中國改革發展戰略正在進行重大調整

黨的十七大召開將是今年中國的一件大事?，F在人們非常關心的一個話題就是，今后中國的改革與以往相比，將會出現哪些新的特點。十七大的召開，必將促使我們從一個新的層面來思考中國一些重大的戰略問題。從改革的角度來說，中國在深化改革的進程中，應該會出現一些新的特點。因為改革的背景將有新的變化，以往改革主要集中在經濟領域，下一步不僅是在經濟領域，而且要在政治、文化、社會領域進行綜合性改革。

溫家寶總理在今年兩會記者招待會上特意強調：“我們改革和建設的最終目的是滿足人們日益增長的物質和文化需求，這就需要解決民生問題?！笨磥恚w人民共同建設和諧社會，共同享有改革成果，將是調整和提升今后中國改革發展戰略的切入點。從深層來講，我們需要從“共建共享”的高度來理解和深化改革。為此，我們訪問了國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤，他是長期研究中國體制改革的資深專家，對深化改革有很多新的見解。

改革的新特點

《經濟導刊》：黨的十七大即將隆重召開，現在人們非常關心的一個話題就是，今后的改革與以往相比，將會出現哪些新的特點？

常修澤：十七大的根本任務就是要站在歷史的新起點上，認真總結中共治黨理論的實踐經驗，科學制定適應時代需求和人們意愿的行動綱領和大政方針。我認為，中國從整體改革的戰略來說，將圍繞科學發展和社會和諧，因此，十七大政治報告的新構思，必然會突出“一個軸心，兩個輪子”?！耙粋€軸心”就是“以人為本”的發展軸心，黨和政府將在執政為民、安民、富民上作出新的更大的努力；“兩個輪子”一是指要努力推進經濟走上科學發展軌道，為改善民生奠定堅實的物質基礎；二是指努力構建和諧社會，維護和實現公平正義，使人民都能享受到更加平等的政治經濟權利。

《經濟導刊》：我們注意到，溫總理在多次講話中談到民生問題，強調要保障人民的民主權利，推進社會的公平和正義，并談到要“讓人民生活得快樂和幸福?！睂γ裆闹匾晫⒔o中國帶來哪些影響？

常修澤：民生問題涉及人們的就業、社保、衣食住行等等。應該看到這幾年我們在教育、醫療、就業、社會保障問題上的改革與經濟增長的速度是不同步的，老百姓很不滿意，需要加大對公共服務，包括在社會事業上的投入力度。但是不能簡單地認為，解決民生問題，只要在社會事業上多投入了，我們就能夠取得圓滿成效。其實重點在于解決體制問題，需要厘清我們改革的最終目標到底是什么，是不是在國家經濟增長的同時，滿足了人民日益增長的物質和文化需求，使人民生活得越來越快樂和幸福。對照這個目標，我們改革發展戰略正在進行相應的調整和提升。

對民生的重視，將給中國的改革帶來哪些影響？我認為，從深層次來說，影響最大的是從全體人民“共同建設、共同享有”的高度來研究改革。

《經濟導刊》：“共建共享”是否指“共建和諧社會”？

常修澤：目前社會上所講的“共建”多指“共建和諧社會”。這是共建的一個重要方面，但并不全面。我認為，今后改革與以往相比，應該會出現一些新的特點。改革的背景將有新的變化，以往改革主要集中在經濟領域，而政治、文化、社會領域也應綜合改革。從中國整體的轉型來看，應該是“四位一體”的共建；一是共建以市場為目標的經濟體制；二是共建以發展社會主義民主政治為目標的政治體制；三是共建以發展文化為目標的文化體制，既要以核心價值為基礎，同時也要實現文化的多元化；四是共建以和諧社會為目標的社會體制。四個方面是一個完整的整體，并要讓全體人民享受以上四個方面的發展成果。

讓全體人民共享改革成果

《經濟導刊》：你是否可以具體談談，全體人民如何“共享”上述改革成果？

常修澤：溫總理曾借用詩人艾青的一句詩：“去問開化的大地，去問解凍的河流。”詩人的這句詩意境是很深遠的，我感覺到作者和引用者的一種“人文關懷”。談到民生問題，就涉及到了“共享問題”。我認為，共享不僅僅是共享物資財富，其實視野應該更寬。

具體來說，我認為，要讓全體人民“共享”四個方面的成果：第一，共享改革發展的物質成果，以適應全體人民日益增長的物質生活需要。第二，共享改革發展的社會成果，這些也應該列入共享的范圍之內，以適應全體人民日益增長的精神生活需要。第三，共享改革發展的社會成果，滿足人民對于公共服務方面的需要。第四，共享改革發展的政治成果，特別是在四個權利，即知情權、表達權、參與權和監督權方面，讓老百姓能夠參與到政治生活和社會生活中去。

