行政道德建設(shè)芻議

摘 要：社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)行政道德建設(shè)在黨和政府的高度重視下，雖然取得了很大的成效，但行政人員行政道德失范現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。行政道德失范既與行政主體自身素質(zhì)有關(guān)，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響、行政體制和法規(guī)制度不完善等外部因素相聯(lián)。行政道德建設(shè)，不僅要在思想上充分認(rèn)識(shí)其重要性，而且要加快行政體制改革，加快行政倫理立法，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，加強(qiáng)思想教育，同時(shí)整頓與道德建設(shè)有關(guān)的社會(huì)秩序。

關(guān)鍵詞：行政道德；道德失范；道德建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2007）06－0125－04

Discussion on the Administrative Morality Building

CHAO Tuanguang

（Yangling Vocational and Technical College，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：The administrative morality building has achieved a great deal during the social transferring period with the Party and government' s attention， but there are still some serious immoral behaviors. Such phenomenon is not only related with administrative body itself， butalso with the negative influence of the market economy， administrative system and legal system. So we must not only recognize the importance of the morality building in political theory， but also need to advance the administrative system reform and legislation， and strengthen the public supervision， morality education， at the mean time， we must rectify the social order relating to morality building.

Key words：administrative morality；immoral behavior；morality building

一、行政道德

行政道德即行政職業(yè)道德，是指國(guó)家行政工作人員在其行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范。我國(guó)古代稱(chēng)它為“官德” 。受?chē)?guó)家行政工作職業(yè)的特殊地位、利益、權(quán)利、義務(wù)等影響，行政道德具有鮮明的政治性、一定的強(qiáng)制性和高層次的示范性。近些年來(lái)，在中國(guó)的公共行政研究中，行政道德的問(wèn)題是人們普遍思考的問(wèn)題，這是由于公共行政實(shí)踐中的官僚主義和腐敗問(wèn)題把人們引向了公共行政道德化的思考。

行政道德作為一種特殊的職業(yè)道德，其內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：正確履行行政職能、職權(quán)，體現(xiàn)行政公平、公正、公開(kāi)；正確處理上下級(jí)和干部群眾的關(guān)系，體現(xiàn)良好和諧的人際關(guān)系；正確對(duì)待權(quán)力、地位，勤政、廉政，體現(xiàn)廉潔高效的政府行為。換言之，行政道德主要體現(xiàn)在政府的一切行政行為以公正的方式協(xié)調(diào)好職業(yè)與事業(yè)、人與事、人與人、事與事的關(guān)系。任何政府機(jī)關(guān)及其工作人員，都不能有損民眾的利益，假公濟(jì)私，損公肥私，以權(quán)謀私。這些都是與行政道德相違背的，必須加以革除。

國(guó)家行政人員的工作處于整個(gè)社會(huì)生活的中心地位，掌管著國(guó)家行政權(quán)力和整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)。這種特殊職業(yè)的道德，具有高于其他職業(yè)道德的特殊內(nèi)容，代表職業(yè)道德較高層次，體現(xiàn)職業(yè)道德發(fā)展的較高境界。行政道德在社會(huì)道德建設(shè)中的特殊地位，決定了其對(duì)全社會(huì)具有示范性特點(diǎn)。國(guó)家行政人員應(yīng)在全社會(huì)和人民中間樹(shù)起一面職業(yè)道德的大旗。正如古人言：“上好禮則民莫敢不敬，上好義則民莫敢不服，上好信則民莫敢不用情。”^[1]

