發達國家奶業相關政策分析及對我國的啟示

摘 要：改革開放以來，我國奶業發展迅速，但政府奶業相關配套政策目標不明確，手段單一。通過對美國、歐盟、日本奶業政策、手段、效果進行分析，發現不同國家根據各自不同的奶業發展狀況設定了適合本國的奶業政策，充分利用WTO允許的政策手段，在保護水平上OECD在大部分年份里奶業的PSE值都高于農業總體的PSE值。目前必須在一定時期內把加強對民族奶業的保護作為我國奶業政策總的目標；在政府奶業扶持政策中，充分利用“綠箱”補貼給予的機會，積極扶持奶農發展。

關鍵詞：發達國家；奶業政策；政策目標

中圖分類號：F307.3文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0039－05

Developed Countries’ Milk Policies and Their Inspiration for China

CAO Jian1，WANG Yubin ZHAO Man3

（1.Beijing University of Agriculture，Beijing 102206；2.China Agricultural University，Beijing 100094；

3.Northwest AF University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Since the beginning of reform， dairy industry in China has seen a rapid development. But the policy objectives of milk are not clear and policy means is not enough.This article analyses the milk policy of USA，EU and Japan.The conclusions are as follows.First，their countries set their policy objectives according to concrete situations of dairy industry.Second，every policy instruments that WTO allows are fully used.Third，the PSE of milk is higher than the one of agriculture in most years in OECD.At present，the policy objective of milk in China is to protect the national dairy industry.And the government must make full use of every means that WTO allows to support dairy industry.

Key words：developed countrie；milk policy；policy objectives

改革開放以來，我國奶業有了較大的發展，奶牛存欄和原料奶的生產連續幾年都保持快速增長，是近幾年大農業中增長最快的產業之一，但是相比于這樣快速發展的局面，現階段我國奶業的政策還比較單一，主要是以政府對奶類市場實行的稅收政策為主，例如對原料奶生產基本上是實行免稅政策。此外，政府還致力于宣傳乳制品，推動“學生奶”計劃；提供一定的基金用于乳業發展所需的科技研究。從世界各國乳業發展經驗來看，政府政策扶持必不可少。因此本文旨在通過分析國外主要國家乳業政策，從中探詢出我國乳業政策的方向，以增強國際競爭力。

一、各國乳品政策目標

一直以來，乳品行業作為一個與人民生活密切相關的重要農牧產品生產部門而受到各國政府的全力支持。盡管各國對乳品行業給予支持和保護的手段和方式有所不同，但目的卻有著極大的相似性，即用合理的價格向消費者提供安全、可靠的乳品，保證乳品生產者按合理的價格出售乳品以獲得相應比較滿意的收入；保護國內的生產者和市場免受外來品的沖擊和影響，并盡可能地促進本國產品的出口，占領國際市場。但通過研究可以發現各國乳業政策目標與其國內的奶業生產情況密切相關，比如美國的乳品生產能力遠遠超過了本國市場的吸納能力，其國內乳品政策主要在于支持高價格，以保證生產者的積極性，同時最大限度地出口以占領他國市場。而在歐盟，其政策目標就是保證本國市場乳品供應充足，生產者有比較滿意的生活水平，使社會保持穩定。同時，歐盟國家還鼓勵乳品的出口，并采取了相應的措施。由于日本在農業生產上的劣勢，使其一直利用各種辦法保護國內的乳品行業，乳品尤其是液態奶供應基本自給，防止或盡量減輕國外產品對國內市場造成沖擊。

二、各國奶業相關政策

按照WTO農業協議框架，我們將乳業政策分為市場準入、國內支持、出口補貼和動植物措施四大類。具體措施有以下方面：干預價格、供給配額、消費者補貼、投入補貼、差額支付、關稅壁壘、出口補貼、動植物等方面。本文主要選取了美國、歐盟、日本三個國家和區域進行分析。

