國企董事會：矛盾、困境與出路

董事會是現代公司制企業在法律上必設的機關，這一點已經得到了比較廣泛的認識，但是對于董事會是否在實際上應該成為國有企業的核心機構，以及如何能夠真正發揮作用，則存在著認識上的差異和認識不到位的情況

與以往的國有企業改革舉措相比，這次國有中央企業董事會試點工作進行得似乎格外謹慎。從2004年6月正式提出開始，已經三年了，但是到目前為止，一共只正式推出了19家。這項工作的難點在哪？進一步的發展方向在哪？

前景是光明的，進展是緩慢的，困難是重重的

董事會是現代公司制企業在法律上必設的機關，這一點已經得到了比較廣泛的認識，國有中央企業進行董事會試點工作，本身就是對這一點的一個肯定。但是對于董事會是否在實際上應該成為國有企業的核心機構，以及如何能夠真正發揮作用，則存在著認識上的差異和認識不到位的情況。這也許是國有企業董事會建設工作進展緩慢的一個重要原因。形式上建立起來董事會并不難，完全可以在一夜之間完成。但是，如果這些董事會不能在實際運作中真正到位，真正發揮作用，結果會適得其反，導致人們對“董事會”制度本身失去信心。

實際上，在國有企業董事會建設的問題上，我們已經反復過一次了。1994年開始百戶現代企業制度試點的時候，試點企業就根據《公司法》建立了國有獨資公司的董事會。但是由于這種完全由內部人構成的董事會，基本是流于形式，沒有發揮什么實際作用，很多都被取消了。這次的董事會試點，著重增加外部董事，19家中有14家的外部董事達到或超過了董事會成員的半數，是與上次很明顯的一個不同。國資委共向19家試點企業選派了66名外部董事。要搜尋合格的外部董事，可能也是這次董事會試點工作進展不快的一個重要原因。

在外部董事的來源上，眼界應該更放開一些，搜索面應該更廣一些

外部董事，既是這次董事會試點工作推進中的一個“亮點”或者說是“賣點”，也同時是一個“難點”。很多人說，我們缺乏合格的外部董事人才、沒有一個成熟的外部董事市場，因此無法建立起主要由外部董事組成的有效的董事會。其實這句話等于是什么都沒說。“成熟的外部董事市場”和“有效的主要由外部董事構成的董事會”之間，不過是一個雞和蛋的關系。你不建立外部人員為主、并讓其發揮實際作用的董事會，自然也就沒有“合格的外部董事人才”，更談不上“成熟的外部董事市場”了。

在外部董事的來源問題上，國資委完全可以把手腳更放開一些，無須局限于目前這種“央企退休老總為主和跨國公司經理、專家學者為輔”的思路上。國內一些著名的股份制企業、上市公司老總和民營企業家都應該成為候選對象。像張瑞敏、柳傳志和任正飛等等，行政級別可能不夠高、達不到一些央企老總的部級和副部級，但是就企業管理才能來說，應該是足夠做幾個央企董事的了。

董事會要真正發揮作用，僅僅有所謂“外部董事”是遠遠不夠的

僅僅增加了所謂的“外部董事”，是否就會使這次試點所建立起來的董事會，與以前由內部人構成的董事會有什么本質上的不同，發揮出實質性的作用？答案是否定的。董事會發揮作用的核心和動力基礎來自法律上對董事義務的規定。

法律創建了公司這個“法人”，讓其股東享有有限責任之后，為了控制股東對有限責任的濫用，而平行引進了“董事”——實際管理公司之人、無論其名義上是否是董事——的概念。這樣，就可以追究到自然人作為公司行為的責任承擔主體。否則，法人犯罪泛濫，以公司法人之名侵害債權人和第三人的行為就難以得到有效和有力的制止。

董事會真正發揮作用的前提是全體董事作為一個整體發揮作用，執行董事和外部董事一樣承擔起董事的職責。董事是隨公司制企業一同誕生的，已經有上百年的歷史，但是外部董事、尤其是獨立董事，作為一個發達國家公司股權高度分散之后，增強董事會相對于經理層的獨立性而普及開來的做法，只是最近一二十年的事情。我們學習發達國家的董事會制度，不能只看他們最新發生的一些“表面現象”和“流行做法”，而忽略了其基礎的和底層的，也是更為根本性的一些東西。

董事長高于其他董事一等和沒有經理選聘權的董事會都不是真正的董事會

阻礙試點企業董事會真正到位的原因可能有很多，但是其中最關鍵、最致命是兩個:制度設計上的董事長高于其他董事一等，和實際執行上的董事會不能真正掌握經理的任命和解聘權。

制度設計上國有企業董事長高于其他董事一等既源自公司法，也源自國有企業干部管理制度。從公司法上來說，國有企業既然要設立董事會，并且已經由國資部門任命全體董事了，為什么就不能進一步“信任”董事，跟普通股份有限公司一樣，由董事們過半數推選董事長？反過來說，既然連他們作為一個整體如何運做，由誰來做“主席”組織和召集會議都不能給予“信任”，還何談國有企業的董事和國有企業的股東——國資委之間能形成一種“信任托管”關系，而股東與董事之間的“信任托管”關系，是公司制企業治理結構的基石。現在在這個關鍵問題上不能突破的一個重要原因是認識上的問題，很多人認為“董事會全體董事選舉產生董事長”這在中國根本就不可能。可是，如果“全體董事選舉產生董事長不可能”，那么真正的董事會也就不能誕生，更別談發揮實質性作用了。

與董事會不能選舉產生董事長——自己決定誰是自己的主席同樣關鍵的一個問題是，實際執行中董事會不能真正有權決定經理人選。選聘和解聘經理這條不能真正落實的話，書面上授予董事會的其他各種權力如戰略制定等等也就都成為了一紙空文。

約束董事會的真正力量來自于股東和市場，信息披露和公開透明是關鍵

在市場經濟條件下，首先是產品市場的競爭約束著企業要好好干，然后是股東和資本市場監控著公司的運作。可是中國的國有企業，尤其是這些超級大哥大的央企，往往既是行業龍頭，又受著很大程度上的政府保護，市場競爭的約束非常不充分。“股東約束”實際表現是國資委及其他幾個政府部門的多頭領導，即使改制上市了，在股權分散到一定程度之前，實際的“股東約束”結構并沒有太大的本質上的變化，還是完全掌握在“有關部門”的手中。

就這一點來說，中國的這些中央所屬國有企業，即使全部建立了董事會之后，也必然要面臨著進一步的抉擇:一部分通過上市和逐步的股權多元化、分散化，最后成為真正的公眾公司，實現資本市場監控下的真正董事會治理;一部分保持國有獨資，但是要通過加強公共治理而加強對這部分企業的治理。

對于最后保留下來要國有獨資的企業，可以實行“董事會”或者“理事會”管理，但是不能實行所謂“政企分開”、“政資分開”等等。就是要把這些保留下來的作為一種特殊法人的國有獨資企業納入公共部門，進行“公共治理”。其中關鍵的一點是信息披露和運作公開，接受人大和公眾的直接監督。國有企業要和上市公司實行同樣程度的信息披露和公開、透明，這是世界范圍內對國有企業完善治理的一條基本共識。