二、行政道德失范及其原因分析

（一） 當(dāng)前國(guó)家行政人員隊(duì)伍的行政道德現(xiàn)狀

當(dāng)前國(guó)家行政人員隊(duì)伍的行政道德現(xiàn)狀，從總體上看其主流是好的。但是，還應(yīng)當(dāng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種利益經(jīng)濟(jì)，利己主義、拜金主義和享樂(lè)主義思想也會(huì)滋長(zhǎng)和泛濫。再加上部分國(guó)家行政人員道德觀念淡薄，自身缺乏道德自制力，他們將商品交換原則引入國(guó)家行政管理活動(dòng)中，否定為人民服務(wù)的高尚道德原則規(guī)范，一味追求個(gè)人物質(zhì)利益，最終腐敗墮落。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的行政道德失范現(xiàn)象大量出現(xiàn)，行政腐敗問(wèn)題日漸突出。行政道德失范從本質(zhì)上講是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。^[2]行政作為一種公共權(quán)力，它所涉及的對(duì)象是公共事務(wù)，其所追求的是社會(huì)公共利益，但在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中，行政工作人員往往會(huì)置行政道德和行政法律規(guī)范于不顧，濫用權(quán)力假公濟(jì)私，從而導(dǎo)致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。常見(jiàn)的行政道德失范的現(xiàn)象主要有：政治類(lèi)失范、組織人事類(lèi)失范、經(jīng)濟(jì)類(lèi)失范以及失職類(lèi)、侵犯公民權(quán)利類(lèi)、違反社會(huì)公德類(lèi)和違反社會(huì)管理秩序類(lèi)等，其中經(jīng)濟(jì)類(lèi)失范和違反社會(huì)公德類(lèi)較多，如權(quán)力尋租、貪污腐化、公款公賄等。行政道德失范對(duì)社會(huì)造成的危害是顯而易見(jiàn)的，具體表現(xiàn)為：（1）直接危及政治穩(wěn)定。損害政府形象，降低政府威信，必然導(dǎo)致民眾支持率下降，民眾對(duì)政府及其官員的嚴(yán)重不滿(mǎn)甚至可能引起社會(huì)動(dòng)亂。（2）直接損害民主法治。官員道德敗壞，必然喪失民眾的信任，喪失法律在民眾心目中的權(quán)威性，喪失民眾對(duì)民主化政治改革的信心。（3）直接阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利用公共權(quán)力捕撈私利，必然造成公共財(cái)力物力的流失，如吃回扣，就是從公共利益中掠奪資源。（4）直接敗壞社會(huì)風(fēng)氣。官員道德滑坡，必然嚴(yán)重毒化社會(huì)風(fēng)氣。公務(wù)人員乃社會(huì)精英階層，如果任意損害公共利益或他人利益，必然導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的行為失范，喪失整個(gè)社會(huì)的凝聚力。如果任其發(fā)展，后果將不堪設(shè)想。

（二）行政道德失范的原因

1.行政體制自身的問(wèn)題。我國(guó)的行政體制是在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，其體制自身存在著許多弊端，諸如政企不分，政府職能泛化；機(jī)構(gòu)疊床駕屋，編制缺少立法；用人制度不公開(kāi)，人浮于事，因人設(shè)事，人滿(mǎn)為患；行政權(quán)力過(guò)分集中，行政決策缺乏科學(xué)論證；管理目標(biāo)不明確，行政效率低下；行政無(wú)“程序”，行政監(jiān)督無(wú)“法”無(wú)“章”等等。改革開(kāi)放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這種轉(zhuǎn)變必然要求包括行政體制在內(nèi)的政治體制作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。然而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，在我國(guó)，包括行政體制在內(nèi)的政治體制改革卻相對(duì)滯后，改革不配套，政策不完善，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變化的背景下，社會(huì)管理機(jī)制出現(xiàn)了大量的制度性、政策性漏洞。這樣就使得一些組織和個(gè)人得以“鉆改革的空子”，為行政權(quán)力設(shè)租，進(jìn)行“權(quán)力尋租”活動(dòng)，導(dǎo)致行政腐敗。這是新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中最常見(jiàn)的行政道德失范現(xiàn)象。

2.對(duì)行政主體正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償不足。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，人民的生活水平大大提高。而我國(guó)公務(wù)員的工資收入?yún)s還維持在比較低的水平，不僅不能與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府官員相比，而且就以我國(guó)目前的物價(jià)水平來(lái)說(shuō)，也僅處于稍高于溫飽狀態(tài)的水平。而在高通貨膨脹的年份，其實(shí)際收入還要下降。追求比吃飽和穿暖更高的物質(zhì)生活水平，畢竟是和平時(shí)期每個(gè)人的客觀需要，正如馬克思所說(shuō)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他們的利益有關(guān)。”所以，隨著整個(gè)社會(huì)物質(zhì)生活水平的提高，仍把公務(wù)員的工資維持在較低的水平，就很容易使其中的一部分人失去心理平衡，鋌而走險(xiǎn)，走上以權(quán)力為手段和換取工資以外收益的道路，導(dǎo)致行政道德的失范。

