公共政策執行阻滯的博弈分析

摘 要：公共政策執行難是當前各級政府面臨的普遍問題。由于地方政府逐利行為所導致的中央與地方政府間利益博弈是形成政策執行難問題的主要根源。本文以環境污染治理為例，嘗試從博弈論的視角出發，對政策執行阻滯的發生機理作一分析，并就提高公共政策執行力提出制度創新建議。

關鍵詞：公共政策；政府；利益；博弈；制度創新

中圖分類號：C931.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060(2007)04—0091—06

2007年5月29日，江蘇無錫太湖水域發生“藍藻事件”，數百萬計的無錫市民生活飲用水遭遇嚴重困難。事件引起了中共中央和國務院的高度重視，溫家寶總理作出重要批示：“太湖水污染治理工作開展多年，但未能從根本解決問題。太湖水污染事件給我們敲響了警鐘，必須引起高度重視。要認真調查分析水污染的原因，在已有工作的基礎上，加大綜合治理的力度，研究提出具體的治理方案和措施。”事件引起了全社會的深刻反思。從表面上看，此次藍藻暴發是由于今年4月以來，太湖流域高溫少雨，太湖水位持續偏低造成的，實質上則反映了太湖治污16年來(自1991年國家啟動第一期太湖治理工程算起)，治理成效不盡人意的嚴峻現實。而治理低效的根源，在于“太湖流域水污染治理主要是由江、浙、滬三省(市)按塊負責，但缺乏一個流域的日常監督機構”，“太湖流域涉及兩省一市35個城市，城市間也存在利益協調”，“比如上游排污，下游受難，但國內尚不存在污染權轉移的解決辦法，缺少利益協調部門”。“多頭管水”的結果，自然就是“無人對水負責”。

無錫“藍藻事件”暴露的太湖治污低效問題是近年來我國公共政策執行難現象的一個縮影。政策執行難的原因之一在于政策的執行往往觸及多方面利害關系，有關各方為了維護自身利益，常常置公共利益于不顧，圍繞政策執行實施各種形式的博弈活動。當這種利益博弈朝著不利于政策落實的方向發展時，執行阻滯便應運而生。本文以環境污染治理為例，從博弈分析的視角，嘗試對公共政策執行阻滯的發生機理及其解決途徑作一理論探討。

一、經濟人假設——政策執行博弈的人性基礎

依據傳統觀點，政府是國家權力機關的執行機關，代表區域內全體社會成員履行行政管理職責。政府工作的價值取向是發展經濟社會各項事業，實現公共利益的最大化。因此，各級政府及其公務人員沒有獨立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心為公、專門利人的“公共人”。上級政府和下級政府之間、同級政府相互之間、政府內部公務人員之間，基于共同的價值追求——維護和發展公共利益，應當能夠實現工作上的“無縫承接”和政策執行上的暢通無阻。即便少數政策執行效果不夠理想，也主要是政策本身的制定出現問題，或者是極個別政府官員的利益觀、政績觀出現偏差所致。

但是，以太湖治污為代表的一系列環保政策實踐卻一再表明，作為一種社會組織，地方政府同樣承載著一定的組織利益和組織成員的個人利益。與此同時，地方政府所代表的公共利益也不是“鐵板一塊”，而是涵蓋了國家利益和地方利益兩個不同層次的利益范疇。如果對政府間客觀存在的利益差別視而不見，一廂情愿地把地方政府視作毫無自身利益可言的“公共人”，其最終結果只能是繼續深陷執行阻滯的泥潭。在此，公共選擇理論為有效解釋當前政策執行普遍存在的政府間利益博弈問題提供了全新的理論支撐——“經濟人”假設觀點。