（一）美國奶業相關政策

自1933年《農業調整法》出臺，歷經幾十年，美國形成了完整的奶業政策。與其政策目標相一致，相關政策手段主要包括國內的支持價格以及相應的對外政策。

政府收購所有在支持價格內賣不出去的牛奶，農業部長期通過商品信貸公司收購奶制品以保證支持價格水平，并通過特殊的辦法處理，包括以世界市場價格出口奶制品，根據480號法案以低于支持價格水平的價格將奶制品用于學校午餐和福利方案，用于軍隊、老人、醫院、救災等。美國農業對外政策的核心是加強奶產品出口，擴大國外市場，以緩解國內產品的過剩。美國對奶制品采取重重關稅和非關稅壁壘，嚴格控制進口。

2002年美國新的農業法案中，奶和奶制品方面，除了繼續執行現有的牛奶價格支持計劃，維持9.90美元/英擔（1英擔=50.8024公斤）的牛奶不變價格以外，生產者將得到一項與價格相關的補貼。該項目美國將提供相當于16.94美元與波士頓一級價之差45%的聯邦補貼。如此計算下來，牛奶生產者每年可獲得最高240萬磅的補貼，與1996年農業法相比支持的程度有所增加。

美國作為世界上食品供應最安全的國家，主要是由于其實行機構聯合監管制度，在每一個層次（地方、州和全國）監督食品生產與流通。

美國的食品安全管理機制的主要內容包括^[1]：（1）對生產、加工、貯運、銷售過程進行全程控制。美國已建立了包括生產、加工、運輸、貯存諸環節在內的全程控制的食品質量安全控制體系。（2）嚴密的畜產品質量安全管理組織機構體系。除了聯邦畜產品檢測體系外，美國還有各州畜產品檢測體系，各行業協會質量監測體系以及各畜牧業生產單位、家庭農場主質量自檢中心。（3）強化生產源頭控制和進出口檢疫。美國以家庭農場為基本生產單位生產的畜產品，要通過質量認證體系和標準等級制度的嚴格控制和管理，才能進入市場。畜產品的進出口，均要通過聯邦海關和動植物檢疫機構進行嚴格檢疫監測，檢疫檢驗不合格的畜產品堅決予以銷毀，保證了畜產品的進出口安全。

（二）歐盟奶業相關政策

歐盟的市場共同組織于1984年引進了牛奶和奶制品生產配額，1987年開始按比例減少歐盟的牛奶和奶制品購入。歐盟對牛奶和奶制品生產實行生產配額、價格補貼和定價干預制度，試圖通過這一機制使奶牛場主得到合理的收益，而消費者不必為奶制品多增加開支。對于超配額生產，歐盟通過增加額外稅收予以抑制；對于市場需求不足，歐盟通過價格干預以保護價進行收購，通常情況下，保護價低于生產成本價。同時，歐盟對某些出口奶制品征收出口稅，以保證歐盟內部不至于出現因奶制品短缺而造成的價格過高現象；對另外一些奶制品的出口實行鼓勵政策，給予出口價格返還，以補貼出口商因國際市場價和歐盟內部價之間的差額而造成的損失；對進口奶制品征收進口稅，以保護奶制品生產者的利益。

2003年7月，歐盟農業委員提出了新的農業改革方案：即切斷直接補貼與生產的聯系，使農民按市場需求自行組織生產；補貼支付將與環保和產品質量緊密掛鉤，并逐步減少20%。此方案對歐共體的牛奶和奶制品生產產生重大影響。^[2]

首先，對于奶及奶制品生產配額會產生影響。由于牛奶和奶制品生產的嚴重過剩， 1999年歐盟用于奶制品的開支減少為其整個農業開支的5%，約為26億歐元。目前牛奶和奶制品生產配額將維持到2008年以后。由于2003年開始中期評估，各大奶業公司和奶牛場主都在積極游說要求保持配額制度、穩定牛奶和奶制品生產。歐盟一方面表示要積極推進市場共同組織的改革，另一方面將繼續增加2.4%的牛奶和奶制品生產配額。但對配額的分配方式將進行變革，以保證使生產效率高者受益、新的奶牛場主不受歧視。