《經濟導刊》：你提出“共建共享”的問題，是否表明下一步國家的改革是要從過去二十多年重點推進經濟體制改革轉入綜合性改革，改革的重心將會發生變化？

常修澤：是的。我認為，中國的改革重點應在新的發展中進行調整和深化，就是要將經濟、政治、社會、文化四個方面整合起來，繼續推進以社會主義市場經濟為基點的經濟體制改革，推進發展民主政治為目標的政治體制改革，推進以先進文化為目標的文化體制改革，推進以和諧社會為目標的社會體制改革。

中國的改革在過去二十幾年中，重點推進的是經濟體制改革，對于后面三項改革推進不夠，現在老百姓對于公共產品和公共服務的要求日益增長，而應由政府提供的公共產品和服務明顯不足，而且配置存在問題，原因之一在于政府沒有轉型，改革推進的縱深度不夠。我們要正視中國新出現的矛盾，不僅僅是經濟問題，還包括社會問題、文化問題和政治問題等。我們需要打破原有的“單線突進”的思想束縛，要突破中國對單一的經濟體制改革的依賴。

大膽吸收人類社會的一切文明成果

《經濟導刊》：這是否意味著，今后的改革不僅需要吸收和借鑒發達國家現代社會化生產方面的先進經營方式、管理方式，而且還要大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果？

常修澤：過去我們強調的多是在經濟領域內學習的先進方法，這當然需要借鑒，但是不夠。“一切文明成果”應該還包括政治社會生活領域的“文明成果”。中共十六大報告明確提出“借鑒人類政治文明的有益成果，”兩個報告都明確寫有“健全民主制度，”“保證人民依法享有廣泛的權利和自由”以及“尊重和保障人權”等內容，這些都講了“民主”、“自由”、“人權”，我們很多人對“民主、法制、自由、人權、平等、博愛”等感到很陌生，過去一直被批判為資本主義的東西，是全世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價值觀。

黨的十六大之后，中央明確提出了堅持以人為本，樹立全面、協調、持續的科學發展觀，強調“以人為本”是科學發展觀的本質和核心。把“以人為本”提到戰略指導思想的高度?，F在我們所說的“以人為本”，是在對當代社會發展過程中，對人的主體地位和作用日益突出的反思中，尤其是對片面追求經濟的發展觀所付出的代價的反思中，提出的一種發展理念。

我們現在講“以人為本”中的“人”是什么意思？不是指的某一部分人，而應該界定為“全體人民”。對此，我們必須要有“博愛”精神，視野應該寬闊。我認為體制共享共建的主體是人，過去我們在經濟建設中存在著見物不見人，人成為物的奴隸，對金錢、物質財富和交換關系的依賴，或者存在人被邊緣化的傾向?！耙匀藶楸尽睆娬{了人在社會發展中的主體地位，社會發展中的目標是為實現人的自由全面的發展，同時也強調了一種價值取向，即尊重人、依靠人、為了人和塑造人，對人的生存和發展的命運確立起終極關懷。我認為體制共建的人和共享的人應該是很寬泛的，應更好地發揮他們的作用。

以“共建共享”為特點深化改革

《經濟導刊》：你是否認為中國改革發展戰略正在進行重大的調整，需要進行一次新的思想解放？

常修澤：如果說1992年我國將“計劃”和“市場”兩種手段進行界定，把它們從“姓資”、“姓社”的窠臼里解放出來，使之作為人類共同的財富，那么今天，把“自由”、“民主”、“人權”的內涵進一步厘清，使之作為人類共同的財富，也有可能使目前相對滯后的政治體制改革取得新的進展。如果我們真正堅持“解放思想，實事求是”，以共建共享為特征進行新一輪改革，必將是一種經濟、政治、文化、社會的系統改革，而不僅僅是“經濟體制改革的單線突進”。而在全方位的改革中，最重要的就是時代提出的兩大改革：一是推進以市場為取向的經濟體制改革；二是以發展民主政治為目標的政治體制改革。在這兩大改革的接口上，還涉及行政管理體制的改革。

《經濟導刊》：就行政管理體制改革方面，你認為應該采取哪些步驟來進行？

常修澤：我認為應該從幾個方面抓：

首先要進行政府職能的轉變，要將政府職能更多地轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面。目前政府的經濟調節職能被誤解了，把“經濟調節”變成了干預“微觀經濟”。由此政府不該干預微觀經濟活動；政府不該包辦企業決策；政府不該代替企業招商引資。

