規(guī)范我國金融控股公司的監(jiān)管模式

隨著全球經(jīng)濟一體化和自由化浪潮的不斷高漲，國際金融業(yè)，通過金融控股公司的形式，從事銀行、證券、保險等業(yè)務(wù)投資活動，提供全方位金融服務(wù)。我國金融業(yè)面臨著越來越激烈的國際競爭，金融控股公司已成為我國金融業(yè)從分業(yè)過渡到混業(yè)的最優(yōu)選擇。

金融控股公司是金融市場化的內(nèi)在要求

金融控股公司通過整合不同金融行業(yè)的資產(chǎn)、信息、客戶甚至品牌信譽等各種資源，在集團內(nèi)部不同金融機構(gòu)之間通過信息共享、客戶共享，產(chǎn)生多方面的協(xié)同效應(yīng)；形成規(guī)模金融經(jīng)濟，整個金融資源得以集約化利用，提高整體競爭力。以1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為代表，世界范圍內(nèi)的由分業(yè)轉(zhuǎn)向混業(yè)的金融改革浪潮席卷而來，英國、日本等諸多國家都陸續(xù)加入混業(yè)陣營之中，相繼允許采用金融控股公司模式進行混業(yè)經(jīng)營。目前國際上大型跨國金融機構(gòu)大都實行綜合經(jīng)營，在華外資金融機構(gòu)雖然必須遵守中國分業(yè)經(jīng)營的制度，但仍可憑借其母公司在業(yè)務(wù)支持、數(shù)據(jù)信息和客戶資源共享上的綜合經(jīng)營優(yōu)勢增強競爭實力。

近些年來，中國進入了一個經(jīng)濟快速增長的時期，金融總量迅速擴張，金融功能的細化和金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化得到同步的提升，市場對跨金融領(lǐng)域的金融衍生品的需求日益高漲，金融各業(yè)間的交叉經(jīng)營和合作經(jīng)營愈演愈烈。央行在2006年《中國金融穩(wěn)定報告》中披露了對全國506家法人金融機構(gòu)及其前10大股東開展的一系列調(diào)查，結(jié)果顯示，中國金融業(yè)綜合經(jīng)營已經(jīng)比較普遍，出現(xiàn)了諸多的金融控股公司和金融集團。采用了由一個非銀行控股公司下多個子公司來實現(xiàn)對多種金融業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營，在實踐中規(guī)避分業(yè)管制的過渡辦法。雖然尚無明確的相關(guān)法律，基于《商業(yè)銀行法》《證券法》等相關(guān)法律修訂時所預留的制度空間和入世后金融競爭的局面，金融當局對此一直持有積極的態(tài)度，在實踐中允許相當數(shù)量和規(guī)模的事實上的金融控股公司試運營，金融行業(yè)之間的業(yè)務(wù)相互滲透早已非常普遍了。央行行長周小川指出，從市場的發(fā)展、法律框架的完善、外界的需求來看，金融機構(gòu)綜合經(jīng)營已經(jīng)提上日程。

金融控股公司的監(jiān)管模式選擇

金融控股公司的出現(xiàn)無疑對金融監(jiān)管提出了更高的要求。無論是分業(yè)還是混業(yè)，其核心或關(guān)鍵的問題都是能否具有高效的金融監(jiān)管機制，在增進效率的同時有效地控制風險。綜合經(jīng)營需要一定的金融市場的成熟度，包括高水平的金融經(jīng)濟分工、市場機制有效作用、金融法律制度健全、較高的金融監(jiān)管水平等等，而這些都是我們有待加強的方面。為了進行有效監(jiān)管、控制金融風險，許多國家和地區(qū)都對金融監(jiān)管體制進行了改革，通過立法程序建立完善監(jiān)管體系并進行合理的機構(gòu)設(shè)置。

