創新審計方法 做好財政效益審計

財政效益審計是指國家審計機關依據法律、法規對政府財政收支管理行為進行審查，就其經濟性、效率性、效果性給予評價并提出建議，從而規范財政管理，提高資金使用效益，防范財政風險，促進社會經濟穩定發展。實施財政效益審計是社會公眾對公共資源實行有效監督的需要，是政府不斷完善投資管理體制，正確制定各項經濟政策的需要，是考核政府績效的一項重要指標，也是促進審計自身發展的需要，符合現代政府審計發展的趨勢。但財政效益審計作為一個全新的審計類型，沒有過多的經驗可借鑒，因此，對財政效益審計的探討十分必要。

財政效益審計是一項嶄新的工作，審計方法還沒有固定的模式，既無先例可言，又無現成的方法，需要我們做大量的探索性的工作，在方法上有所創新。筆者認為在審計方法上，應注意以下幾個方面：

一是注意把財政效益審計的意識貫穿于審計指導思想和審計項目計劃中去。我們對財政效益審計必須要有足夠的認識和思想準備，要從人才儲備、軟件建設和審計管理上有足夠的重視和實際行動，現在不是討論效益審計可不可以，而是要準備怎么干的問題。財政效益審計不同以往的財政財務收支審計，不能局限財務收支審計思維上，要跳出長期財政財務收支審計模式，在財政財務收支真實、合法性基礎上著重對一個項目和一個具體事項效益進行評價，根據審計目的對效益評價或側重于經濟性，或側重于效率性，或側重于效果性，或三者兼顧，依此來確定具體審計目標。隨著市場經濟的發展，審計領域不斷拓展，審計環境正發生著重大變化，要求政府使用有限的資源而最大限度地向社會提供公共服務，提高工作效率和效果。審計監督由傳統的合規性審計向檢查內部控制和經濟效益延伸是形勢發展的需要，審計工作不僅在查處違紀違規方面履行好職責，還要在促進提高財政財務管理水平和資金使用效益上發揮更大的作用。

二是注意搞好審前調查，制訂詳細審計方案。財政效益審計是一種綜合審計，沒有統一的審計標準，因此更需要制定周密細致的審計方案。在充分考慮時間、成本和質量的基礎上，搞好審前調查，審計調查具有較強的靈活性，是財政效益審計中十分重要的方法，特別是對決策結果的衡量，涉及到很多非數量因素的問題，這就需要在審計中開展大量的調查。采取群眾座談、專家座談、問卷調查等靈活的調查方式，廣泛搜集審計對象或項目的有關法律、法規和規章制度，了解內部管理運作和內部控制制度情況，單位計劃、預算標準、定額等技術經濟指標，來獲取審計證據和標準，摸清家底，明確審計重點，搞好審前調查，是搞好效益審計的重要一面，能起著事半功倍的效果，也為正式的審計打好基礎，使審計方案更接近工作實際，更符合實際需要。

三是注意運用現代科技手段、并注重分析，探索財政效益審計評價指標體系。由于每一項效益審計項目的具體目標不同，評價內容、評價指標及評價的具體形式也隨之不同。因此，探索建立財政效益審計評價標準體系，應該立足財政支出管理目標現實和發展前景，在目前情況下，審計人員獲取效益審計評價體系的常用方法有：（1）將一個項目按照管理的程序分解成若干個階段，比如可行性研究、規劃、執行和建設、運營、評價等。（2）深入細致地閱讀和分析一些法律法規、政策文件、標準手冊，這些法規、文件和手冊中的規定和內容可以作為備選的評價標準。（3）在沒有現成的政策、程序和手冊的情況下，可以設法找至與被審單位類似的機構，他們的政策、程序、手冊中的內容可以在某些情況下，作為確定評價標準的參考。（4）對被審單位過去一定時期的數據進行一些統計分析，從而得到被審單位一般情況下的數據標準，作為確定評價標準的參考。（5）通過訪談和問卷調查等方式，了解公眾、信息使用者，將調查結果作為評價標準。（6）在審計實施之前，直接與被審單位就評價標準問題進行討論，形成雙方都一致認可的結論，作為評價的標準。另外在建立財政資金效益審計評價體系的基礎上，我們要積極探索財政資金效益審計評價體系與財政預算執行審計相結合的新路子，既可以促使項目目標和業績標準有公認的、法定的規范予以定義，又能夠將財政預算執行審計結果作為更為可比的參考信息提供給財政預算編制。這就要求審計部門應加強與財政部門的合作，參與到每年的預算編制過程中，利用自身的審計資源，協助財政部門編制預算，逐步建立起預算評價體系，為開展財政資金效益審計提供評價依據。

