南水北調中線水源保護區兩難困境與利益補償機制探討

摘 要：南水北調中線工程水源保護區面臨經濟發展與水源保護的兩難困境，為確保南水北調工程目標的實現、使水源區和受水區經濟社會協調發展，依據補償原理應向水源保護區進行經濟利益補償。主張建立市場經濟條件下的政府主導模式水源保護區利益補償機制，提出了建立利益補償機制的政策建議。

關鍵詞：南水北調中線；水源保護區；利益補償機制

中圖分類號：F124.5文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0044－05

The Dilemma for the Water Source Region of the Middle Route of SouthtoNorth

Water Transfer Project and the Establishment of Benefit Compensation Mechanism

XIA Dexiao，CHANG Yunkun

（School of Economics and Management，Northwest University，Xi’an 710069，China）

Abstract：There is a dilemma between the economic development and the protection of water source for the Middle Route of SouthtoNorth Water Transfer project.In order to achieve the goal of the project and harmonious development between the beneficial region and the water source region as well， the beneficial region of the project should make economic compensation to the water source region. In the socialist market economy， the central government should play a very important role in the compensation mechanism for the water source region of the SouthtoNorth Water Transfer Project.

Key words:the middle route of southtonorth water transfer project;the water source region；benefit compensation mechanism

隨著南水北調東線和中線工程的順利推進，水源的涵養和保護及水源區與受水區經濟的和諧發展日益引起人們的普遍關注，水源保護區的補償機制的建立，正在成為人們的共識。

一、問題的提出與文獻綜述

南水北調工程是為了解決中國北方地區水資源嚴重短缺和生態環境惡化，促進水資源在全國整體優化配置的一項大型調水工程，其中線工程調水線全長1 246公里，丹江口水庫常年平均入庫水量為３８８億立方米，其中約２７０億立方米由發源于陜南的漢江、丹江及其上游支流供給，設計年調水量150億立方米。流域水源保護區由漢江、丹江兩江流域構成，涉及陜西、湖北、河南、四川和重慶的４９個縣（區）市，面積9.52萬平方公里。丹江口庫區內及上游地區經濟欠發達，有26個為國家級貧困縣。雖然目前經過流域人民的努力，流域的生態環境得以保持，兩江出境斷面水質保持在地表水Ⅱ類標準，基本實現了涵養和送一江清水的目標，但是由于經濟發展緩慢，水源保護受到了嚴重影響。同時，水源保護和涵養的要求，使水源地的經濟發展受到了阻礙，人民生活的改善受到了影響甚至是陷入了更加貧困的境地。^[1]顯然，經濟發展與水源保護成為水源區的兩難選擇，處理好水源區的水源保護與經濟發展的關系、建立好水源保護區的補償機制已是南水北調工程亟待解決的突出問題。

目前既有的對流域補償問題的研究主要集中在對于自然流域的生態補償，對補償的原因、原則和補償的方式及內容進行了探討，對南水北調工程中的補償問題具有重要的借鑒意義。王豐平等主流主張認為補償的原因在于環境保護的外部性、在于環境投資的公共產品性質以及自然資源的資本品性質等一般性原因，補償的內容是進行流域的生態補償^[2]；在補償的方式上蔡守秋主張以市場原則為主進行水權交易以實現水源地的利益^[3]；陳瑞蓮以博弈論為理論基礎，主張通過民主協商機制解決流域內的利益補償。^[4]對于南水北調工程進行補償的研究相對較少，已有的研究主要是對南水北調某一流域或某一區域的補償問題。顧崗等論述了東線的補償問題^[5]；梁雄兵等對中線補償的必要性進行了研究。^[6]總之，既有的研究對南水北調工程水源區保護補償原因的特殊性闡述不足，對水源地面臨的經濟發展與水源保護的兩難困境的現實狀況認識不足，提出的補償方式與南水北調工程的特殊性、復雜性不適應。本文以南水北調中線為例，立足中線工程取得的實踐經驗，對建立南水北調水源保護區的補償機制問題做進一步的探討。

