論我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的法律環(huán)境

摘要 隨著我國(guó)非營(yíng)利組織的迅速發(fā)展，非營(yíng)利組織的法規(guī)政策和法律環(huán)境問(wèn)題引起了廣泛的關(guān)注。本文在分析現(xiàn)行法的現(xiàn)狀和不足的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于完善非營(yíng)利組織法律環(huán)境的一點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞 非營(yíng)利組織 法律法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào) DF4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1009-5489(2007)06-0001-02

在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，我國(guó)政府本著對(duì)非營(yíng)利組織“培育發(fā)展”與“監(jiān)督管理”并重的方針，制定并在逐步健全有關(guān)的法律法規(guī)和相應(yīng)的政策措施。這些法規(guī)政策在一定程度上反映了現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)及其經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展中的一些重要特征，也帶有一定的局限性。為了更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的積極作用，有效地幫助各種類(lèi)型的非營(yíng)利組織在法治基礎(chǔ)上逐步走上健康發(fā)展的軌道，有必要在重新審視現(xiàn)行法規(guī)政策的合理性和有效性的基礎(chǔ)上。對(duì)它們加以積極地修正和完善，努力構(gòu)建一個(gè)能涵蓋整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)、促進(jìn)其中各種類(lèi)型的非營(yíng)利組織健康發(fā)展、并確保政府在宏觀層面上對(duì)它們進(jìn)行有效監(jiān)督和管理的法規(guī)政策框架。

一、現(xiàn)行法為我國(guó)非營(yíng)利組織提供的法律環(huán)境

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非營(yíng)利組織取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。第三部門(mén)法律制度也從無(wú)到有，逐步建立起一套比較完整的體系。到目前為止，我國(guó)政府出臺(tái)的有關(guān)非營(yíng)利組織方面的主要法規(guī)包括：1988年9月頒布的《基金會(huì)管理辦法》，1989年10月頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱(chēng)“舊條例”，1998年10月廢止)，1989年6月頒布的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》，1998年10月頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱(chēng)“新條例”)和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，1999年10月頒布的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。除這些法規(guī)外，圍繞非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)人任職、黨組織建設(shè)、專(zhuān)項(xiàng)基金管理、納稅范圍、財(cái)務(wù)管理制度、登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、印章管理等問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)還制定了一系列具體的部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)以及政策性規(guī)定。

可以說(shuō)，20年來(lái)我國(guó)第三部門(mén)法制的最大成就就是它本身的出現(xiàn)。各種民間組織基本上都有了合法成立的途徑。并且，就法律制度本身而言，這些年中也是有進(jìn)步的，比如，1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》于1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相比，就有明顯的進(jìn)步。(如第13條第5項(xiàng))

二、我國(guó)現(xiàn)行非營(yíng)利組織法規(guī)體系的缺陷

目前，我國(guó)的第三部門(mén)法律制度也存在著諸多重大的缺陷與不足。這不僅反映在法律技術(shù)上與國(guó)外相比有巨大的差距，而且在法律政策上對(duì)一些重大問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也并不妥當(dāng)。下面就其中一些重要的、需要深入思考和研究的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單地探討。

1、對(duì)民間組織法律地位與作用認(rèn)識(shí)不足。

從表面看，現(xiàn)行法律對(duì)民間組織采取的是嚴(yán)格限制的基本政策。如規(guī)定雙重管理體制，限制在同一行政區(qū)域內(nèi)民間組織的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的成立條件要求較多，對(duì)民間組織是否“適應(yīng)社會(huì)需要”進(jìn)行嚴(yán)格審查，民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體不能設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)等，這個(gè)結(jié)果使成立社會(huì)團(tuán)體非常困難，但實(shí)質(zhì)上反映的卻是政府對(duì)民間組織的存在意義缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。民間組織存在的理由，固然可以理解為幫助政府排憂(yōu)解難，拾遺補(bǔ)缺，可以作為黨和政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶，是政府的助手，但這并不是惟一的作用，民間組織之所以存在，還有另外一個(gè)非常重大的理由就是制衡政府。因此，第三部門(mén)法律制度健全的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)公民的結(jié)社自由和促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展二者同步。而正是由于只注重了第三部門(mén)公益事業(yè)的一面，忽視了第三部門(mén)在公民權(quán)利保障意義上的一面，才使得政府對(duì)第三部門(mén)的發(fā)展及其監(jiān)督制約上采取了嚴(yán)格限制的措施。

2、現(xiàn)行法律對(duì)非營(yíng)利組織的民事關(guān)系調(diào)整極為薄弱，存在巨大的法律漏洞。

現(xiàn)行的有關(guān)非營(yíng)利組織的法律規(guī)定，絕大多數(shù)是關(guān)于行政管理的規(guī)定，民事關(guān)系上的規(guī)定十分薄弱。這是十分奇特的現(xiàn)象，不過(guò)也恰好體現(xiàn)了我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展水平和官辦色彩。可以進(jìn)行一個(gè)類(lèi)比，任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公司制度中關(guān)于民事關(guān)系的法律規(guī)范的重要性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)有關(guān)公司事務(wù)的行政管理的規(guī)定。

非營(yíng)利組織屬于私法上的團(tuán)體，必須首先從私法上的特點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行適當(dāng)?shù)貧w類(lèi)，進(jìn)而再考慮如何設(shè)置行政管理體制。我國(guó)的有關(guān)法律，將非營(yíng)利組織區(qū)分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，并且基金會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，這根本就不是從私法特征出發(fā)的，因?yàn)榛饡?huì)沒(méi)有社員(成員)，根本不可能與其他的有成員的社會(huì)團(tuán)體設(shè)置相同的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，更不可能為組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。所謂民辦非企業(yè)單位竟然包括個(gè)體和合伙形式，這兩種形式和非營(yíng)利目的根本不相容。從法理上說(shuō)完全白相矛盾，所以，將來(lái)必須重新考慮對(duì)非營(yíng)利組織的分類(lèi)。