3.缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督和制約機(jī)制。孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)：“人一旦有了權(quán)力，就濫用權(quán)力，使用權(quán)力直到盡頭。”權(quán)力的這種無(wú)限擴(kuò)張的傾向決定了對(duì)其監(jiān)督和制約的必要性。新中國(guó)成立以后，黨和政府就非常注意對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，開(kāi)展了許多運(yùn)動(dòng)，也取得了一定的成效。但是由于我國(guó)高度集權(quán)式的行政體制，使實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)中的行政監(jiān)督事實(shí)上僅限于上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，而上級(jí)對(duì)下級(jí)的一對(duì)多的關(guān)系，又使這種監(jiān)督難以得到有效的實(shí)施。改革開(kāi)放以后，我國(guó)的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)和社會(huì)管理層面的各種規(guī)章制度建設(shè)都取得了很大的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督和制約機(jī)制也隨之逐步建立和完善起來(lái)。但與迅速發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)相比，畢竟還存在著許多“真空”地帶。同時(shí)，由于傳統(tǒng)文化的影響，權(quán)大于法、情大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題也還未得到有效的解決，一些腐敗現(xiàn)象難以得到及時(shí)懲處，一些已出臺(tái)的法律和規(guī)章制度在某些現(xiàn)實(shí)條件下難以真正發(fā)生實(shí)效，使得行政道德失范現(xiàn)象不能得到及時(shí)有效地遏制。這里都在一定程度上加劇了道德失范的進(jìn)程。

三、行政道德失范治理對(duì)策

黨的十二屆六中全會(huì)所作的《中共中央關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》中指出：“在我們社會(huì)的各行各業(yè)都要大力加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。首先是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部要公正廉潔，忠誠(chéng)積極，全心全意為人民服務(wù)，反對(duì)官僚主義、弄虛作假，利用職權(quán)謀私利。”^[3]行政道德建設(shè)被提到職業(yè)道德建設(shè)的首位。行政腐敗和行政道德失范，也是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。江澤民同志在第七屆國(guó)際反貪大會(huì)開(kāi)幕式的講話(huà)中就曾指出：“權(quán)力腐敗作為一種社會(huì)現(xiàn)象無(wú)論是在發(fā)展中國(guó)家，還是在發(fā)達(dá)國(guó)家里，無(wú)論是在哪種社會(huì)制度下，都不同程度地存在，嚴(yán)重地危害著社會(huì)和人民。”^[4]中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變革的時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題，包括行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象也不可避免地會(huì)發(fā)生。對(duì)此，我們一方面要充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，另一方面要對(duì)之采取切實(shí)的措施加以治理。那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)行政道德建設(shè)，治理行政道德失范應(yīng)從以下方面入手：

1.加快行政體制改革。在論及制度的優(yōu)劣性問(wèn)題時(shí)，鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！币虼耍卫硇姓瘮∨c行政道德失范的根本出路就是加快行政體制改革，規(guī)范政府的行為。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)作用的經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要作用是進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和制約，克服市場(chǎng)天然存在的一些“固疾”，如盲目性、無(wú)政府性、無(wú)計(jì)劃性、非公平競(jìng)爭(zhēng)及行業(yè)壟斷等，保證市場(chǎng)健康、有序地運(yùn)行。進(jìn)行行政體制改革，首先就是轉(zhuǎn)變政府的職能，使之從經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向秩序政府。政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其主要作用是維持社會(huì)秩序，保證市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其次是要確立有限政府的觀念，即承認(rèn)政府的權(quán)力是有限的而不是無(wú)限的。切實(shí)把政府的行為限定在一定的范圍內(nèi)，克服過(guò)去那種黨政不分，政企不分、政法不分、政商不分、政社不分的狀態(tài)，使政府在它應(yīng)該發(fā)揮作用的范圍內(nèi)充分發(fā)揮其作用。如此，才能規(guī)范政府的行為，減少“權(quán)力真空”，杜絕漏洞，從根本上、制度上防止行政腐敗的發(fā)生。

2.建立、健全監(jiān)督制約機(jī)制，依法行政，以法治德。世界上許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、英國(guó)、瑞士、新加坡、香港等都將行政道德法律化，依靠法律的強(qiáng)制性、懲罰性來(lái)維護(hù)行政道德的純潔性，取得了很好的效果。他山之石，可以攻玉。我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、借鑒其中的一些做法，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前行政腐敗和行政道德失范的現(xiàn)實(shí)，有針對(duì)性地制定《行政道德法》，以法為教，對(duì)行政人員的行為進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，建立、健全監(jiān)督制約機(jī)制。目前，我國(guó)的行政監(jiān)督機(jī)制主要限于各級(jí)人大、紀(jì)委、政協(xié)等，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們要充分發(fā)揚(yáng)民主，加強(qiáng)社會(huì)輿論和普通公民對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，建立起多層次，多方面的監(jiān)督體系，多管齊下，才能及早發(fā)現(xiàn)并制止權(quán)力濫用現(xiàn)象^[5]。另外，還要嚴(yán)肅黨紀(jì)、政紀(jì)和法治，依法嚴(yán)懲一切行政腐敗行為，使監(jiān)督收到實(shí)效，保證《行政道德法》切實(shí)得到維護(hù)。

