地方財政債務風險：特征、成因與化解策略

一、地方財政債務風險的基本特征

（一）地方財政債務風險的區域性

一是中西部地區財政收入占全國地方財政收入的比重較低，而其相應支出占全國地方財政支出的比重較高；二是中西部省份當年地方本級赤字占收入的比例遠高于東部地區且呈逐年增長的態勢；三是中西部地區大部分省份的人均財政收入水平在全國處于中下游位置，而與中西部地區人均財政收入的水平相比該地區的人均財政支出水平卻相對較高。

（二）地方財政債務風險的多元性

1、收入方面存在的風險。從總量上來看，近幾年來雖然我國財政收入增幅較大，但在收入的增長過程中確實還存在著一些不可等閑視之的風險：一是一些地區特別是落后地區收過頭稅，“寅吃卯糧”，使財政產生了虛收實支的風險；二是費用繁多，以費擠稅，使財政產生了財力分配秩序紊亂的風險；三是收入過分依賴國有經濟而導致的稅收籌集的風險。

2、支出方面存在的風險。一是支出結構不合理。由于地方行政事業單位和人員經費的超常規增長，不少地區的財政變成了“吃飯財政”，這就必然使得當地政府的其他職能很難正常履行；二是地方支出增長的剛性化。按《農業法》、《教育法》增加公務員的工資、加強地方基礎設施等一系列的要求，收支相比硬性支出的缺口較大；三是配套資金的缺口嚴重。近幾年我國積極財政政策的實施，特別是一些大項目的建設，從客觀上要求地方財政提供相應的配套資金，甚至出現了“中央請客、地方買單”的現象，這無疑增大了地方財政的開支。

（三）地方財政債務風險的層次性

目前我國地方財政債務風險的層次性突出表現在省、地（市）、縣、鄉四級政府中，而且越往下級財政債務風險越高。因為省一級的財政困難可以通過實施調劑權，以中央補助和市、縣財政上繳的方式得以緩解，而且越往下級財政的回旋余地就越小，相應地其債務風險也就越難以得到分散和釋放。使得我國的縣、鄉兩級財政相當困難。有資料表明：目前我國赤字縣的比例已達到50%左右，而赤字鄉的比例更高，有些省份甚至超過了90%，而且在一定程度上講，縣、鄉兩級財政債務風險的控制已事關我國基層政權的建設和農村的穩定。

二、地方財政債務風險形成的原因分析

1、地方債務管理制度嚴重滯后，缺乏相應的償還機制。第一，地方政府的償債責任不明。由于目前我國地方政府的債務融資主要是通過地方商業銀行或各職能部門所屬的信托投資公司運作的，這就使得地方債務融資的決策主體和投資主體之間的責、權、利等辯證關系的界定十分模糊。一旦決策失誤，即面臨信用危機，而不管這些機構原有的債務融資是否經由財政部門簽字擔保，他們會自然而然地依賴于政府償還、甚至寄托于政府償還。其次，地方政府缺乏舉借債務的整體規劃和科學翔實的項目論證。由于地方政府的債務是多部門開口的分散管理，這就使得地方政府債務在總體上缺乏合理的規劃。就單一項目來說，不僅“首長”項目頻頻出現，缺乏科學翔實的項目論證，而且地方行政領導立項時也往往多從政績出發，很少顧及債務的信用程度，為了使舉借單位能夠得到貸款而盲目地提供政府擔保或職能部門擔保，導致地方政府債務融資規模的不斷擴大。還有就是在舉借地方債務的同時由于與之相應的配套資金的準備不足，常常使得這些項目的建設半途而廢，造成地方已借債務的嚴重浪費。

2、地方債務管理體制條塊分割、各自為政，對債務風險缺乏有效的量化管理。目前就地方政府通過中央政府及其部門擔保所貸的外債資金來看，基本上實現了地方財政部門的統一管理。但地方政府其余大量的對內和對外舉債以及項目融資的管理仍然十分分散，它們的融資總量根本無法確切地把握，這在很大程度上降低了債務資金的使用效益。另外，由于地方政府的債務總額難以得到準確地把握，地方財政部門也就很難把有關債務的償還納入年底預算，及早安排償債資金，往往是當這些債務到了需還本付息的時候地方財政部門才被迫介入，或者通過上級財政預算扣款的辦法被動償債，或者安排部分后備基金或利用預算外資金暫時墊付。那種境況真可謂“家有三件事，先從緊上來”。