四是注意整合有限的審計資源，滿足財政效益審計的需要。審計資源是保證效益審計成功的關鍵，而財政效益審計不同于傳統的財政財務收支審計，需要通過一定技術和建立一定數量的模式等手段來判斷效益，因此一個效益審計項目要有復合型的人才，從專業結構來看，除財務會計專業人員外，還需要有懂工程技術、計算機、管理工程、統計分析等方面的專業人才。從國家審計機關現狀看，特別是基層審計機關是不能滿足財政效益審計工作要求的，這就必須在財政效益審計中整合審計資源。審計部門在選擇審計項目時，首先要選擇力所能及的審計項目作為試點，包括明確的審計目標，適當的評價標準，可獲得的信息和資料；二要打破專業界線，在審計隊伍中實現專業耦合，一個專業和另一個專業或多個專業審計人才的結合實行優勢互補；三要借助外力，運用部門單位內部審計力量，發揮內審人員熟悉情況懂管理的優勢。同時還必須聘請專業技術人才；四要充分利用計算機審計技術。效益審計中涉及數學模型、統計抽樣、大量簡單重復計算，都必須運用計算機進行輔助審計，在效益審計中充分運用現代化審計手段資源，可以提高審計工作效率和質量。只有有效地整合各種審計資源，才能滿足財政效益審計的需要。

五是注意建立或完善財政效益審計制度，使效益審計發揮最大限度的作用。只有建立一套完備的制度，才能推動財政效益審計進入一個全新階段。一是要促進政府及有關部門建立科學預算定額和支出標準，這是開展政府效益審計的基本前提；二是要制定科學的效益審計準則，對效益審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等作出相關規定，用以指導效益審計實踐；三是要通過審計促進政府在改革中建立和完善與公共財政相配套的制度；四是建立財政效益審計聯席制度。開展財政效益審計不僅是為了揭露財政支出管理的問題，更重要的是促成這些問題的解決。人大、政府、財政、審計在財政監督管理中分別擔任著不同角色，因此有必要建立一個由人大牽頭，包括編辦、國資辦、人事、財政、審計等在內的效益審計聯席制度，分層次明確各自責任和義務，使政府效益審計最大限度的發揮其作用。

六是注意實行審計結果披露，促進財政資金效益不斷提高。財政效益審計后必須向社會披露，一方面滿足社會公眾的知情權需要，另一方面起到宣傳審計，擴大審計影響，使財政效益審計環境變得更好。通過列入向人大常委會報告的審計工作報告，借人大、政府之力，督促各部門落實審計建議，不斷強化內部控制，規范管理，用好財政資金。同時在對領導群眾關注的重大建設項目進行審計后，通過報紙、電視等新聞媒體向社會披露，讓社會新聞媒體參與監督，促使項目建設單位科學決策，提高資金使用效益。

在實踐中發現，審計機關在進行財政效益審計中自身存在以下幾方面的困難和問題，還待改善或解決。

1、人員少與審計任務重的矛盾突出，給開展財政效益審計造成力量不足的困難。且目前審計人員的政策水平、綜合素質和業務技能、知識結構、分析判斷能力等不能滿足開展效益審計工作的需要。

2、基層審計機關受經費制約，難以更好地開展工作。效益審計需要各種專業人才，而審計機關不可能養一批各類專業人才，當工作需要時要從社會上聘請一些專家來共同開展工作，需要相當的經費，這勢必加大審計機關的審計工作成本，再加上基層審計機關本身財政年初經費安排比較緊，經費問題成了阻礙審計工作發展的關鍵性因素。

3、審計信息化建設工作滯后，審計技術手段落后，法律法規滯后，且存在條塊利益、部門利益、地方利益的沖突，較難開展真正意義上的效益審計。如在投資項目審計中，由于相關職能部門對建設項目監督職能交叉，審計法與合同法等其他法律、法規、規章之間執行中有矛盾，對勘察、設計、監理等單位和相關人員的責任追究制度缺乏和難以執行等，使效益審計的成果很難落到實處，不利于發揮審計工作的作用。

4、當前審計機關的管理體制，使審計機關的獨立性受影響，基層審計機關在實際工作中受地方政府和有關部門的影響較大，特別是在處理上下級經濟利益矛盾時更為突出。

5、審計項目的風險程度較大。除上述因素會給審計帶來風險外，在審計中往往還會遇到被審計事項及所涉及的領域比較復雜，有的被審計事項不易觀察和計量、信息和數據不易獲得、責任可能被推諉或混淆、政治上過于敏感、存在安全保密問題或者是沒有統一明確的評價指標或評價標準是否恰當的項目，這些可能存在較大的風險，對于這種情況，審計要格外注意到其帶來的風險程度。

（作者單位：南昌縣審計局）