基于社會資本理論的新農村治理對策研究

摘 要：社會資本與農村治理之間既相互促進又相互制約。目前我國農村治理問題的社會資本因素主要是消極社會資本的膨脹及積極社會資本的缺失。構建現代意義上的社會資本是促進農村善治的有效途徑。文中基于政府及村民自治組織等社會資本主體提出了構建積極社會資本實現新農村和諧治理的對策，對社會主義新農村建設具有積極意義。

關鍵詞：社會資本；新農村；政府；村民自治組織；和諧治理

中圖分類號：F303.1文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）06－0001－04

Rural Governance of New Socialistic Countryside Based on Social Capital

LIU Jinming，CHEN Tong

（School of Management，Tianjin University，Tianjin 300072，China）

Abstract：There are complex interrelationships between social capital and rural governance:mutual promotion，maybe mutual restraint.Now social capital factors on China’s rural governance problems are mainly the expansion of the negative social capital and the lack of positive social capital. Constructing modern social capital is an effective way to achieve good governance in the rural area. In this paper， some countermeasures for constructing positive social capital are proposed to improve the harmonious governance of the new socialist countryside，based on the perspective of government and the autonomous organization of villagers.

Key words：social capital；new countryside；government;autonomous organization of villagers;harmonious governance

近年來，社會資本理論被廣泛地用來解釋社會發展、政治穩定與經濟增長，極富解釋力和預測力，并成為制定政治、經濟、社會政策的重要理論工具。越來越多的證據說明社會資本對增長經濟、促進公平和緩解貧困等發展成果的積極作用。完善農村治理機制是我國社會主義新農村建設的重要內容。社會資本理論的出現，為研究農村治理提供了一個全新的視角。

一、社會資本與農村治理的內在關聯性

最早將“社會資本”這一概念引入社會學領域的是法國社會學家皮埃爾·布迪厄。此后，經學者們不斷發展，社會資本已成為一個重要的社會學概念。目前學界較為認同的則是羅伯特·帕特南的定義，即社會資本是社會組織的特征，如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會效率。社會資本提高了投資于物質資本和人力資本的收益。^[1]在他看來，一個依賴普遍性互惠的社會比一個沒有信任的社會更有效率，因為這種參與、信任和網絡為社會生活增添了潤滑劑，有利于協調和交流、提高聲譽，也有利于解決集體行動的困境，并且能夠積累和自我強化。顯然，社會資本在這里已不再被視為某個人所擁有的資源，而被看成一個群體、社區、甚至整個社會所擁有的財富。

社會資本是一個以信任、互惠、規范為核心的由社會成員構成的有機團結網絡機制。^[2]作為一種為促進共同利益而采取的集體行動的規范和網絡，社會資本對于個人、組織之間的生產和合作乃至整個社會的繁榮和進步都具有重要意義。

農村治理，就是農村公共權威通過管理農村社區以增進社區公共利益的過程。^[3]維護農村社區的安定，增進村民的公共利益以及促進農村的公共事業，是農村治理的基本內容。從權力運行的向度講，農村治理是一個上下左右互動的管理過程，它主要通過遵從、合作、協商、確立及認同等方式實施對公共事務的管理，這既包括有權迫使村民服從正式制度和規則，也包括各種村民認同的非正式制度安排。治理注重權力配置與運作，強調政府權威與公民社會的共同治理過程。治理的最終目標是實現善治——使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。要達到善治的理想目標，就需要政府與農民之間進行積極而富有成效的合作，合作成功的關鍵在于農民參與農村公共事務管理的權利。農村治理理論實質上是強調社會或政府與農民之間的相互協作關系。