二、南水北調中線工程水源保護區的兩難困境

水源區面臨的兩難困境是指：水源區經濟發展將受到環境保護政策的制約，而水源涵養和保護又受制于經濟發展水平。具體表現在：

（一）水源保護影響水源區的經濟發展

1.為了保護水源而進行產業結構調整，在一定程度上影響了水源區經濟發展。作為南水北調中線工程的主要水源地，陜南地區具有豐富的礦產資源及發展綠色產業的動植物資源，但是水源保護政策使陜南現有的資源優勢受限。由于水源保護，陜南地區總儲量１１５.０８億噸的礦產資源開發受限，僅漢中市測算，工業結構調整將減少工業產值８.８９億元，利稅８ ３７４.６萬元，影響就業崗位２.２萬人，為了水源保護造成近3.3萬公頃造紙原料龍須草和6.7萬公頃藥用原料黃姜拋荒，加劇了當地的貧困化。

2.水源保護直接加重了當地財政負擔。丹江口庫區上中游水源涵養地沒有納入南水北調總體規劃和長江生態環境重點治理區范圍，水源保護的經費基本上是由當地財政支出，加重了水源地財政負擔。

（二）水源保護區經濟狀況制約著水源涵養和保護

1.經濟落后使水源區水土流失治理緩慢。丹江口水庫水源地流失面積有６.７２萬平方公里，陜西有２.５萬平方公里仍需治理，其中漢、丹江流域有強度流失以上10 479平方公里亟需治理，治理費用52.395億元，這對貧困落后的陜南是個天文數字。同時，大量水利水保基礎設施缺少維修，瀕于失去功能。水保投資少，治理經費每公頃90萬遠低于750萬的治理標準，使水土流失威脅丹江口水庫。

2.經費短缺影響退耕還林的進度。陜南境內尚有25度以上坡耕地31.71萬公頃急需退耕，由于經費限制每年只能退耕2-2.7萬公頃，嚴重影響了水土保持質量，末退耕的坡地成為河流泥沙的主要來源，成為水源保護的重大隱患。

3.水源污染治理經費嚴重短缺，污染有加劇的跡象。目前，漢江干流水質總體符合地表水水環境質量標準要求，水環境質量總體良好。但由于漢江徑流量下降，降低了漢江的納污、自凈能力，水污染有加劇的跡象。^[7]至目前為止，地處水源涵養區的漢中市由于經濟發展水平局限，其所轄的縣區無一有污水處理廠，致使大量生活和生產污染物直排漢江，嚴重威脅中線水源的調水質量。為加強水源保護，漢中市計劃建設11個城市生活污水處理廠及城市垃圾處理場，共需投資15.09億元，實現城區排水管網雨污分流需投資1.5億元，這對2005年財政收入僅16.59億元的漢中財政來說不堪重負，安康市“十一五”環境治理資金需６４.７億，但缺口達４０％。因此，工業污染、生活污染和農業面源污染的治理滯后，嚴重影響南水北調的水源質量。

總之，從長遠來看，水源區的水源保護與其經濟發展是互利互惠、和諧互補的，但目前面臨的則是水源保護和經濟發展的兩難境地，突破這一困境是南水北調工程和水源區經濟發展的當務之急。

三、兩難困境的突破：建立水源保護區利益補償機制

所謂水源保護區的補償問題，是指在南水北調工程中受水區作為受益者應該向水源保護區進行利益補償。補償的原因則在于水源保護政策可能使水源區的發展利益相對受損，或為了水源保護而使水源地的經濟發展付出了更高的成本。一國經濟發展中是否存在著區域之間的經濟補償問題，取決于經濟發展政策實施所引起的效率改進和利益分配。為了簡化問題，我們假定某國經濟由A、B兩區組成。如果一項發展政策的實施使A區受益而使B區的利益不受損失，那么就存在帕累托效率改進。顯然，帕累托效率改進在提高經濟效率的同時也改變了原有的地區利益分配格局，但是，由于此項發展政策并沒有使B區的利益受損，因此在理論上和實踐中都不存在區域之間的利益補償問題。另一種情況是，如果一項發展政策的實施使A區受益的同時使B區的利益受損，但只要A區的利益所得大于B區的利益損失時，那么就存在卡爾多－希克斯效率改進。卡爾多-希克斯效率改進有三層含義：(1)效率改進是以全社會經濟利益最大化為目標的；(2)某一地區的利益所得是以另一地區的利益損失為代價的；(3)政策受益區應該向利益受損區進行經濟補償。此即“補償原理”，是建立水源保護區補償機制的理論依據。