3.對(duì)行政主體進(jìn)行正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償。雖然腐敗不是由貧而是由貪引起的，我們也并不贊成“高薪養(yǎng)廉”說(shuō)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，給予行政主體正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償，將其工資收入提高到社會(huì)中等偏高的水平并與通貨膨脹率掛鉤還是應(yīng)該的。要想遏制行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象，使行政主體不以權(quán)謀私，就要求行政主體除工資收入和法定津貼外，不能再有其他的收入，而這種要求在社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平迅速提高、高收入隊(duì)伍不斷擴(kuò)大的情況下，實(shí)際上很難做到。即使我們依靠其他手段能維持行政主體的廉潔，但低收入也難以把社會(huì)上最優(yōu)秀的人才吸引到行政部門(mén)來(lái)。而那些雖然廉潔但低素質(zhì)的行政人員同樣不是我們所希望的，也是不受人民歡迎的。所以，加強(qiáng)對(duì)行政主體正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償，也是解決行政腐敗的有效途徑之一。

4.充分發(fā)揮行政人員的道德主體自律性，是加強(qiáng)行政道德建設(shè)的關(guān)鍵。^[6]行政人員的道德主體自律性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）認(rèn)識(shí)上的自覺(jué)。即行政人員對(duì)行政倫理規(guī)范的遵循，并不是對(duì)外在要求的盲目信奉和被迫執(zhí)行，而是建立在對(duì)道德必然性深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的理性自覺(jué)。（2）情感上的自愿。自愿的情感在行政倫理良性運(yùn)行中的作用，主要體現(xiàn)在行政人員把按自己所選擇的道德價(jià)值目標(biāo)去行動(dòng)視作一種樂(lè)趣——需要和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此行政倫理能與道德認(rèn)識(shí)一起融合成堅(jiān)定的道德信念，成為其道德行為的動(dòng)力。（3）行為上的自主和自擇。這包括兩方面的涵義：一是把一般性的倫理規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體指令的自主性。例如，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者如何把比較抽象一般的道德規(guī)范，貫徹于各種各樣的具體行為中，這就取決于該道德主體的自主性；二是在不同的甚至相反的倫理規(guī)范中做出選擇的自擇性，即在復(fù)雜的道德生活中，公務(wù)員能夠根據(jù)主客體的價(jià)值關(guān)系，正確判定道德規(guī)范的等級(jí)，勇于選取最值得選取的道德價(jià)值，遵循最值得遵循的倫理準(zhǔn)則。

5.提高行政人員自身的素質(zhì)。從某種意義上講，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提高行政人員自身的素質(zhì)才是解決行政腐敗的根本。不論是進(jìn)行行政體制改革，加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，還是進(jìn)行正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償，都只是解決了“不能貪，不敢貪、不需要貪”的問(wèn)題，都是從外部、他律的角度解決問(wèn)題的，而只有加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提高行政主體自身的素質(zhì)，才能真正解決“不想貪”的問(wèn)題，才是從根源上杜絕行政失范的問(wèn)題。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政道德建設(shè)的核心，是加強(qiáng)全心全意為人民服務(wù)的思想道德教育。為人民服務(wù)是我黨的宗旨，是社會(huì)主義道德的集中體現(xiàn)。黨的十四屆六中全會(huì)決議指出： “越是實(shí)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放政策，共產(chǎn)黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部越要堅(jiān)定共產(chǎn)主義信念，身體力行共產(chǎn)主義道德，大公無(wú)私，清正廉潔，服從大局，艱苦奮斗，全心全意為人民服務(wù)。”只有把全心全意為人民服務(wù)這個(gè)最根本的道德原則深入到人的內(nèi)心，才能使行政主體經(jīng)受住各種考驗(yàn)，堅(jiān)持做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，在任何利誘和挑戰(zhàn)面前都不喪失理性、人格，維護(hù)行政道德的純潔性，也才能從根源上徹底消除行政腐敗和行政道德失范現(xiàn)象。

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