現象凸現

外資帶動了青島的經濟增長，與此同時，青島為此也付出了巨大的代價。如對外資企業的“兩免三減半”的減免稅收政策、對外資企業的稅率優惠政策等引致的政策性代價，這些代價是不可避免的。但是，其中很大一部分代價來源于土地的廉價地租(或全免地租)，以及資源浪費和環境污染的治理。由于當前政府績效考核體系中，將“對外招商引資規模”和“外資增長率”作為考核地方政府的硬性指標，因此，促使市、區乃至鄉鎮級政府在引進外資的實際操作中，為了政府業績而對外商展開“惡性競爭，優惠競賽”，給青島利用外資造成了巨大的成本浪費。另一方面，招商考核體系中，境外金融、保險業資金不能納入實際利用外資考核中，這會打擊青島市商務中心市區(以市南區為主)對商貿、金融業的招商引資積極性，影響了其對外招商引資的信心。

三、對提高青島利用外資質量的幾點建議

通過上述分析認為，“十一五”時期，青島在繼續保持對外招商引資數量的同時，應更加關注對外招商引資的質量，改進以往粗放型的外資管理方式，通過建立科學的管理機制，確保外商投資對“十一五”時期青島經濟發展作用的充分發揮。具體應做好以下幾方面的工作：

(一)改變“粗放型招商”方式，重視利用外資的質量和效益

目前，青島所轄區(市)、鄉鎮級政府，在利用外資的實際操作中，過度追求招商引資的規模和業績，普遍采取了粗放的賬上方式，進而造成了土地資源、環境污染、電力緊張和勞動力短缺等問題。當前，上海、蘇州和昆山等城市為避免上述問題，已經提高了引進外資的門檻，將污染重、規模小、技術含量低的外資拒之門外。如昆山市政府制定了“三不政策”，即勞動力需求量超過8000人的勞動密集型產業、出幾退稅額過高的產業，以及高污染產業，一概拒絕。

今后，青島在對外招商引資中，對外資質量和外資企業效益應予以高度關注。應制定“外資準入制度”，提高外資進入“門檻”、在對外商投資的審核中，應設“三道門檻”：第一道為“規模門檻”，對于傳統制造業，應考核外資企業的“投資密度”(單位土地的投資規模)，控制小規模項目的審批。但要注意，現代服務業和高技術產業與傳統制造業相比，南于其產業特點的約束，一般投資規模較小，不應受規模限制。第二道為“環保門檻”，一直以來，由于我市各區及縣級市政府，為了完成招商引資規模指標，對環境污染項目采取睜一只眼的態度，甚至將高能消耗、高污染的產業一并引進。上海市的經驗告訴我們，外商投資(增資)項目的審批，一定要通過環保部門的環境污染認定，上海叫做“環評報告”。因此，建議我市外資企業的進入要進行嚴格的環境評價，規避“污染外資”進入我市。第三道為“信用門檻”，對于一些何信用劣跡的外資企業，應加大監管跟蹤力度，限制一些不守信用的企業在青島所轄的一個市區向另外一個市區的轉移。

(二)改革以往的政府績效考核體系

考核制度的核心目標是鼓勵、引導、激勵各區市以積極的心態投入到工作中，創造更大的業績。從“十五”時期《青島市外經貿局績效示標體系要素表》中可以看出，當前，青島對所屬各市區的外資考核指標，主要是到賬外資增幅和到賬外資總額，即“引進外資規模”和“增長率”仍作為考核的主要硬性指標，這些指標層層分解到區、市、鄉、村。并且，年終對于未完成該項指標的區、市部門進行獎罰措施，致使各級政府為了完成年度引進外資的招商指標，過度給予外商在土地、稅收等方面的優惠政策，造成了單位土地外資投入強度下降、招商成本高，甚至引進不少高能耗、高污染的企業，并助長了“候鳥外資”的形成。

隨著青島投資環境的不斷規范和完善，引進外資工作也應該更加理性化，在要求數量增加的同時，應著重體現對外資質量和效益的考核。僅僅將外資項目數量、資金總額作為考核目標，勢必強迫各有關部門和地區在引進外資時，重數量輕質量，引進一些良莠不齊、濫竽充數的外資項目，甚至產生一些假外資，既浪費有限的資源，也沒有帶來應有的效益，還大大增加了管理難度。

