公用企業濫用市場支配地位與反壟斷法律規制

各國反壟斷法一般把禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和控制經營者集中確定為反壟斷法律制度三大支柱。我國的公用企業長期具有市場經營與行業管理相的雙重特征：一方面，它們是供水、供氣、供電以及承擔鐵路、航空、郵電和電話業務的民事主體，具有自然壟斷的性質；另一方面在管理機構的設置和職能上，又處于行業管理、經營一體化的地位，具有行政主體的性質。公用企業服務質量差、收費透明度低、限制競爭等行為已嚴重損害了消費者的利益，也成為妨害市場公平競爭的主要原因。

公用企業濫用優勢地位行為的表現

實踐中公用企業濫用市場優勢地位的行為方式主要有以下幾種：

1.濫收費用行為。目前我國尚處于經濟轉型的過程之中，法制及監督機制不健全，所以一些公用壟斷行業把市場經營與行政權力相結合，借各種機會設法為自己牟取不正當的經濟利益，攫取高額壟斷利潤。據統計，由于電信業的不合理的計費方式，導致全國的消費者每年多支出266億元。雖然近年來有些公用企業在經營方式、收費、價格等方面做出了一些改革，但收效甚微，有的不合理收費反而更高。如河南某市為了搞好城市環境，下令取消所有的取暖小鍋爐，實行市內集中供熱。熱力公司借此機會向用戶收取高額入網費，收取的暖氣使用費是鍋爐取暖費用的3-4倍。許多用戶因交不起昂貴的費用，只好放棄用暖氣取暖。

2.強制交易行為。公用企業以強行要求、設置服務障礙、強迫、推薦、差別待遇等方式，強制或變相強制他人購買、搭售其指定經營者的商品。強制交易或搭售是公用企業實施限制競爭行為最慣用的手法。這些公用企業往往以商品質量、技術需求等為借口，限定用戶、消費者只能購買指定的商品，其目的是排擠競爭對手，并將市場支配地位擴大到被指定產品的市場，以獲取高額利潤。如：某自來水有限公司強制用戶購買其提供的水表及水表箱等輔助產品，而不得購買其他符合國家標準的設備。供電公司強制用戶購買其提供的電度表、電表箱，自行購入不予提供供電服務，并比同類商品的市場價位高，限制其同行競爭。鐵路、民航部門強制用戶接受其指定的經營者提供的延伸服務，強制用戶購買保險或者保價運輸等。這些行為嚴重侵犯了用戶購買商品的自選擇權，同時也損害了其他經營者的合法利益，破壞了公平競爭的市場秩序。

3.拒絕交易行為。是指占據市場支配地位的企業毫無理由地拒絕為另一企業或個人提供商品或服務的行為。在市場經濟條件下，依照合同自由原則，企業有權決定與某個企業交易或拒絕交易。但是，企業拒絕交易的權利卻不適用于在市場上占有支配地位的企業，尤其不適用于公用企業。這一方面是因為公用企業提供的產品或者服務與國計民生息息相關，另一方面是除了這些企業的產品或者服務外，市場上沒有相同、相似的產品或者服務供用戶供消費者進行選擇。現實生活中公用企業抵制交易的方式非常多，有的直接拒絕交易；有的附加一些不合理的條件，或提出一些不合理要求，交易對方不滿意時則拒絕交易。這就出現了社會上所講的水霸、電霸等。

4.內部業務交叉補貼行為。在公用企業中，如果一個企業同時擁有自然壟斷業務和非自然壟斷業務，那么它便可以通過提高自然壟斷業務的價格并降低非自然壟斷業務的價格排擠競爭對手。而非自然壟斷業務因價格下降而受到的虧損，則可由該企業提高自然壟斷業務價格而增加的利潤予以彌補。譬如在電力供應上，電網的擁有者同時又有許多供電企業，既使電網供電是采取公開競價方式，那么它還可以通過提高電網租用費，同時又讓其下屬企業降低供電價格排擠競爭對手來實現其獨占市場的意圖。

現行法律制度存在的障礙

我國現行的規范公用企業市場行為的法律法規主要有兩大類：

一是《反不正當競爭法》。該法第6條規定：“公用企業或者其他具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”該法第23條還規定了公用企業利用優勢行為應當承擔的法律責任。為了使這一規定具有可操作性，國家工商行政管理局于1993年12月又發布了《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》。該《規定》第4條列舉了公用企業用優勢地位、限制競爭的種種行為。但在實踐中，工商行政管理機關在對公用企業的濫用優勢行為進行調查時，由于行業主管部門和地方保護主義的干預，公用企業往往采取抵制態度。工商行政管理機關的處罰通知和制裁決定，公用企業通常也不予執行。這說明由工商行政管理機關查處帶有行政壟斷性質的公用企業實施的壟斷行為是不太適宜的，其權威性、獨立性都顯得不夠。

二是關于公用企業的一些行業性立法，如《電力法》、《鐵路法》、《航空法》等。這些行業性立法針對公用企業是壟斷性企業的特點，規定了公用企業在經營中的義務和應承擔的法律責任。然而，在市場經濟條件下，行業管理部門監管本行業企業市場行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監管的企業有著相同的經濟利益。當公用企業與其他經濟組織或者消費者發生爭議時，行業管理部門往往注重保護本行業企業的利益，而不是其他經濟組織及消費者的利益。這說明我國目前規范公用企業市場行為從法律制度到執法手段力度，公用企業的經營管理體制存在的嚴重問題也在一定程度上阻礙了法律的有效實施。更重要的是，行業監管法帶有保護壟斷行業自身利益的傾向性。正如經濟管制理論代表人物喬治·施蒂格勒所說:“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的。”