3、地方政府缺乏與之相對應舉債權和融資渠道。按照徹底的分稅制的基本原則，各級政府都應具有預算管理體制所規定的：一級政府、一級事權、一級財權、一級稅權，一級舉債權（特別對省一級政府來說）。地方政府之所以應以債務融資方式獲取一定的資金完全是由于地方政府提供地方性公共產品、公共服務的合理性所決定的。而實際上目前我國是不允許地方政府直接發行地方公債的，那么地方政府為了彌補資金的不足，承擔相應的事權，就以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金。這一做法的直接后果：既增加了地方政府債務風險的隱蔽性，也不利于有效地防范和控制地方債務風險。

三、防范和化解地方財政債務風險的對策

1、進一步擴大地方財政報告的覆蓋面。從安全、謹慎、全面的角度出發，應將影響地方財政狀況較為普遍的風險項目納入地方財政的報告體系當中。總的來說，當前我國影響地方財政狀況較為普遍的風險項目主要有：欠發工資、法定支出項目缺口、糧食企業掛賬、隱性負債、政府擔保、社會保障資金缺口、地方金融機構資本金缺口和不良資產、國有企業負債和虧損。對于地方金融機構的資本金缺口和不良資產，地方財政部門應與多事監管機構及時協調溝通，密切掌握其變動情況；對于保障資金的缺口，應根據當地實際發生數和當期本地人口結構、工資水平、失業率、繳費率等指標的預期變化加以綜合考慮。就我國目前而言，為擴大地方財政報告的覆蓋面，可要求地方政府提供地方財政債務風險的報告附表，待條件成熟后，編制地方財政債務風險預算，最終通過規范的預算管理方式對地方財政債務風險進行直接監控。

2、改革地方政府會計制度，編制地方政府債務預算并將其納入預算管理。將債務風險納入財政預算管理，其目的是將可能存在的各種類型的債務風險項目清算編目，使其透明化。1994年新西蘭財政責任法要求，政府在年度和半年財政報告中應當包括或有負債的報告，且包括或有負債報告在內的所有財政報告須全部提交給議會，并且在互聯網上發表。結合我國預算編制的改革，我國也應逐步把地方政府債務納入預算管理，并單獨編制地方財政債務子預算。這一子預算應主要反映地方政府債務負擔狀況及還本付息情況，并對地方政府債務的總額、用途、期限、利率、效益等作出詳細的說明。逐步建立一套科學、有效的地方政府債務管理辦法，依據《預算法》，以預算方式規范、約束地方政論的舉債行為及償債行為，最終實現地方財政的可持續發展。

3、改革地方債務管理體制，實現地方政府債務的統一管理。盡快在我國建立統一、規范的地方債務管理體系，建立、健全地方政府債務的良性循環機制（主要指地方政府債務借、用、還等環節之間的循環機制）。同時借鑒國外的先進經驗，在我國地方政府機構中逐步建立起以財政部門為主的地方債務管理體制，強化財政在地方政府債務融資管理中的主體地位，加強財政對地方政府債務集中、統一管理的力度，從根本上改變目前我國地方政府債務分散管理所造成的弊端。今后，凡是有地方政府債務的地方，應在財政部門建立債務管理機構。或者在對現有地方政府信托投資公司進行清理整頓的基礎上組建地方政策性銀行，剝離其商業性業務，將地方融資權限集中起來，作為地方政府融資的專門運作機構，統一執行地方政府的政策性投資意圖。在我國應盡快建立債務責任追究制度，對違反國家法律、法規舉借債務的地方政府，特別是基層政府，應嚴肅查處、追究相關責任，從而防止新債務的不斷產生。

4、加強債務資金的使用管理，以實現地方政府債務的良性循環。首先，應強化地方政府對債務資金使用管理的約束，嚴格地方債務資金使用的監督管理，嚴禁將資金投放到低效、無效、重復建設、特別是破壞生態環境等項目上，嚴禁任何短視行為，嚴禁盲目追風，實現地方債務資金的合理利用。其次，地方政府在使用、管理債務資金時，應建立嚴格的債務資金投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債責任。實施投資項目決策者的一貫負責制——對建設項目的可行性研究、確定、設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，并加以全面監督。最后，應強化上級政府對下級政府債務資金使用管理的監督，保證下級政府按照限定的規模、范圍、投向來規范運作。

5、提高地方政府債信水平、建立完善的地方政府債務償還機制。償債基金具有償付、減債、調節增值和擔保等優勢，為了合理調整債務規模、加強地方財政的后備資金，地方政府應建立和規范對償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關制度。此外，財政部門還應加強對以地方政府為債務人的債務項目建設和經濟效益的監控，督促項目單位制定、落實償債計劃，按協議和合同規定將償債資金匯入財政部門專設的償債基金專戶，統一由財政部門負責還本付息。通過建立地方財政償債機制，并把償債資金納入年度財政預算，不僅可以消除我國目前地方財政因巨額債務支出所造成的地方預算難以有效執行的弊端，而且有利于保證地方財政償債有穩定的資金來源。

（作者單位：和信稅務師事務所）