形成和建設主體功能區的若干問題

建設主體功能區，實際上是在目前這個大的區域發展戰略之下，進一步把我們的國土細分，劃分出優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，然后對每一個都做出規劃

關于推進主體功能區的若干問題，在國家“十一五”規劃綱要中作了具體闡述，2006年國務院發文，要從各地區各部門開展編制全國主體功能區規劃的工作，目前正在有序的開展。什么是功能區和主體功能區？打個比方，大家過去窮的時候，就有一間房子，又當臥室又當書房又當客廳，是功能不分的。現在大家富了，有幾間房子，有專門的起居室、臥室和書房。如果不是特別富裕，客廳同時當餐廳，主體功能就是客廳而不是餐廳。以后富有了，就有專門的餐廳了，這就是功能區和主體功能區。“西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先”把全國分成了四大片，現在提出推進形成主體功能區，這是我國在空間發展方面提出的一個新的戰略。建設主體功能區，實際上是在目前這個大的區域發展戰略之下，進一步把我們的國土細分，劃分出優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，然后對每一個都做出規劃。

推進主體功能區的必要性

我們現在是以2020年為規劃年，到那時候，大概有不到15億人口，大概是60多萬億的GDP，2.8萬立方米的水資源，18億畝耕地。通過一套合理的制度安排我們的國土，實現在每一個區域里，人口和經濟、資源環境大體上都均衡，并且通過財政支付，使每個地方人的公共福利水平和生活條件差不多，這是我們最終的目標。推進主體功能區對于實現這個目標至關重要，具體體現為四個方面:

第一，是以人為本謀發展。在說到區域協調發展的時候，很多情況下有個誤區，就是認為GDP在全國平衡的分布，這就是協調發展了。開始推進西部大開發時，一些理論界人士，甚至一些領導人的腦子里，區域協調的概念都是這樣的。實際上，我們的問題在于經濟增長快、經濟聚集多的地方沒有相應的人口，造成各個地區之間人均GDP的差距在擴大，同時勞動人口與贍養人口在空間上分離。

區域不協調，實質不在于GDP總量之間。美國GDP最高的加利福尼亞州，是美國GDP最低的那個州的70多倍，這個差距和我們國家廣東和西藏的差距是差不多的。日本最高的東京與最低州的差距接近40倍。但是沒人說美國、日本區域不協調，為什么人家說中國區域不協調呢？因為他們各個地區之間人均GDP最大不超過2倍，我們人均GDP經過調整以后最大是10倍，所以說，促進區域協調發展的實質內容，不是讓所有地區之間的GDP總量實現均等化，而是要實現公共服務的均等化和生活條件的同質化。促進區域經濟發展或者說縮小區域差距，要三條腿走路，一是要發展經濟做大分子，這只是一個方面，但是我們現在理解僅僅是這一個方面。二是要轉移人口，把分母要縮小。所謂城鄉統籌協調也是這個道理，如果農村人口永遠不減少，這個差距是永遠無法縮小的。三是要完備財政轉移支付機制，縮小公共服務、生活條件和生活水平的差距。

第二，推進主體功能區是促進人口與經濟合理分布的途徑。從歷史情況來看，特別是大國，GDP往往都是集中在一個或幾個區，同時經濟也集中在一個或幾個區。美國是比較典型的，經濟和人口主要集中在三大城市群，美國大平原地區、兩大山脈之間的地區的城鎮化水平只有45％，是不是美國已經現代化了呢？這涉及到的問題就是促進經濟的發展、實現現代化、到底是以地域繁榮為基礎還是以人力繁榮為基礎？我認為應該以人力繁榮為基礎，而不是地域遍地開花。如果把喜馬拉雅山和青藏高原統統開發到和上海長三角的水平一樣，代價得要多大！所以永遠不可能實現地域之間繁榮的平衡。我們最終的目標實際上就是實現人口、經濟、資源環境在一個空間內協調，我們現在失衡就在于人口與經濟資源環境不匹配。