對公用企業濫用優勢地位的法律規制

制定并實施《反壟斷法》

2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《反壟斷法》。《反壟斷法》被譽為市場經濟國家的“經濟憲法”，并長期居于經濟法體系的核心地位，對于保護競爭，優化資源配置發揮著重要作用。

對行政性壟斷的規制是中國《反壟斷法的》顯著特點。由于當前公用企業政企分離的改革尚未完成，公用企業領域的壟斷主要表現為政府及其職能部門濫用行政權力限制競爭的行為，即行政壟斷這一比較特殊的壟斷形式，因此通過《反壟斷法》規范行政壟斷，能從源頭上有效抑制公用企業濫用市場支配地位的行為。目前在通過的《反壟斷法》第五章32—37條中規定了行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭的相關內容。這表明了我國最高國家權力機關的對行政壟斷態度，但要完全解決這個問題，仍需要進一步完善政府管理體制的改革。

《反壟斷法》重點禁止公用企業壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身。由于缺乏自由競爭過程，中國普遍存在“規模不經濟”的現象，市場上并沒有多少通過企業積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業。公用企業的壟斷行為并非由于經濟規模足夠大，而是其在行政力量的庇護下濫用其市場支配地位所致。所以，對中國公用企業進行反壟斷規制時，重在規范公用企業的行為，而不是過分挑剔產業的市場集中度。《反壟斷法》本身并不反對企業做大做強，只是禁止企業濫用市場支配地位，排除、限制競爭，阻礙技術進步，損害消費者和其他經營者的合法權益的行為。其導向是既要防止經營者過度集中，形成壟斷，同時又要有利于國內企業通過依法兼并做大做強，發展規模經濟，提高產業集中度，從而體現 “規制與保護”的雙重效應。

分解行政性壟斷

我國長期對公用企業的治理模式是實行集中統一管理，政府既是政策的制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這就決定了公用行業的壟斷是一種典型的行政性壟斷。鑒于此，理應依法重新建立新的管制機構，以便徹底切斷其與企業之間的聯系，有效消除政企不分的現象。

要從根本上打破公用企業壟斷格局，就必須實現實質意義上的政企分離。筆者認為，一方面，將對公用企業的監督管理職能從公用企業中剝離出來，設置專司監督管理公用企業的政府部門。這些監督管理部門與公用企業之間不存在任何直接的利益關系。從而，使其能以完全獨立的監督管理主體的身份，客觀地、公正地對公用企業行使監督職能。如在英國，電信、電力、煤氣和自來水行業均有相應的政府管制辦公室;在美國天然氣等能源行業有聯邦能源管制委員會（FERC，現已并入能源部），這些管制機構的主要職能是制定管制法規，頒發市場準入許可證，設計并執行價格模型以及規范公用企業市場行為等，英美的這種做法可為我國公用企業改革所借鑒。另一方面，將獨立的法人財產權交由公用企業來行使，使其成為真正的企業法人。公用企業的所有投資主體（包括國家）都只能以出資者的身份參與公用企業的經營決策，而不能以任何方式直接干預公用企業的經營管理，使公用企業只能以平等的市場主體資格參與市場公平競爭。

建立合理的價格管理制度

公用企業憑借其所處的壟斷地位，不僅可以輕易獲得高額利潤，而且形成行業非合理性過高收入以及社會分配不公的主要原因。在建立公用企業競爭市場后，國家仍應對其實行價格管制。防止公用企業在提供產品或者服務時，對用戶和消費者濫收費用，牟取不合理的壟斷利潤。

我國電力、煤氣等公用企業的價格確定主要采取“成本加合理利潤”法，這種價格制定既考慮到了企業的盈利性同時又在一定程度上兼顧了消費者利益。所以，有的學者認為具有很高程度的合理性。但從經濟效率來看，我以為，這種訂價法存在兩大不足：一是在利潤率一定的情況下，企業缺乏提高經濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局中，企業成本即為該產品的社會成本，其降低成本就在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的訂價制度不無關聯；另一方面，政府制訂合理管制價格，如果在不考慮非經濟因素的前提下，必須依賴于對企業經營信息的充分掌握。但由于企業出于對自身利益的維護，作為信息擁有者的企業向政府提供的信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示。在此情況下，政府依據不完全信息制訂的管制價格難免會損害消費者的正當權益。

如何制訂合理的價格模型才能充分調動企業提高經濟效率的同時又保護消費者利益，經濟學家們已作了不少有益的探索。筆者建議在價格上國家應采用幅度管理制。同時在制定價格政策時，采取價格聽證制度，召開價格聽證會議，由一定比例的監督管理機構代表、公用企業代表以及消費者代表共同參加，擬定三方均予認可的價格幅度和價格政策，但還要防止公用企業和行政管理部門“暗箱”操縱價格，這樣，既有利于增強價格政策的合理性，又能保證價格政策得以全面貫徹執行。

（作者為無錫商業職業技術學院法學副教授）