其次，要實行“四個分開”，即政資資產、政企、政事、政府與中介業組織的分開。其中最難的是政資分開，難點在于如何切斷政府干預企事業單位的資產紐帶。具體操作中辦法有，但是過硬的不多。可考慮三條：一是明確國有資本的投資范圍，嚴格控制在必要的安全和命脈的領域范圍內，可率先把4萬多個鄉鎮政府、2800多個縣市政府以及一部分地市政府從“政資不分”中解脫出來；二是在必要的安全和命脈領域，實行“上分”、“下分”。上分是將政府的公共管理系統與出資人系統分開，“下分”是把國有企業事業單位的“所有權”與“運營權”分開；三是用許可法約束政府的行為。中國現在還存在明顯的政企不分。

再次，是改革“審批制”，中國行政審批權利過于集中，審批項目過多過濫，近年雖然減少了一些，但是大多是一些枝節性的，應加大力度采取釜底抽薪的辦法來減少審批項目，并規范審批行為。

最后，推進行政管理層的改革。中國現在的政府層級，除了海南省和四個中央直轄市之外，26個省市自市區都是五級政府。隨著信息化和交通的改善，層級應該有所減少，同時，按照克服“官本位”的思路，加快推進行業協會、商會等自律性組織改革，切斷政府部門與協會、商會的經濟紐帶。

突破傳統發展觀，創新發展模式

《經濟導刊》：在“四位一體”的發展體系中，轉變經濟增長方式是一個癥結，傳統的發展觀念帶來的負面作用很大，今天“發展”的內涵已經發生重大變化，應怎樣轉變發展觀念？

常修澤：過去我們講的發展是比較狹窄的概念，把發展片面等同于經濟發展，進而又把經濟發展片面等同于經濟增長，而經濟增長又主要是看GDP這個指標。這種傳統發展理念帶來了相當嚴重的負面影響。

從第十一個五年規劃開始，發展將是一個“四位一體”的現代發展體系：一是經濟發展，包括經濟增長、經濟結構、資源配置、技術創新等；二是社會發展，包括社會事業的發展（如教育、衛生、文化、體育、科研等），以及社會組織與和諧社會的建設；三是人與自然關系的和諧發展，包括人口、資源、環境等；四是人自身的全面發展，包括人自身的物質生活、精神生活、自身素質以及對社會生活和政治生活的參與等。我們需要突破傳統的狹隘的發展思維，把握發展的新內涵，轉變粗放型的經濟增長方式。

《經濟導刊》：目前中國的競爭力在國際上排序不高，為提高核心競爭力，你認為轉變經濟增長方式，應該如何推進新的發展模式？

常修澤：從新的發展模式的角度看，需要在以下四個方面采取戰略措施，一是中心環節：提高自主創新能力；二是產業依托：推進產業結構的調整和升級；三是重大舉措：發展循環經濟，建設節約型社會；四是制度支撐，推進體制創新，在開放中獲取盡可能大的比較利益。

《經濟導刊》：關于社會體制的改革，基本的取向是以構建和諧社會為目標，那么從社會現階段的主要發展矛盾來說，仍是人民群眾日益增長的物質文化需要與落后的生產之間的矛盾。但是日益增長的物質文化需求究竟是什么？

常修澤：從實際情況看，我認為當前主要是人民對于政府公共產品和公共服務的供給不足，而且配置失衡感到不滿意，關于這個問題，我在2007年1月31日《人民日報》發表的《逐步實現基本公共服務均等化》，從經濟和社會體制深化改革的角度闡述了這一問題，從目前趨勢看，應從社會保障體制、收入分配、制度創新、教育體制創新、醫療衛生體制創新五個方面進行改革和創新。

《經濟導刊》：上述幾方面問題都關涉政府和老百姓非常關心的民生問題，集中體現了改革中出現的新的矛盾，你認為應如何創新？

常修澤：上述五個方面具體創新的步驟和方式如下：

就業服務體制創新

這里所說的就業不是就業全部，而是“就業服務”。就業是民生之本，老百姓能不能享受公共服務首先看就業服務。中國在未來幾年將面臨怎樣的就業格局呢？中國現有勞動力7.6億人，未來幾年將面臨兩方面的壓力：一是未來5年城鎮大約每年有800-1000萬新增勞動力就業，以每年900萬計，5年就是4500萬。二是農村剩余勞動力進城，現在已進來1.26億，根據調查和預測，未來5年每年大約有900-1000萬進城，如按900萬測算，5年又是4500萬。兩者合起來就是9000萬。