其次，歐盟設想通過逐步減少對黃油、脫脂奶粉和鮮奶的市場價格干預促進歐盟內部的奶制品消費，提高歐盟奶制品的國際競爭力。從2005年起，歐盟分三步將干預價減少15%。當黃油的市場價在一個或多個成員國跌至干預價的92%時，歐盟將啟動干預機制。由干預機構通過在一個或多個成員國內進行招標，購進黃油。歐盟委員會干預機構的購入價格不能低于干預價的90%。至于脫脂奶粉，是由某個成員國指定歐盟委員會干預機構操作，以生產的當天價格購入。如在每年的3月1日至8月31日期間，脫脂奶粉的購入數量超過10.9萬噸時，歐盟委員會有權終止購入。在這種情況下，歐盟委員會干預機構將啟動招標購入機制。

為保障食品的質量安全管理，歐盟在成立必要的協調機構基礎上，實施了以統一的標準為中心的食品質量安全配套管理措施，其中歐盟更強化了食品質量安全控制標準。適用于食品的一個更具體又必須強制實施的標準是HACCP標準。1996年開始實施的歐盟食品衛生法規定，食品生產和加工企業必須認識到生產的各個環節都應注意質量安全，并確保在HACCP系統上建立、實施、維持和修正適當的食品安全措施。食品生產、加工、處理、包裝、運輸或經銷直至消費的各個環節都可能產生質量安全問題，都必須進行質量安全的控制。此外， 建立了食品信息的可追蹤系統。歐盟的《食品法》規定，食品、飼料、供食品制造用的家畜，以及與食品、飼料制造相關的物品，其在生產、加工、流通的各個階段必須確立食品信息可追蹤系統，即利用現代信息管理技術給每件商品標上號碼、保存相關的管理記錄。該系統對各個階段的主體作了規定，以保證可以確認以上的各種提供物的來源與方向。可追蹤系統能夠從生產到銷售的各個環節追蹤檢查產品，有利于監測任何對人類健康和環境的影響，還可以在危險發生之前采取應對措施，從而達到預防效果。^[3]

（三）日本奶業相關政策

日本的奶業政策由三個基本部分組成，即政府對鮮奶的價格補貼，按等級定價，通過縣牛奶銷售部門實現的稅收共享以及進口限額。同時，奶業生產合作社實施了強制性的奶供應管理方案，以控制牛奶的供應量。因國內價格高于世界市場可比價格，日本沒有出口補貼。

1961年日本采取了一個間接與美國價格維持方案相似的維持系統。政府建立相似美國的信貸公司購買價格的指導價。日本家畜業促進委員會在市場價格低于90％的指導價時，購買計劃內奶制品。1979年以后，因財政緊張，該委員會不再購買，而是提供財政幫助來防止過剩的產品流入市場。相反，當市場價格提高到104％指導價以上時，該委員會就將貯存的產品返銷給市場。日本依據市場的需求，以奶供應情況為基礎，先計算奶制品穩定指導價，再推導出穩定的標準價。在這個方案建立不久，穩定的標準價就被認為太低了，沒有反映出奶牛場的生產成本。生產廠家付給奶農的穩定的標準價和成本之間存在巨大的缺口。這樣，日本政府不得不補償這種差別以鼓勵日本奶牛業的發展。^[4]

1966年穩定的標準價被劃成兩種價格：生產廠家付給農民的標準購買價和農民得到的保護價。為了管理牛奶供應和奶業成本，日本實行銷售定額系統。政府對定額之內的保護價和標準購買價之間的缺口給予補貼。從1966年以來，虧額補助法一直在實施。