“經濟人”假設緣起于古典經濟學家亞當·斯密，它構成了西方經濟學理論的基石。簡單的說，“經濟人”就是這樣一類經濟行為主體，他(她)們在既定的約束條件下，總是會做出“最恰當”(就自身而言)的行為選擇，以此來達到最大化自身收益函數的目標。20世紀中后期，以詹姆斯·M·布坎南為代表的經濟學家以亞當·斯密的“經濟人”假設為邏輯前提，分析公共領域各類主體的行為動機及其特征，創立了公共選擇這一“政治的經濟理論”。公共選擇理論用經濟學的交換范式來概括政治過程，進一步發展了十九世紀歐洲公共財政學派“政治是復雜的交換”，“政府是公民交換的補償過程”等觀點，提出了交易政治理論或政治市場理論。正如布坎南所言，“在最基本的理想中，政治是一個完全類似于市場的復雜的交易過程。”公共選擇理論認為，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用。也就是說，當一個人由市場中的買者或賣者轉變為政治過程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時，他們的品性不會發生變化，他們都會按照“成本收益”的原則追求效用或利益的最大化。

通過把“經濟人”假設從經濟生活領域推廣到政府行政管理領域，公共選擇學派據此構建了嶄新的公共管理研究模型，勾勒出了“經濟人”特征對政治和行政管理活動，尤其是政府行為的新圖景。該理論要求對于政府管理領域的一切行為分析，包括制定和執行公共政策，都要從“經濟人”假設這樣一個共同的邏輯起點出發，并以此為依據指導政府管理和政策實踐。至此，公共政策研究的人性基礎便與經濟學博弈理論的人性假設統一起來，博弈論這一卓有成效的數理分析方法也就可以充分應用到政府間行為互動的博弈分析中去了。

二、政府間權責關系的變遷——政策執行博弈的體制根源

改革開放以前，我國實行中央高度集權的計劃經濟體制，中央和地方的經濟關系表現為：在價格方面，中央嚴格管制了有關國計民生的產品的價格，地方只能決定地方主管產品的價格；在物資分配方面，幾乎所有重大的物資分配和物資調劑權均收歸中央所有；在投資決策方面，固定資產投資處于中央政府的嚴格控制之下，地方政府沒有自主權；在金融資源方面，地方政府不能施加任何影響；在財政體制方面，以大鍋飯式的統收統支為主。與計劃經濟相適應，改革開放以前，我國政治上實行高度集中的一體化管理體制。在這種高度集中統一的管理體制下，地方政府幾乎沒有任何獨立利益，利益博弈現象十分鮮見。

1978年以后，以放權、讓利為核心的體制改革逐步改變了中央與地方政府之間的關系。計劃權力開始下放，企業權力不斷擴大，而企業擴權也就等于地方政府擴權；財政體制實施了變革，1980年和1985年先后實行了“劃分收支、分級包干”的“分灶吃飯”模式，1985年到1987年采取了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的新體制，全國29個省、自治區、直轄市實行了四類財政體制，1988年推行了“地方財政大包干”模式，1994年，全國范圍正式推行分稅制，標志著中央與地方關系在財政體制上初步實現了國際化；金融體制進行了改革，設置了專門的中央銀行，建立和發展了專業銀行，各大銀行都在全國各地建設了自己的分支機構和營業網絡；外貿經營權開始下放；推行非均衡的區域政策，地區間發展差距和利益摩擦逐步凸現。

由此，中央與地方政府之間高度一體化的權力結構關系被打破，“指令一服從”模式逐漸過渡到“指令一服從”與“指導一自主”相結合的狀態，地方政府擁有了更多的可支配資源和自主決策權，并逐漸具備了與中央政府進行談判和對話的實力與資格。同時，由于非均衡行政性放權政策、資源稟賦差異等因素，不同地區之間的經濟發展差距不斷拉大，地區之間的利益矛盾進一步顯性化。利益格局的變化使得各級地方政府在繼續承擔中央政府在地方治理活動中的“代理人”職責的同時，也成為了相對獨立的行為主體和利益主體。因此，地方政府開始更多地考慮并以實際行動維護和發展自身利益，從而在中央政策的執行過程中出現了更頻繁、更直接的利益博弈行為。

三、期望收益的權衡——政策執行博弈的實質

環境污染治理是公共治理的一項重要內容，由于具有外部經濟性，因此需要政府通過制定相應政策與措施對經濟社會活動進行調節，以達到保持環境和經濟社會發展相協調的目標。所謂外部經濟性，按照薩繆爾森和諾德豪斯的觀點，是指“當生產或消費對其他人產生附帶的成本或收益時，外部經濟效果便發生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。”換句話說，外部經濟性就是私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不一致的情況。當私人成本大于社會成本或私人收益小于社會收益時，稱作具有正的外部經濟性。