未來5年將面臨如此巨大的就業壓力，怎么解決這個矛盾？要把握一個基本的方針：勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業。雖然不可能完全依賴“政府安置就業”，但需要把“促進就業”擺在公共服務體制突出的位置。這里的關鍵，是強化政府促進就業的職能，找準政府公共服務的位置，保證就業服務的均等化。比如，應以城市為中心逐步建立就業的公共服務體系，特別是做好就業培訓和信息的提供，而且應有免費的、公益性的培訓，面向全體勞動者。至于縣、鄉兩級也應有公共服務的網絡。對困難地區、困難行業、困難群體，政府應有就業援助制度，特別是下崗工人的再就業，以及資源枯竭城市工人的再就業。

社會保障體制創新

構建嚴密而可靠的社會保障安全網，有兩個層面的“社?！保础靶∩绫！焙汀按笊绫！?。

“小社保”指社會保險，包括養老保險（現有1.75億人）、基本醫療保險（現有1.38億人）、失業保險（現有1.06億人）、工傷保險（現有8478萬人）、婦女生育保險（現有5408萬人）。還有農村的社會保險，估計現有5000余萬人。這些數字按比例來說都不算高，下一步應在這方面繼續推進。

“大社保”，除上述“小社?！奔瓷鐣ｋU外，還應擴展至三個方面，即（1）社會救助。要對城市和農村低保戶、災民及城市生活無著落的流浪人員等救助；（2 ）社會福利。扶老、助殘、救孤、濟貧。（3）慈善事業。

落實難點在于城鎮與農村的社保有落差，下一步，一方面，要推進城市社會保障事業的發展?，F在最薄弱、最亟待解決的是已經進城的1.26億農民工的社保問題，應該把它放在優先的位置；另一方面要著力推進農村社會保障事業。從資金的投放來說，增量的部分重點宜投到農村，因為這方面相當薄弱。盡快建立并完善與社會主義初級階段經濟發展水平相適應的社會保障制度，而且要逐步覆蓋到城市和鄉村。

此外，還應探索建立健全廉租住房制度，改進和規范經濟適用房制度。

收入分配制度創新

現在的問題是社會收入分配差距過大，加劇了實行公共服務均等化的難度。為此，需要在收入分配體制方面進行改革，具體來說，有八個字，即“保低（保障并提高低收入者收入水平）”、“擴中（擴大中等收入比重）”、“控高（調控過高收入）”、“打非（打擊并取締非法收入）”。當前有三個關鍵點必須把握好，一是最低工資標準執行的嚴肅化問題；二是國有企業經營管理者收入的規范化問題；三是壟斷行業工資水平的合理化問題。在此基礎上，通過緩解——遏止——縮小這樣一個漸進的過程，使收入差距擴大的趨勢得到根本性扭轉，緩解社會成員在獲取服務上的“流動性（貨幣）約束”，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。

教育體制創新

教育的基本公共服務均等化鎖定對義務教育的保障責任，即普及和鞏固城鄉義務教育，只要是適齡兒童，不管是在城鄉，還是在東西部地區，都應該有權利享受到九年義務教育，重點是普及和鞏固農村九年義務教育。當前，人民群眾對教育議論較多。一方面，政府應增加投入，務必使財政性教育經費占到國內生產總值的4%，另一方面，應深化教育體制改革，切實提高教育質量，從體制和質量上為義務教育均等化提供保障。如果教育質量下降，誤人子弟，再“均等化”也沒有意義。

醫療衛生體制創新

2005年我在一篇題為“共建型”的醫療衛生體制改革思路的研究報告中，提出：“政府管基本醫療保障，市場管超值醫療服務，社會管各方廣濟善助”。就工作來說，主要是三個方面：一是關于公共衛生和基本醫療服務保障機制問題。這一部分具有公益性質，應強化政府責任，建立健全公共衛生和基本醫療服務經費保障機制。尤其是加快農村衛生服務體系建設和城市社區衛生服務體系建設，健全縣、鄉、村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡，建設覆蓋“城鄉居民”的基本衛生保健制度。二是關于醫院問題。理順各類醫院的產權關系和運作秩序，公立醫院的治理結構應進一步完善，民營醫院的管理制度應進一步規范。三是關于藥品問題。盡快建立國家基本藥物制度，探索新的卓有成效的醫藥流通體制。

上述四個方面的創新是統一的完整的整體，缺一不可。新出現的矛盾，不僅僅是經濟問題，還包括政治問題、文化問題、社會問題。下一步的改革要打破原有的“單線突進”的思想，從戰略提升的高度將以上四個方面整合起來，力爭在上述方面取得新進展，為經濟社會發展提供強有力的體制保障。