非營(yíng)利組織的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)主要是民法性質(zhì)的組織法，最重要的內(nèi)容是如何設(shè)立、應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些法定的機(jī)關(guān)(組織機(jī)構(gòu))，有哪些是可以設(shè)立的機(jī)關(guān)，法定機(jī)關(guān)的職責(zé)包括哪些，章程的修改程序、解散事由、剩余財(cái)產(chǎn)歸屬等等。可是這些問(wèn)題，作為現(xiàn)行法上最高層級(jí)的行政法規(guī)中幾乎沒(méi)有任何規(guī)定。

3、行政管理的隨意性較大，越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)政府實(shí)際允許第三部門(mén)存在的時(shí)間不長(zhǎng)，政府也缺乏管理上的經(jīng)驗(yàn)，所以政府在管理中以法進(jìn)行有益的探索是值得鼓勵(lì)的事情，但是政府因此就隨意突破法律規(guī)定的職權(quán)范圍，法制就會(huì)遭到損害。

現(xiàn)行的非營(yíng)利組織立法固然十分簡(jiǎn)陋，但是對(duì)于非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)最為嚴(yán)重的問(wèn)題，使行政機(jī)關(guān)常常不依法辦事，體現(xiàn)出了極大的隨意性。比如在非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)人的資格和選任程序、重大業(yè)務(wù)活動(dòng)審批制度等，實(shí)際操作中都執(zhí)行了許多法律沒(méi)有規(guī)定的限制條件。最為顯著的，莫過(guò)于從1990年之后的數(shù)次歷時(shí)數(shù)年的清理整頓。從法律上說(shuō)，對(duì)有違法行為的非營(yíng)利組織進(jìn)行處罰屬于法定機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，而且在一段時(shí)間內(nèi)比較集中地進(jìn)行處罰也不是不可以，但是以重復(fù)設(shè)立、沒(méi)有必要為名進(jìn)行撤銷(xiāo)或者合并并沒(méi)有法律根據(jù)，特別是在清理整頓期間原則上不批準(zhǔn)新的社會(huì)團(tuán)體成立更是沒(méi)有法律根據(jù)。又比如《基金會(huì)管理辦法》中規(guī)定中國(guó)人民銀行作為基金會(huì)的主管機(jī)關(guān)，這的確不合理，但是在該《辦法》并沒(méi)有修正或者廢止的情況下中國(guó)人民銀行就不再參與對(duì)基金會(huì)的管理，這似乎更欠妥當(dāng)。

三、關(guān)于完善非營(yíng)利組織法律環(huán)境的一點(diǎn)思考

完善非營(yíng)利組織的直接法律環(huán)境，是一項(xiàng)全方位的艱巨工作。從前文中提到的關(guān)于非營(yíng)利組織當(dāng)前存在的問(wèn)題可以看出。從有關(guān)的民事立法到行政管理的體制和管理方法，都需要在立法上作全面的改進(jìn)。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，筆者認(rèn)為最重要的是轉(zhuǎn)變觀念—從實(shí)質(zhì)性的、直接的法律治理邁向形式化的、間接的法律治理。

現(xiàn)代法律的突出特點(diǎn)就是法律的形式化和抽象性不斷增強(qiáng)，法律越來(lái)越成為一門(mén)程序技術(shù)，通過(guò)抽象概念和一般規(guī)則對(duì)人的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，為人們的生活建立穩(wěn)定的預(yù)期，從而對(duì)人的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，為人們的生活建立穩(wěn)定的預(yù)期，從而對(duì)人的行為進(jìn)行一種形式化的治理，而非直接規(guī)定人的一舉一動(dòng)，實(shí)行實(shí)質(zhì)治理。之所以如此。最重要的一個(gè)理由就是現(xiàn)代社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜性和變動(dòng)性都比以前大幅增長(zhǎng)，直接規(guī)定人的一舉一動(dòng)的法律，馬上會(huì)因?yàn)樾虑闆r和新問(wèn)題的出現(xiàn)而變成具文，只能起到檔案記錄的作用，徒具歷史意義，而喪失對(duì)未來(lái)生活的指導(dǎo)。

中國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)龐大，效率低下，已經(jīng)成為下一輪改革的目標(biāo)。在這種情況下，開(kāi)放政府中一些社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目交由各民間組織去做，不僅能夠節(jié)約財(cái)政支出，而且還會(huì)對(duì)政府中的相應(yīng)部門(mén)造成競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使它們提高效率，這應(yīng)是一石數(shù)鳥(niǎo)的好事。這時(shí)候法律要扮演的角色，則是制定相應(yīng)的一般性抽象規(guī)則。而不是民間組織的成立與發(fā)展設(shè)置障礙了。換言之，有關(guān)的法律框架，應(yīng)該改變目前這種把民間組織當(dāng)作征服管理對(duì)象、生怕它出亂子、給政府找麻煩的思維定勢(shì)，而應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)民間各種潛力成為一種和政府合作、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的力量，共同為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)發(fā)展出力。

參考文獻(xiàn)

[1]葛云松：《非營(yíng)利組織發(fā)展的法律環(huán)境》，中國(guó)民間組織網(wǎng)。

[2]蘇力等著：《第三部門(mén)的法律環(huán)境——規(guī)制與發(fā)展》，1999年版。