正因為地方政府治理環境需要付出一定成本，而環境改善以后得益的卻不僅僅是實施治污工作的地區。因此，治污工作具有典型的外部經濟特征。根據前文對政府作出的“經濟人”假設，地方政府選擇抵制政策，“搭便車”享受其他地區開展污染治理的成果符合自身利益的最大化訴求，而中央政府代表著國家層次的社會公共利益，制定環保政策并監督地方政府貫徹實施是其“理性”選擇。由于改革開放以來，中央、地方政府間權責關系的變遷為地方政府謀求自身利益，做出有悖于中央政策精神的行政行為提供了制度條件，因此，中央和地方政府間便具備了開展政策博弈活動的內在動力和外部條件，“上有政策、下有對策”博弈活動由此產生。

政策執行博弈中，中央政府和地方政府是博弈參與人，或博弈主體。中央政府代表國家層面的全社會公共利益，擔負著制定環保政策并督促實施的職責，力圖實現以公共利益為核心的社會整體利益的最大化，實現人與自然協調發展。地方政府受中央政府委托，代表中央政府對地區性公共事務(包括環境保護)實施治理活動，承載著國家利益、地方利益和政府自身利益等多重利益結構，基于當前GDP導向的政績考核壓力，更加關注經濟利益和眼前利益，注重產業發展和GDP增長，不愿投入過多財力到環境治理中去，具有環保工作的“搭便車”傾向。

基于中央和地方政府間密切的人事和財務關系，彼此準確掌握對方的特征、戰略空間及其支付函數，再加之政策執行遵循“中央政府頒布政策一地方政府選擇策略一中央政府選擇回應策略”的邏輯順序，因此，中央一地方政府政策博弈屬于完全信息動態類型。當中央政府政策頒布以后，地方政府即開始組織學習傳達活動。通過對政策精神的理解，地方政府可以做出執行政策是否有利的基本判斷，并結合對中央政府類型特征(嚴格或者寬容，執行政策的決心，監督檢查的成本等)的觀察，在最后期限到來之前，做出是否執行、如何執行的策略選擇。中央政府在觀察到地方政府的執行活動以后，判斷執行績效情況，做出獎勵或懲處選擇。如果地方政府執行得力，中央政府可以考慮兌現獎勵；反之，則可能實施懲罰。

為簡化分析，地方政府的可選擇策略設定為執行政策或抵制政策；當地方政府抵制政策時，中央政府可選擇查處或寬容(對地方執行情況實施形式上的監督，實質持寬容態度)；當地方政府執行政策時，中央政府可選擇兌現獎勵或者敷衍，節省獎勵費用。在做出策略選擇前，作為“經濟人”的地方政府能夠意識到，不同的執行策略將帶來不同的后果，但后果又是不確定的：若抵制政策，中央政府可能查處，也可能寬容；若執行政策，中央政府可能兌現獎勵，也可能失信，從而得不到任何補償。因此，地方政府只能在權衡各種策略的期望收益之后，才能選定最優策略。而就中央政府而言，則要先考察地方政府到底實施了何種行動，然后再相機決策。應用逆向歸納法可知，當無論中央政府查處與否，抵制政策的期望收益都大于執行政策的期望收益時，抵制政策將成為地方政府的占優選擇；當抵制政策遭到查處得不償失時，地方政府則將優先選擇執行。相應的，當觀察到地方政府執行政策，中央政府不必采取任何行動；當觀察到地方政府抵制政策，中央政府將比較查處與寬容的期望收益——只有當查處策略的期望收益更大時，理論上中央政府才會選擇查處策略。一般的，為了督促地方政府落實政策精神，中央政府往往會事先“許諾”：給予執行者一定獎勵并查處執行不力行為。在動態博弈中，這種“許諾”宣示就是一種“承諾”，其目的在于促使博弈對手做出有利自己的選擇。但是，地方政府也是“理性”的，他們做出選擇之前也要判斷中央政府“承諾”的可信度。當地方政府確信中央政府查處執行不力將得不償失時，中央政府的“懲處承諾”將不可置信，由此，地方政府將“理性”地選擇抵制。另外，對中央政府作出的“獎勵承諾”是否信任，也將影響到地方政府的執行態度。