從南水北調的實際來看建立補償機制具有特殊必要性：

第一，建立水源保護區補償機制是實現流域經濟協調發展的需要。通過建立補償機制，可解決南水北調工程中受益區和受損區的分離、平衡投資與收益的區域不對稱的狀況。在市場經濟條件下，補償原理在許多領域都存在，利益補償范圍可以涵蓋全部生產要素的調配和使用，如東部的企業在西部投資時使用土地要付地租，同樣作為國有資產的水資源，應同樣承認其商品屬性，在其受益者和提供者不一致的情況下，建立水源區保護機制按照補償原理也是合理的。南水北調工程的投資主體是國家，其資金來源則是屬于全民的國家財政，工程本身應是公共產品，而其直接受益者是部分省區。對水源進行保護性投資的上游地區，并不是其行為的受益者，由于水資源的特殊的流動性和上下游的關聯性，沒有投入的下游區域成為了“免費搭車者”，因此，為消除外部性效應的補償機制的建立就是解決投資收益不平等的理性選擇。據統計，僅南水北調中線工程建成以后，受水區每年的經濟效益在300億元 ，但作為中線水源涵養區卻不能從中受益反而要支付治污直接成本和巨大的機會成本。另外，改革開放以來實行的“一部分地區先富裕起來”的區域傾斜發展政策在促進東部地區經濟發展和增強我國整體經濟實力的同時犧牲了西部的發展利益，向東部和大城市傾斜的投資政策等使西部利益相對或絕對受損的政策也應當得以補償。

第二，建立利益補償機制是水源區的環境保護成本增長的要求。南水北調東線的水源區的江蘇北部、中線工程水源保護區的川、陜、鄂交界的秦巴山區大都是欠發達地區，而受水區則是北京等相對發達的區域。眾所周知，由于自然、歷史以及改革開放政策等多方面原因，東西部之間的經濟差距日益擴大，西部地區不僅在經濟增長和收入水平上遠遠落后于東部地區，而且在企業競爭力、產品的市場占有率和地區綜合經濟實力等方面在全國統一大市場中都處于十分不利的地位。因此，其地方財政收入和財政能力相對低下，防污治污能力較差。因此，對水源地承擔的治污直接成本給予補償十分必要的。

第三，建立利益補償機制是水源保護區經濟增長模式和產業結構提升的迫切要求。水資源保護政策對產業結構的限制，增大了其經濟發展的間接成本和機會成本，需要進行補償。改革開放以來，在國家區域發展戰略和發展政策的指引下，水源地的大部分地區走上了以資源開發為主的發展道路，大規模的資源開發一方面為東部沿海地區的快速發展提供了廉價的能源、原材料支撐，另一方面也導致了西部地區污染嚴重和生態環境日趨惡化，有些地區已成為生態極度貧困區域。為了從根本上保護水源，水源地經濟社會發展必須走經濟與河流和諧相處的道路，實現產業結構升級、發展綠色產業是發展的唯一選擇，而這需要克服資金、技術和人才的“瓶頸”。僅漢中市為水源保護需付出的間接成本接近８億元：一是為減少工業污染，發展有利于當地生態環境和水質保護的產業，工業產業結構調整，需淘汰關停企業28個，年減少產值4．25億元、利稅2 354．35萬元、重新安置就業近1萬人，費用大約在3億元左右。二是改造工業企業污染物排放大戶的污染處理設施，提高污染控制和達標排放水平，減少污染排放總量。僅5戶氮肥企業，就需投入資金約8 000萬元。同時要實現趕超式發展戰略和實行綠色產業政策還要付出巨大的發展成本，在資金、技術和人才方面也將有更大的缺口。這些成本的支付僅僅分攤在水源保護區是不公正的，因此，建立受益區對水源保護區的補償機制勢在必行。