外國金融控股公司監(jiān)管模式比較

當今國際上有代表性的金融控股公司的監(jiān)管模式主要有兩種：

傘形監(jiān)管。主要是美國實行這種監(jiān)管。美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》明確了美聯(lián)儲作為金融控股公司傘形監(jiān)管者(umbrella regulator)負責對控股公司的綜合監(jiān)管，而對子公司實施功能性監(jiān)管的權(quán)利按照行業(yè)監(jiān)管的要求被授予了其他適當?shù)谋O(jiān)管者：美聯(lián)儲（FRB）、財政部貨幣監(jiān)理署（OCC）和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負責銀行子公司的監(jiān)管，證券交易委員會負責證券子公司的監(jiān)管，州保險監(jiān)理署負責對保險子公司進行監(jiān)管。美國傘形監(jiān)管模式在保持了原有管理機構(gòu)對口監(jiān)管的基礎(chǔ)上，突出了美聯(lián)儲對于金融風險整體監(jiān)控和管理的地位，對于機構(gòu)、職能設(shè)置中出現(xiàn)的矛盾，總體上本著“寧可重疊，不可真空”的指導思想，強調(diào)監(jiān)管工作疏漏造成的危害性，盡量減少但允許監(jiān)管重疊現(xiàn)象的存在，從而把防止多頭監(jiān)管放在從屬考慮的地位。此種監(jiān)管模式顯然是最簡便的改革模式，即在不改變原有監(jiān)管結(jié)構(gòu)條件下對金融控股公司進行有效監(jiān)管。該法案實施至今，支持者均認為這是長遠意義的解決之道，有助于銀行提高競爭力和增強安全性；也存在反對的聲音，質(zhì)疑內(nèi)部各金融業(yè)務(wù)之間的利益沖突，期望建立一個單一協(xié)調(diào)機構(gòu)更好地促進分工與合作。

統(tǒng)一監(jiān)管。主要是英國實行這種監(jiān)管。1986年10月英國出臺了《金融服務(wù)法》，完成了從分業(yè)到混業(yè)的初步轉(zhuǎn)變。但是由于金融監(jiān)管機構(gòu)眾多，重復監(jiān)管的問題非常突出。為了適應(yīng)金融全球化和歐元誕生的挑戰(zhàn)，英國于1997年成立金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），使監(jiān)管職能從英格蘭銀行剝離出來。FSA負責全英各種銀行、投資基金管理機構(gòu)、清算機構(gòu)、保險公司、住房信貸合作社、證券與期貨交易機構(gòu)等的審批注冊、規(guī)范、監(jiān)管和處罰，從而形成了一元化的統(tǒng)一金融監(jiān)管機構(gòu)。由于中央銀行不再具體監(jiān)管銀行機構(gòu)，在銀行監(jiān)管方面與FSA建立信息共享系統(tǒng)。統(tǒng)一監(jiān)管是一種新的監(jiān)管理念，也是一種更高級的監(jiān)管模式。由單一機構(gòu)行使監(jiān)管職能，能夠很好地適應(yīng)金融業(yè)務(wù)相互交叉的發(fā)展趨勢，監(jiān)管成本更低，效率更高。完備的監(jiān)管體系和機構(gòu)設(shè)置是有效監(jiān)管的前提。英國實行混業(yè)之前銀行的專業(yè)化程度較高，監(jiān)管制度比較健全，此外央行調(diào)控整個金融體系的水平一直處于較高階段。

傘形監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管事實上各有所長、各有利弊，并不存在孰優(yōu)孰劣的問題。從世界范圍來看，介于兩者之間的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管模式正在逐漸形成并被越來越多的國家采納，如2004年，意大利政府在中央銀行、股票和資本市場監(jiān)管委員會、國家壟斷局等相互獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)之間成立了“常設(shè)協(xié)調(diào)委員會”，以最大限度保護投資者的利益，克服目前監(jiān)管分散的缺陷。

我國金融控股公司監(jiān)管模式選擇

2004年6月28日，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會正式公布《三大金融監(jiān)管機構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》明確了對金融控股公司實行主監(jiān)管制度，即對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管，而對金融控股公司的集團公司可依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責。但是，備忘錄并沒有強制性的效力，聯(lián)席會議制度并不能制定政策，也不能做出決策，更不要說執(zhí)行；其次，由于綜合經(jīng)營的復雜性，對金融控股公司的主要業(yè)務(wù)的判定在許多情況下并不容易達成一致；第三，考慮到金融控股公司存在內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的風險，需要對其非金融業(yè)務(wù)一并監(jiān)管，這就出現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管以外的真空地帶。在這種主監(jiān)管模式下金融控股公司依然容易出現(xiàn)監(jiān)管上的盲點，需要在制度上重新作出安排。