日本為保持市場穩定，出臺了虧額補貼法律，使家畜促進委員會成為幾種進口奶產品的專營權力機構。在農林水產省的同意下，當市場價高于穩定指導價時，法律允許進口指定的奶產品，但進口產品在國內市場上要以投標的價格售出。進口價與投標價差，由該委員會掌握。20世紀70年代后期，日本出現了牛奶長期過剩的問題，政府從1979年采取了用限額來減少虧損補貼的辦法。生產合作社自己制定定額方案，超量受罰，農場主都將超出量自行轉化成奶制品，來避免受罰，這樣就沒有受罰情況出現。此外，必要時，日本實施奶牛收買政策、給補助等措施。

1995年，日本為了提高對食品制造業的全面衛生控制，在傳統的食品衛生法中加入HACCP的原理，公布了《綜合衛生管理制造過程》，建立了全面的以HACCP為基礎的衛生控制系統。在該系統中，健康、勞動和福利部經過檢查之后，如果確認這些食品的衛生得到適當控制，按照食物分類批準各個制造或加工設施。制造商或加工商根據HACCP系統確定對象食物的制造或加工方法及衛生控制方法，然后健康、勞動和福利部確認這些確定的方法是否符合審批標準。在該系統中得到批準的制造或加工方法被認為符合該法規定的制造或加工標準，這意味著該系統使人們能夠對食品生產采用眾多的方法而需遵循統一的標準。目前，有6類食物成為該系統的對象，這些類別包括牛奶、乳制品、肉制品、罐頭食品、高壓滅菌包裝物等。

三、各國奶業實際保護水平

從上面的分析中，世界各國對乳業都非常重視，乳業政策的運用也比較豐富，為了衡量其各自保護的效果，我們將對各國實際的保護水平加以分析。由于世界各國對乳業的支持主要反映在乳品生產的補貼，因此我們選擇了生產者補貼等值（PSE）作為衡量指標。

從表1中可以看出，從烏拉圭會合談判開始，各國都在逐步履行其補貼減讓的承諾，PSE呈下降趨勢，但是在發達國家中，對乳業的支持力度還是很大的，其中日本的力度最大，高達66％。歐盟、美國、加拿大的PSE值處于第二集團，而澳大利亞、新西蘭支持值則很小。這與各國采取的乳業政策目標是相適應的。

結合表1、表2可以發現，從1986年到2004年之間，除歐盟以外，表中OECD國家的乳品PSE始終高于農產品的平均PSE，這表明在發達國家，乳業行業在各國的扶持政策中占有很大的比重。

四、發達國家奶業政策特點及對我國的啟示

（一）發達國家奶業政策的特點

通過以上的分析我們發現發達國家在采取本國奶業政策時有如下特點：（1）政策目標明確，且與本國奶業發展狀況相吻合。像美國這樣本國奶制品產量過剩的國家采取鼓勵出口的政策，而日本這類產量不足，且沒競爭力的國家則利用各種辦法保護國內的乳品行業。（2）政策手段豐富，且充分利用WTO允許的一切手段。干預價格、供給配額、消費者補貼、投入補貼、差額支付、關稅壁壘、出口補貼、動植物等方面政策都出現在個國家的奶業政策中。（3）政策保護水平高于農業總體平均水平。

（二）對我國的啟示

1.我國現有的乳品政策。現階段我國奶業的政策比較單一，最主要的是政府對奶類市場實行的稅收政策，主要有：第一，對原料奶生產基本上是實行免稅政策。這一方面是因為原料奶屬于國家規定的免稅農業產品范圍，另一方面，免稅也是刺激原料奶的生產和保證原料奶生產者尤其是廣大奶農的收入的一種重要手段。第二，目前中國政府主要是對乳品加工企業征稅。從全行業來看，乳品加工企業的進項稅為17%，銷項稅為17%，增值抵扣稅率為10%。稅收政策和大部分其他工業產品一樣。但據作者對業內一些企業的調查結果及行業協會的意見看來，大部分乳品加工企業認為這種稅收稅率偏高，使企業負擔過重。