第四，水源保護補償機制是建立節水型社會的需要。我國北方缺水是事實，但缺水的主要原因是水資源的不合理利用和對水資源的破壞和浪費，農業用水是大水漫灌、工業用水重復利用率低，西北地區人均年用水量為850m3，是全國人均用水量的一倍，農業用水的有效利用率只是發達國家的一半。據有關數據，如果農業用水的利用率提高１０％，則其節水量將超過南水北調東線和中線的總調水量。^[8]因此，通過建立南水北調水源保護補償機制，實現水資源管理方式轉變，對水源受益者建立節約水資源的激勵和約束機制，避免出現大調水、大浪費的現象，才能真正實現南水北調工程的目的。

要從根本上保護水源，就必須在水源區全面落實科學發展觀，把經濟的和諧發展放在首位，把發展水源涵養與經濟增長相結合的綠色產業作為戰略性措施，走具有水源地特色的發展道路，加快產業結構的調整，實現經濟發展模式的轉換。但在近期內，要解決水源地發展經濟和保護環境兩難處境，其突破口就在于建立南水北調水源保護區的利益補償機制。

四、水源保護區利益補償機制模式選擇

根據“補償原理”，政策受益方應向利益損失方進行經濟補償，但是，要使潛在的補償轉變為實際補償，在市場經濟條件下還取決于兩個條件：一是承認利益損失方提出補償要求的合理性，如果不承認利益損失方的補償要求，或受損方不明確提出補償要求，那么補償問題就無從談起。第二是政策受益方和利益受損方各自在“補償”談判中所處的地位和談判力量。如果政策受益方在談判中處于主導地位并具有較強的談判力量，實際補償就難以實現。

對于建立何種模式的水源區利益補償機制，目前我國經濟學界依照解決外部性問題的思路，提出的主張有三種 ：一是以科斯定理為依據的市場導向方式，通過產權交易模式來完成水資源分配和水源保護。其實質是用市場機制解決跨省區的水源分配和利益關系，其前提是科學合理的水資源產權的劃分。但是筆者以為，由于南水北調流域長，涉及省區眾多，加之水資源的流動性，使產權劃分極其復雜，此方案難以在南水北調工程中實行。二是以博弈論為基礎的民主協商方式，通過流域內眾多利益相關者理性的長期動態的利益博弈，逐步實現水源保護和水資源的科學利用。筆者以為，在我國水資源以公有制為主體的國情下，各利益主體代表者的經濟理性只能是有限理性，甚至交易主體在很大程度上具有機會主義傾向，因此不能保證代理人的行為符合委托人的利益，即不一定能實現水源保護區的整體利益。三是以庇古稅原理為基礎，實行生態保護稅和水資源使用費制度，建立政府主導的水源保護區的補償機制。筆者以為要使潛在的補償轉變為實際補償，建立政府主導的水源保護區的補償機制是適合南水北調工程的選擇。

隨著我國經濟體制改革的逐步深入，與計劃體制相比，地區經濟利益日益重要，它不僅影響著一個地區的經濟發展速度和發展方向，而且還直接影響到所在地區人民群眾的收入水平和生活質量的提高。在社會主義市場經濟條件下，各地區出于自身經濟利益的考慮，客觀存在本地區利益最大化傾向，如果水源地不提出補償要求，僅僅靠受益區建立在道義基礎上的支援和幫助，水源區應該得到的利益補償就難以足額實現。在我國的具體情況下，受益區向水源區的利益補償不可能通過區際之間的談判解決，原因有三：一是流域內的利益補償問題涉及到眾多省區、各省區又都有各自的經濟利益，對于利益損失和利益補償分擔的計算和討價還價使談判很難達成一致意見；二是反復談判導致談判成本太高；三是水源保護區大多是區域經濟發展中的欠發達地區，所以在補償談判中將處于弱勢地位。顯然，受益區向水源區的利益補償不能通過區際之間的談判解決，也不能以純市場方式解決、而只能通過以中央政府為主導的補償機制才能實現。