四、制度創新——引導政策執行博弈的必由之路

綜上所述，地方政府在政策執行中采取“下有對策”的主要原因在于抵制政策將獲得大于執行政策的期望收益。為了實現有利于政策執行的博弈均衡，中央政府應當積極改變博弈參數、引導博弈方向。根據新制度主義觀點，個體的目的和需求偏好受制于制度，是在制度框架限定范圍內的一種自由和理性的選擇，而政策制度體系正是對政策執行博弈參與者的行為具有決定性約束功能的規則體系，它能夠通過對博弈參與者的違規行為施加懲罰，加大其風險成本的方式達到對其行為進行規范和約束的目的。因此，從完善博弈規則體系的角度，推進政策制度體系創新，將是走出中央政策執行博弈困境的必由之路。

1．中央和地方利益有待進一步整合

上文的博弈分析表明，地方政府抵制政策的根源在于抵制政策“有利可圖”。中央政府作為國家最高行政機關，代表著國家層次的社會公共利益；地方政府作為地方行政機關，擔負著區域性公共利益代理人的角色。由于環境治理具有外部經濟性，坐等其他地方政府開展治理活動，自己分享“搭便車”之利，將更加有利于維護本地區和本政府利益。因此，要從根本上減少地方政府為維護自身利益所進行的政策博弈行為，就要從政策制定的源頭人手，有效整合中央與地方的不同利益。具體說來，就是要拓寬地方利益的表達渠道，吸收地方政府的意見和建議，通過坦誠的談判與協商，擴大利益共同點，化解利益矛盾，強化激勵約束機制設計，最大限度地把地方利益有機整合到國家整體利益當中去，提高地方政府執行政策的預期收益，從而增強地方政府執行中央政策的內在動力。

2．執行監控和責任追究制度有待進一步健全

政策執行監控是指為了達到政策目標而對執行過程實施的監督與控制。責任追究則是對政府及其公務人員權力行使的一種直接約束，它能夠提高政府及其公務人員失職、失責行為的成本支出，進而提高地方政府在政策執行博弈中抵制政策的風險成本。從上文博弈分析可以得出，地方政府是否抵制中央政策，取決于兩種策略的成本收益比較。當中央對地方執行監控和責任追究的力度足夠大時，地方政府抵制政策的風險成本將大幅增加，從而可能及時改變抵制政策的初衷。應當承認，我國的政策執行監控體制經過多年的建設與改革，已經初步形成了一個由同級黨委、立法機關、監察機關、社會輿論等組成的多元監控網絡。但由于體制依附性和機制不健全等原因，監控網絡的功能并未得到充分發揮。另外，從責任追究的角度看，盡管早在1982年《憲法》中就明確規定了各級政府實行行政首長負責制，而且最近一個時期對政府管理中的責任機制明顯有所強化，但在具體的制度設計方面還存在不少欠缺。例如，責任制度操作性不強，重政治和行政責任，輕經濟和法律責任，引咎辭職制度尚未建立，抽象行政行為責任難以落實，等等。為此，進一步增強監控主體的獨立性，健全責任追究制度體系，增強執行監控與責任追究的可操作性，將是抑制地方政府博弈行為的必然要求。

3．政府間信息溝通機制有待進一步完善

在政策執行博弈活動中，參與人選擇行動策略的基礎是博弈信息，包括對方的類型特征、策略選擇和博弈規則等。為實現有利于中央政策意圖落實的有效均衡，中央政府需要及時、準確、全面地掌握地方政府的相關信息。但是，由于地方政府處在行政體系“金字塔”低端，比中央政府更加貼近社會生活現場，尤其是最基層的鄉鎮一級政府，處在國家(政府)與社會的交界面上，與微觀社會組織的聯系更加直接和緊密，對本地區經濟社會發展和政策執行的實際情況了解得更快捷、更準確，因此，就政策執行信息掌握情況而言，地方政府擁有比較優勢。與此同時，現行的政策執行指令信息傳達渠道和實際執行情況的反饋渠道“合二為一”，政策執行的信息反饋過度依賴于地方政府的單方面匯報，這就為地方政府基于利益考慮“過濾”真實信息提供了可乘之機。因此，中央政府處在明顯的信息弱勢地位。只有拓寬政策執行信息反饋渠道，加大信息搜集力度，打破地方政府對執行信息的壟斷，才能從根本上扭轉“上有政策、下有對策”的被動局面。