實踐中，我國金融業(yè)綜合經(jīng)營的模式選擇為“母公司控股、子公司分業(yè)經(jīng)營”的金融控股公司模式，既不是完全分業(yè)，也不是完全的混業(yè)。由此，對我國金融控股公司進行監(jiān)管的重點集中在兩個方面：一是對分散的監(jiān)管權(quán)力適當集中；二是加強各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。根據(jù)我國金融業(yè)的現(xiàn)狀，統(tǒng)一監(jiān)管模式顯然需要較高的改革成本，目前還不具備成熟的條件；傘形監(jiān)管模式相對而言更為適合。在綜合化經(jīng)營的情況下，金融監(jiān)管必然出現(xiàn)交叉情況，如果既要保證我國的金融監(jiān)管體系對金融控股子公司的分業(yè)監(jiān)管，又要消除監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白，還要防止機構(gòu)設(shè)置的繁冗，就有必要在保持原來的監(jiān)管體系基礎(chǔ)上形成較高層次的協(xié)調(diào)機制。筆者認為，我國可以采取一種類傘形模式，建立由中國人民銀行設(shè)置的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會全面負責金融監(jiān)管的制度，形成“綜合協(xié)調(diào)，分業(yè)管理”的監(jiān)管模式。央行負責對金融控股集團本身的有效監(jiān)管，并協(xié)調(diào)三個監(jiān)管機關(guān)開展工作，各專業(yè)監(jiān)管部門在央行金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會統(tǒng)籌安排之下對銀行、證券、保險領(lǐng)域進行各自監(jiān)管。

這種以中央銀行為核心、各金融監(jiān)管機構(gòu)為組成的牽頭監(jiān)管制在提高監(jiān)管效率、鼓勵金融創(chuàng)新上都將具有明顯優(yōu)勢。從功能監(jiān)管的角度，《中國人民銀行法》明確規(guī)定，中國人民銀行負有防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定的法定職責。當前，金融風險越來越突出表現(xiàn)為系統(tǒng)性的跨部門風險和交叉性風險。由人民銀行負責金融控股公司監(jiān)管，可以在全面掌握風險傳播的可能路徑和方式，及時制訂風險機構(gòu)救助方案，在減少貨幣溢出同時抑制風險擴散，維護金融體系穩(wěn)定。從綜合監(jiān)管的角度，人民銀行作為國務(wù)院的組成部委，是國家宏觀經(jīng)濟金融調(diào)控部門之一，具有利用宏觀分析正確判斷經(jīng)濟金融發(fā)展形勢的專業(yè)優(yōu)勢，能夠從全局性、長期性出發(fā)把握國民經(jīng)濟健康發(fā)展與防范化解各種風險的戰(zhàn)略關(guān)系，更好地促進監(jiān)管合作與溝通。以中央銀行作為牽頭監(jiān)管者，職能主要包括對金融控股公司的并表監(jiān)管，以掌握跨領(lǐng)域金融機構(gòu)的全貌，對整個集團統(tǒng)一的資產(chǎn)負債表、資本充足率進行了解，監(jiān)控關(guān)聯(lián)交易；協(xié)調(diào)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管，改變在分業(yè)監(jiān)管模式下金融創(chuàng)新往往存在的監(jiān)管混亂的局面，劃清創(chuàng)新產(chǎn)品審批與否的界限以及相應(yīng)流程；制定金融監(jiān)管的有關(guān)政策，協(xié)調(diào)銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管，使全局整體協(xié)調(diào)與各金融監(jiān)管機構(gòu)行業(yè)獨立監(jiān)管并重；對“三會”執(zhí)行金融監(jiān)管政策的情況、監(jiān)管績效及其從業(yè)人員的行為規(guī)范等實施有效的再監(jiān)管。