因此，建議改進和完善現有的外經貿考核指標，變追求數量指標為追求綜合指標，并盡快研究制定對外招商引資的質量指標體系。在考核批準項目、引進資金數量的同時，逐步把社會效益、投資效益、稅收貢獻，特別是地方稅收貢獻也納入考核內容，增加投資針對性，提高投資項目質量。

(三)積極引導產業投向，優化利用外資的產業結構

今后，對外招商引資必須與青島產業結構調整緊密結合，鼓勵外資投向農業、高新技術產業、基礎工業和現代服務業。

一要加大促進農業利用外資的力度：目前，青島市農業利用外資的綜合優勢沒有得到很好發揮。今后應鼓勵外商投資于農業新技術和農業綜合開發項目，引進好的優良品種和新的種植經營管理技術，促進農業產業化的發展。二要進一步加大高技術產業利用外資的步伐。高新技術產業的發展是產業結構調整和產業升級的關鍵，要鼓勵外商投資新技術、新設備和新材料，提高企業技術經濟效益。三要積極鼓勵基礎設施建設利用外資。基礎工業和基礎設施建設是經濟發展的基礎條件，需要的資金最多。要積極鼓勵外商投資于以公路為重點的交通和重要原材料建設項目。開展以BOT方式吸引外商投資的試點工作，擴大試點領域，在公路、橋梁以及供水項目上進行試點。四要向服務業利用外資傾斜。現代服務業的發展，是青島產業結構升級的重要組成部分，是帶動產業結構升級的主力軍，青島第三產業利用外資項目太少，這在相當程度上制約了產業結構調整升級的步伐，2004年我國承諾商業服務、批發服務、證券服務和旅游等服務業全面對外開放以來，跨國公司的相關服務業已經加緊了向中國投資，未來幾年跨國公司服務業向中國的轉移將掀起新的高潮。因此，要高度重視對服務業的外資引進，制定服務業利用外資的傾斜政策，積極引導外資銀行、保險公司、區域總部、研發中心、采購中心、培訓中心等的投資，同時引進會計、律師、航運、娛樂、體育等項目；積極加快旅游業招商引資步伐，發揮東部沿海一帶良好的資源優勢，爭取引進一批規模大、效益好的旅游大項目，逐步培育壯大旅游產業；依托旅游大項目建設合理引進餐飲、娛樂等服務行業項目，使之成為利用外資的新增長點。

(四)重點區域應遵循“鞏固日韓”、“突破歐美”原則

“十五”時期，青島將日韓兩國作為重點招商地區，通過舉辦韓國周、日本周活動，及相關部門領導帶隊出訪韓國、日本等，促進青島與韓、日的全方位交流與合作。青島已成為中國韓資企業最密集的城市和日資企業比較集中的城市。

但是，外資來源國的過于集中，并不利于青島外資利用效率的發揮，今后，應在繼續鞏同對日韓招商的同時，強攻歐美，加大對歐美招商力度。在機械化工、精細化工以及汽車、造船配套企業等重點行業實行重點招商，擴大青島產業鏈條；培育引進歐美外資的載體，加強與歐美企業商會、行業協會等機構的聯系，引導和加強對歐美外資的招商力度。

(五)鼓勵“中介招商”方式

近年來，由“政府搭臺、企業唱戲”的各類海外招商會，在我國各地政府普遍流行。市政府部門為了招商引資，不惜興師動眾，均以政府出面、領導帶隊，出動大批人馬組團到國外舉行招商會，進行宣傳推廣活動，但這樣的招商活動一方面浪費了大量的政府開支，另一方面，由于政府官員并非專業人員，往往成效不太大，可以說，弊多利少。

招商引資原本是企業的市場行為，但政府長期以來充當招商引資的主體，造成職能錯位。青島應該汲取其他城市的經驗教訓，讓政府逐步淡出招商主體地位，鼓勵社會中介機構提供引資服務。中介招商，就是通過專業的投資中介咨詢機構，將招商項目推向國際投資市場，然后通過公開、公平、公正的嚴格程序，為招商方選擇最理想的合作伙伴。今后，青島的對外招商引資應引導中介咨詢機構發揮積極作用，真正做到公平合理地選擇合作伙伴。建議盡快出臺《鼓勵中介招商的獎勵辦法》，加強中介招商的力度，并且，鼓勵中外合資招商機構進入中介招商行業。

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[責任編輯 張桂霞]

[作者簡介]袁曉莉(1962-)，女，河北石家莊人，青島科技大學經濟與管理學院副教授。

[基金項目]“2006年青島雙百調研工程”委托課題(2006-W-02)

[收稿日期]2006-10-07