4．地方政府政績導向有待進一步轉變

改革開放以來，在以經濟建設為中心的思想指導下，我國從中央到地方形成了層層施壓的壓力型體制。所謂壓力型體制，“指的是一級政治組織(市、縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”，“它將經濟上的承包責任制引入政治生活，用物質刺激來驅動政治過程，使各種組織、個人為了獲得更多的物質滿足去爭資源、爭名次、爭個人升遷”。促成壓力型體制產生的因素主要有三個方面：其一，社會主義初級階段的基本矛盾激發了趕超壓力和政績饑渴，經濟建設成為了當前的工作中心，發展成為了黨執政興國的第一要務。與此同時，中央向地方的行政性分權又加劇了地方政府間的政績競爭，從而推動了壓力型體制的形成。其二，科層行政體制造就了層層加碼的政績考評體系。在現階段民主政治建設相對滯后，地方政府與社會公眾間“委托一代理關系”尚未完全形成的情況下，地方政府主要擔負著上級政府“代理人”的角色。上級政府基于自身政績需要，往往會對下級政府提出更高的政績要求，由此便形成了政績考核層層加碼的態勢。其三，政府工作考核的復雜性及其簡化處理最終促成了壓力型體制的成型。政府工作具有目標多元性、難以量化等特點，對政府工作進行考核歷來是個難題。為了凸現政績，地方政府往往會對份內工作進行“選擇性”推進。具體說來，就是對經濟建設等容易量化政績的工作重點投入，對社會事業等難以在短期顯現政績的工作敷衍了事。而上級政府基于考核的便利性，往往重點考察下級政府的經濟指標，從而促成了“GDP導向”壓力型體制的形成。在壓力型體制下，下級政府為了完成經濟指標，有可能忽略甚至放棄上級政府下達的包括環境治理在內的其他指標，從而出現“上有政策、下有對策”的博弈局面。因此，只有完善地方政府與地方公眾的“委托一代理關系”，加大地方公眾“環境保護偏好”對地方政府的壓力，建立以科學發展觀為指導的政績考核體系，才能從根本上扭轉壓力型體制造成的地方政府逐利性博弈傾向。

5．地方政府“執行文化”有待進一步確立

作為“經濟人”，“理性選擇”是地方政府決策行為的基本特征。但地方政府畢竟不完全等同于市場經濟行為主體，政治生活賦予了地方政府“公共性特征”。因此，培育地方政府“以民為本”的公共精神，建設地方政府“執行文化”，將有助于地方政府樹立大局意識，弱化逐利動機，提高政策執行績效。但現實情況是，我國相當一部分地方政府不同程度地存在“執行文化”短缺的問題。許多上級乃至中央政府出臺的重要決策，在“上有政策、下有對策”的逐利性博弈中，或者在“以會議落實會議、以文件落實文件”的敷衍應付中，成為一紙空文。“執行力文化”建設已經成為了地方政府加強自身建設的當務之急。要加強“執行力文化”建設，首先要強化執行意識。要在公務員隊伍中開展執行力教育，提高各級公務員對有效執行重要性的認識。執行意識的核心是注重落實。要改變“以會議落實會議、以文件落實文件”的形式主義作風，在執行上動真格，在落實上下苦功，一級抓一級，一級帶一級，牢固樹立求真務實的良好風氣。其次要提高執行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執行上級政策。要提高業務水平，善于把原則性與靈活性統一起來，善于把政策精神創造性地在本地區本部門落到實處，避免作上級政策的“傳聲筒”。再次要加強執行指導。上級組織和領導在努力提高自身執行能力和水平的同時，還要加強對下級組織、人員的執行力培訓，使重視執行、善于執行成為地方政府組織文化的重要組成部分。

(責任編輯：謝 閩)