第三，推進主體功能區是節約資源和保護環境的必要條件。我國雖有960萬平方公里的土地，但適宜人居住的空間和日本是差不多的，我們的空間十分有限。如果你非要硬搞它的GDP，大規模的工業化開發，結果就是破壞自然環境。比如，黃河40％的水量、長江25％的水量、瀾滄江22％左右的水量是從青海三江源地區來的，這個地區中有一個縣，20多年前這個縣是全國十大首富縣之一，那時候它人均占有190多頭牲畜。但現在，它變成了全國十大貧困縣城，為什么呢？因為超載，這個縣原來有幾千個湖泊，現在大多數都干枯了，草地都變成了沙漠，鼠害非常嚴重，狐貍和鷹等野生動物都沒有了。現在國家要花75億元來解救這個地區，該地區只有35萬人，人均要2萬塊錢！

日本國土很小，人也很多，但是日本整個開發的面積只有7％左右，日本的工業占地只有1600平方公里左右，創造的產值比我們要多。但我們的工業用地面積大概有5萬平方公里，可見我們的國土利用效率比日本差很多。如果我們的開發強度過高，再過10－20年，有些過度開發的區域，會因為沒有生態、森林、水，而全都是人和水泥地，人們最終會走出去的。誰愿意和水泥生活在一起呢？

第四，推進主體功能區是加強和改善區域調控的重要措施。現在大家對以國家發改委為主的宏觀調控有意見，專家學者說不能總是一刀切，要分分地區，哪里可以干，哪里不可以干。我們知道煉1噸鋼要消耗16噸新水，河北省是一個嚴重缺水的地方，但是河北有1億噸鋼鐵的生產能力。很多民營企業是通過采地下水的方式來煉鋼，地下水是有限的，水被采空了以后，地面就要下沉，很多城市目前已經出現了地面下沉的跡象。雞西等煤礦城市，煤采空了城市就下去了。民營企業家卷著利潤走了，最終造成的危害是我們的后代要負擔的，現在我們要投資幾百億去解救這些城市。

所以，我們要改變“東北振興所有地區都要振興，西部所有地區都要開發”這種看法，要縮小我們的空間單元，對每一個更小的區域制定不同的政策。我們現在是分成四大片，一大片平均是240萬平方公里，西部那么大一片都用一個政策不合理，成都平原和三江源如果大家都搞GDP，三江源的領導人肯定搞不過成都平原的領導人。國外都是把不同的國土劃分不同的區域實行不同的政策，德國一共劃分了271個空間單元，每一個空間單元的范圍只有1300平方公里，不同的單元有不同的政策。我國只劃分4個片，這顯然太大了。

推進主體功能區的指導原則

第一，優化結構。就是要改變我們現在的空間結構的狀態，現在的結構事實上是不太合理的。首先，我國工業用地占到5萬平方公里，城市現有的面積只有3萬公里，這里大概還有1萬平方公里左右是工業用地。比較一下日本，日本給鋼鐵、汽車、電視基地的地方一共是1600平方公里，日本只有1.3億人口，但是他們的居住空間是1.1萬平方公里，相對于給工業的空間來講，給人的空間是比較多的。雖然日本國土面積狹小，但日本人住在20多層高樓的不多，很多人都住在2層的別墅里，美國也是這樣的情況。相對來講，我們給人居住的空間比較少，價格必然就要高，工業用地，一般來講大概20萬可能就夠了，如果你要搞一個房子、建筑，可能沒有100萬是拿不下來的。其次，我們生產的很多產品的50％甚至更多是給外國人消費掉的，也就是說我們的工業空間很多是給外國人用的，而且外國人來了想要什么地就要什么地。最后，我們的生態空間比較小，特別是綠色生態空間比較少。所以今后推進主體功能區，首先是把人的需要排在第一位，第二位是生態，第三位是生產。

第二，尊重自然，開發必須要以當地的資源環境承載能力為前提。不能大家都開發，缺水了找中央政府調水，沒電了找中央政府輸電，水被污染了，中央政府拿錢去修，我們有很多很多這樣的例子，GDP都給地方留了，危害和問題全都交給中央了，必須要以當地的環境容量和水土資源為前提，按現在的發展模式下去的話，我們是沒有辦法給各個地區進行調水的，600個城市當中400個城市是缺水的，有110個是嚴重缺水，如果不給調水，就要超采地下水，未來就面臨著房屋下沉，地下管線破壞等災難。