建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)

金融控股公司的金融監(jiān)管與風險控制要想取得良好的效果，歸根結(jié)底還是需要配套的法律法規(guī)為依據(jù)和保障。單項的立法顯然無法徹底解決這一問題，需要以“金融控股公司法”為核心，配套法律法規(guī)形成完備的系統(tǒng)化法律體系，構(gòu)建整體協(xié)調(diào)的法律環(huán)境。整合各個法規(guī)中相關(guān)條款，使金融法律相互銜接，不僅有助于節(jié)省立法成本，而且有助于金融控股公司立法與整個金融法律體系融合，減少規(guī)范的沖突，保障法律適用的公平。

首先，我國應(yīng)盡快制定《金融控股公司法》。為了推動和促進金融控股公司的建立與發(fā)展，許多國家（地區(qū)）頒布金融控股公司法，我國在推出《金融控股公司法》之前，需要在原有《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》等的基礎(chǔ)上，對以上各法中有關(guān)金融控股公司的組織、運營、監(jiān)管等規(guī)范缺失、沖突之處予以修補，并系統(tǒng)反映在《金融控股公司法》中。在正式施行的同時，金融控股公司的立法體系和內(nèi)容也必須明確，在實踐中，為了解決法律缺失的當務(wù)之急，我國可以先行頒布《金融控股公司管理條例》，并逐步修補現(xiàn)行相關(guān)法律，在實踐中運行平穩(wěn)后再伺機制定《金融控股公司法》作為《公司法》的特別法。

其次，建立金融機構(gòu)破產(chǎn)制度和存款保險制度。我國的《破產(chǎn)法》已經(jīng)出臺，但是由于金融機構(gòu)區(qū)別于其他市場經(jīng)濟主體的特殊性，《破產(chǎn)法》未對其作出具體的適用規(guī)定，而只是籠統(tǒng)規(guī)定“國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法”。沒有退出機制的市場競爭是不完全的，一個國家健全的金融監(jiān)管體系應(yīng)當是市場準入機制、市場運營監(jiān)管、市場退出機制的有機結(jié)合。我國需要加快制定《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》，以促進金融穩(wěn)定，保障金融安全。此外，存款保險制度作為金融安全網(wǎng)中不可或缺的組成部分，能夠有效維護公眾對銀行體系的信心，促進了金融體系的穩(wěn)定。如果金融機構(gòu)尤其是商業(yè)銀行由分業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營模式，破產(chǎn)勢必無法絕對避免。為了更有效的保障金融安全，維護中小儲戶的利益，建立適合我國國情的系統(tǒng)的存款保險制度是必不可少的。

加強金融機構(gòu)的行業(yè)自律監(jiān)管

行業(yè)自律也是金融監(jiān)管與風險控制中至關(guān)重要的一環(huán)。我國保險業(yè)協(xié)會、銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、信托業(yè)協(xié)會等全國性、地方性金融業(yè)自律組織已相繼成立，但目前大多處于職能探索和行為規(guī)范時期，沒有很好地發(fā)揮對各行業(yè)自律監(jiān)管的職能。基于此，政府相關(guān)部門應(yīng)該從法律、制度和政策上給予一定的保障，通過各方面的共同努力，將行業(yè)協(xié)會建設(shè)成為組織完善、職能清晰、制度健全、積極有為的行業(yè)自律組織，以充分發(fā)揮其在金融監(jiān)管中的作用。

加強金融業(yè)國際合作

各國金融業(yè)監(jiān)管當局之間的合作，既是國際間公認的規(guī)則，也是由金融風險的系統(tǒng)性、跨國性決定的。當前我國銀行監(jiān)管當局和外國銀行監(jiān)管機構(gòu)只有初級的間斷的交流，不利于及時掌握國際金融監(jiān)管的動態(tài)變化與最新資訊。因此，應(yīng)將這種間斷的交流上升為一種連續(xù)的合作，通過監(jiān)管法律對其進行明文規(guī)定。

（作者為哈爾濱工程大學人文學院法律系副教授）