此外，當前政府還致力于宣傳乳制品。乳品促銷運動和政府食品消費指導促進了我國人均牛奶消費的提高。政府竭力推動乳品的發展，最好的例子是推動“學生奶”計劃，目標是針對我國4億多的兒童和青少年。這項計劃的成功實施，很大地促進了牛奶消費的增長。政府還提供一定的基金用于乳業發展所需的科技和研究。

通過以上分析可以發現我國的奶業政策目標不明確、政策手段不豐富，起到的效果也不明顯。我們可以充分利用WTO的規則，在容許的范圍內支持乳業的發展。

2.我國目前的政策選擇。目前，奶業屬于弱質產業，無論奶牛業，還是乳品加工業，均與奶業發達國家存在較大差距。由于牛群質量差，單產低，飼養成本高，乳品價格與一些奶業發達的國家相比已無多少競爭優勢，以致于有的合資乳品廠用進口奶粉替代本地原料奶。民族奶業生產率的提高和技術裝備的改造亦尚待時日。因此，有必要在一定時期內以加強對民族奶業的保護，作為我國奶業政策總的目標。

在政府奶業扶持政策中，除了充分利用“綠箱”補貼給予的機會，積極扶持奶農發展，考慮到原奶生產的特殊性，我們可以最大限度地利用“黃箱”措施來扶持奶農。近期可以選擇的主要措施有^[5]：

第一，盡可能免費為奶農提供一系列科技和質量檢驗服務。這些服務包括建設培訓教育設施、培訓奶牛飼養業科技人員和飼養人員、進行技術推廣和咨詢服務及檢驗服務。通過建立一系列政府性、社會性服務體系，加大奶農產前、產中和產后服務的科技含量，增加奶農產品的附加值。

第二，給予奶農補貼性貸款。在農業結構調整過程中，傾斜奶業，發展奶農的前提是使奶農擁有產奶的生產資料。為此，政府可以根據奶農的實際情況，給予利息補貼擔保，促進銀行貸款向奶農傾斜。此外，還可以就相關奶牛飼養設備的購置、飼養場所草場圍設等建設材料方面的專項資金需求給予適當的補貼貸款。

第三，原奶價格支持政策。為了穩定或增加奶農收入，基于市場規律，其價格由政府部門調控，規定原奶的最低保護價格，建立相應的原奶價格“標準”制度，以切實保護農民利益。

第四，由政府出資或資助建立統一擠奶廳。在農戶飼養奶牛較為分散的地區，地方政府可以考慮出資組建用于統一擠奶的設備和場所，以便利奶農擠奶和提高原料奶的質量。也可以資助相關奶加工企業部分資金，由其出面籌建擠奶中心。

第五，對生產高質量無抗奶的奶農酌情給予減產專項補貼。適當拓寬政府補貼的渠道，酌情給予生產優質原奶的奶農以專項減產補貼。其具體標準可以根據積極穩妥的原則確定。

此外，政府還應當建立建全有關食品安全的法律法規和標準體系，完善食品安全檢測體系健全、提高關鍵監測技術，普遍推行危險性評估控制技術，進行HACCP認證。

參考文獻：

［1］ 農業部畜禽產品質量監督檢驗測試中心．國內外畜產品質量安全對比分析［J］．中國牧業通訊，2003（15）：5-8.

［2］ 王文俊．歐盟關于牛奶及奶制品的政策［J］．全球科技經濟瞭望，2003(6)：29-30.

［3］ 賈敬敦．中國奶業科技發展戰略［M］．北京：中國農業出版社，2005：287-303.

［4］ 周旭英，錢小平，屈寶香．中國奶牛業與日本奶牛業之比較分析［J］．中國農業資源與區劃，2004(6)：21-25.

［5］ 曹暕．中國農戶原料奶生產經濟效率分析［D］．北京：中國農業大學，2005.