五、建立利益補償機制的政策建議

南水北調水源保護區的補償機制是指在整個工程建設和運行中對水源保護區的生態環境保護者、建設者的一種利益驅動機制、激勵機制和協調機制。其補償的內容是水源保護成本補償、水資源收益的補償和發展的機會成本的補償，同時由于南水北調的受益者分別是國家、地方政府和消費者（企業和個人），其補償形式分別是中央財政轉移支付、地區間生態補償稅收轉移和水資源使用費支付。要確保水源保護工作落實，必須建立完善的水源保護區補償機制，應本著公平、互利、和諧發展和“誰保護、誰受益”、“誰受益、誰付費”的原則，從以下幾個方面逐步完善水源保護補償機制：

第一、完善南水北調工程體系。把水源涵養和污染防控列在工程體系的首位，將水源保護成本列入南水北調的工程預算。遵循先治理后調水的原則，否則，南水北調工程可能面臨水源枯竭、無水可調的尷尬局面。

第二，強化南水北調工程協調管理機制。健全由中央政府主導的、流域內地方政府為主體的南水北調協調管理機構，建立水資源分配和利益補償的定期磋商和談判機制，在協商基礎上對用水、環保等做出決定，通過長期的動態博弈，強化區際間激勵和約束機制，實現工程的總體目標。

第三，建立南水北調水源保護的補償評估機制。在綠色GDP核算的基礎上，以區域水功能分區、水環境質量標準和水源保護成本為依據來測定和計算對水源地補償的財政轉移支付。對水源地進行財政轉移支付應包括：一是水源地治理流域生態的直接成本；二是水源地治理流域生態的機會成本，補償水源地因保護生態環境而導致的收入減少，特別是因發展方式和發展機會受到一定限制而導致的收入減少。

第四，建立南水北調水源保護補償基金及其營運機制。補償基金營運機制包括基金的籌集、轉移支付方式、資金的使用等內容。盡快建立生態環境補償稅和水資源使用費，根據受水量的規模來確定交納基金的數量，基金的管理應在中央的統一協調下，由水源保護區的代表組成水源保護區補償基金管理委員會，并確保基金用于流域生態環境治理尤其是水源涵養區的環境保護、水資源的開發和利用、退耕還林的補償和發展綠色產業。

第五，堅持“誰受益，誰付費”的原則，完善水資源定價機制，推進水資源管理方式的轉變。盡快在全流域甚至全國實行階梯水價，按用水量分階段制定水資源價格，對生活、生產必須的用水和超量用水實行區別價格，既可節約用水量又可以減少排污量， 切實把節水和調水統一起來，做到既開源又節流。

第六，建立南水北調流域區際經濟合作機制。在南水北調中建立以“水”為媒的受水區與水源區的經濟合作發展機制，把水源區的資源優勢與受水區的人才與技術優勢結合起來，真正做到“同飲一江水，和諧共發展”。

參考文獻：

［1］ 陜西省水利廳，陜西省水保廳.陜西漢、丹江水資源及水土保持情況匯報［Z］.20040924.

［2］ 王豐平.論生態補償的原則和機制［J］.自然辯證法研究，2006（1）:31-35.

［3］ 蔡守秋.論跨行政區的水環境資源糾紛［J］.江海學刊，2002（4）：127-133.

［4］ 陳瑞蓮.我國流域區際生態補償：依據、模式與機制［J］.學術研究，2005（9）:71-74.

［5］ 顧崗，陸根法，蔡邦成.南水北調東線水源地保護區建設的區際生態補償研究［J］.綠色經濟，2005（2）：52-54.

［6］ 梁雄兵.南水北調中線工程水源地的主要環境問題分析［J］.人民長江，2005（4）：55-57.［7］ 翁立達.南水北調中線工程水源地的水質保護［J］.人民長江，2005（9）:28-29.

［8］ 常云昆.論西部大開發的補償問題與補償政策研究［J］.陜西師范大學學報 ：哲社版，1999（12）:45-49.