第三，要有限開發，必須要給水、生態、自然、其他動物一定空間，不要把什么空間都變成人的，最終變成一塊水泥板的話，人也無法居住。

第四，要集約開發。不能夠像過去那樣搞城鎮，我們現在600多城市有幾萬個鄉鎮，大概都轉螞蟻圈，最后我們所有的城市都連在一起了，所以必須要在一定的區域范圍內集中人口和經濟，把其他空間騰出來用于搞農業和生態。

最后，還要陸海統籌。本文對此不作贅述。

推進行政主體功能區的政策傾向

第一，財政政策。如果把一些區域劃分成限制開發區域，把一些區域劃分成重點開發區域，那不同區域的人的公平問題怎么解決？財政要給予相應的補償，使被限制開發處的居民享有的公共服務和生活條件能夠與其他區域大體相當。另一方面，應該實行橫向的財政轉移支付。比如三江源，現在北京和河北就有這樣的問題，國家保護了水，這些地方什么都不能搞，這些地方的人怎么辦呢？誰來補償呢？現在國家也在進行試點，采取生態補償的方式幫助欠發達的生態功能區來改善人民的生活水平，對自然保護區也要加大經費等。

第二，投資政策。這個基本是按照領域來講的，比如退耕還林，高技術產業化是一個領域，往往是考慮到向西部傾斜的原則。我覺得，政府投資要實行按照領域安排和按照主體功能區安排相結合的方式，比如中央政策現在有500億，切出一塊按照主體功能區安排，現在解決三江源投了75億，這個錢可能有退耕的，有改善路的，有建學校的等等。按照領域來安排的投資，在各個功能區之間也要實現不同的傾斜，比如，公共服務設施的建設主要是向禁止開發區域來傾斜，農業和生態環境保護主要是向限制開發區傾斜，城市基礎設施的投資應該向重點開發區域傾斜。這些區域現在還沒有形成片，是因為產業集聚的能力還不夠強，所以中央政府應該多向這些地區傾斜，產業能力增強了，就業機會擴大了，人也就隨之過來了，會形成良性的互動和循環。

第三，產業政策。應該鼓勵優化開發區域更多地發展服務業和高技術產業。重點開發區域要重點發展什么樣的產業，還在討論過程中，已經明確的是對每一個大的區域都要指明產業發展方向。京津唐地區很顯然不適合發展高耗能產業、用水量大的產業，長三角和珠三角不適宜發展占地特別多的產業。每一個區域要把產業的方向大體劃出來，今后市場、企業、政府的投資管理都有一個基本的依據，對于限制開發區域，只能發展什么東西，不能發展什么東西，特別是不能發展什么東西一定要寫清楚，只要有妨礙生態功能區生態穩定性的產業統統不能發展。對禁止開發區域，嚴禁不符合區域主體功能定位的開發建設活動。

第四，人口政策。現在戶籍和相應的制度還沒有到位，這也是恰恰目前帶來區域不協調的根源所在，優化開發區域現在已經吸收了大量的外地人口，應該讓當地人盡可能地在當地定居，定居下來才能真正縮小區域之間的公共服務、人均收入和GDP差距，否則，差距是永遠縮小不了的。區域差距也是這樣的，用過去的計劃經濟計量辦法算市場經濟的賬肯定是算不清楚的。

第五，土地政策。現在的土地政策是按照基數的，原來占多少，明年給多少，有些區域不適于搞開發建設，土地是不能給的。優化開發區、重點開發區，想增加建設用地，要和農村的建設用地減少相掛鉤。而且，優化開發區應該更加嚴格的限制建設用地，增加的部分要逐步減少。很多地方開發了40％，剩下都是森林、水面了，總不能填海去建廠房吧，真變成這樣了，盡管GDP可能很多很多，但人在那兒生活會覺得很不舒服。對重點開發區域應該適當地擴大建設用地的規模。我們要求集聚經濟和人口支撐外來人口的增長，在不同的區域土地政策應該是有所差別的。無論適于集聚經濟還是應該保護環境或種地，統統是一個政策，是缺乏有效性和針對性的。