從來源看，社會資本和農村治理都是由一定社會范圍及物質生產條件下所形成的人與人關系中衍生而出，兩者存在著天然的密切關系，實現不同社會主體之間的和諧是其共同目標。

社會資本作為建立在信任基礎上的互惠性網絡關系，與農村治理之間相互促進、相互補充。一方面，社會資本對于形成有效的、以基層民主為核心的農村治理不可或缺，是實現良好治理的必需條件。首先，良好社會資本的存在是構建農村治理模式的基本前提。只有農民普遍具有團結、合作和信任的公共精神，具有高度的主體、權利和參與意識，農民才能作為現代意義的公民，才能作為治理的主體參與到公共事務的管理上去。其次，社會資本存量的提高亦可以促使制度環境更加公平，加速基層政權的良性重構，促進農村良好治理和管理民主局面的實現。再次，農村居民參與的網絡、組織可以加強農民自治性管理，有助于在參與網絡內實現管理民主，把農民“組織起來”，幫助農民解決共性問題。同時這些網絡又能為村民與政府及企業之間的溝通提供一個平臺。第四，農村社會資本提升可以使合作能力不斷加強、合作成本不斷降低，有利于農村社會經濟發展效率的提高，使農村治理賴以開展的生產性條件得到充分保障。最后，社會資本可以促進農民良性互動和自愿合作，其所倡導的互信與合作對于社會主義新農村的“鄉風文明”建設有著特殊意義。另一方面，良好的農村治理能夠促進社會資本的形成和發展。在社會自身發育較為緩慢的共同體中，體現治理理念和民主觀念的制度、法律、政策等正式的規則對社會資本的形成起到催生和促進作用，并產生良性循環。^[4]在治理框架下，可以確保村民與其他農村社會主體的權利，建構平等參與的法理基礎，有利于社會信任、合作和共識的普遍建立，促進社會資本的發展。良好治理能夠為農民提供社會安全保障，進一步推動更高水平的信任和共識的建立。信任的加強能不斷擴展合作空間，社會網絡關系也可從封閉走向開放，有助于更高層次社會資本的形成。

需要注意的是，社會資本與農村治理之間也存在著部分相互制約的負相關關系。局限于某種范圍內的社會資本會阻礙農村社區的有效治理，降低治理績效。這種有礙農村社會治理的局部社會資本可稱之為消極的社會資本。相對地，前述有利于社會治理的現代意義的社會資本則稱之為積極的社會資本。中國農村社會的“差序格局”使得家庭或家族內部的社會資本程度很高，以外的社會資本則相對比較缺乏，從而形成兩種層面上的道德標準——對各種公共權威承擔的義務要弱于對親屬承擔的義務。農村社會中錯綜復雜的關系網絡嚴重影響著農村法定權威的產生，影響著農村權威對村務的管理過程，常常導致利益分配不公、正常秩序破壞和法定規則失效，社會資本的消極作用將不利于實現真正的善治，而不良的農村治理很可能造成農村社會資本進一步局限于更小范圍內，使社會資本不斷萎縮。

二、現階段農村治理中社會資本的缺陷分析

現階段，我國社會步入了轉型的關鍵時期，部分農村治理問題逐漸凸現，主要表現在：法律、制度建設滯后，法治意識不強；村民自治程度不高，政府干預過多；絕大多數村民缺乏民主意識，缺乏參政熱情和參政能力，對村民自治的態度相當消極；村民與法定公共權威之間缺乏有效的溝通協調機制，農村群體性事件時有發生。農村社會治理過程暴露出的問題在一定程度上是農村積極社會資本趨弱的結果。由于中國傳統文化的特殊性，當前農村社會資本形態具有過渡性質，與治理所訴求的體現于公共精神、公民意識和民間組織等維度上的現代意義上的社會資本相比，存在許多不足。

傳統意義上的社會資本所依托的社會關系本質上是血緣、地緣關系的擴展和延伸，很大程度上具有可繼承性，縱向和局部密集特點十分顯著，難以形成相互之間的認同和接納。這無疑難以適應以遵從、合作、協商為主旨的現代治理框架。對人際關系過度強調的傳統和個人在建構自己的社會資本時權力的廣泛介入，不僅造成了制度的軟化，而且為政治權力的全面擴張和滲透提供了機會，阻礙了社會的發展，使政治權力和人際關系儼然成了資源配置的主要力量。^[5]傳統社會資本的消極功能正阻礙著農村治理的順利實現。

隨著知識、市場等現代意識的滲透，尤其是信息技術的迅速發展和廣泛應用，農民傳統的行為方式、思維模式、價值理念正發生巨大變化，原本單純的社會交往方式和社會關系網絡發生裂變，人與人之間的隔閡加深，現代農村社會資本危機加劇。轉型期所特有的社會資本失范現象主要表現為網絡關系淡化、道德水平滑坡、傳統規范失效、互信水平降低、合作能力弱化等。

首先，社會關系網絡淡化，自治能力下降。隨著生產力水平提高、個人財富的增長，單個農民抵御風險的能力有所增強，而集體資源分配能力陡降甚至失效，動員能力大大減弱，社會網絡逐步松懈。市場經濟使農民身份發生了變化，人與人之間的關系不斷調整、重組，彼此社會距離逐步拉大。生產力的發展促使原來的一些在地緣、血緣基礎上的互助網絡逐步解體，人們之間的網絡正在疏松、斷裂。^[6]隨著社會轉型的不斷深入，農村單一的道德觀念開始分化、重組，是非、善惡、美丑觀模糊化，社會正義感淡化，道德水平有所下降。其次，互信水平下降，相互合作能力弱化，是農村社會資本流失的又一個側面。農村原有的關于相互幫助合作的潛在規范，包括道德輿論約束，正逐漸失去效力。村民不再看重未來的長遠收益，行為嚴重短期化，村民之間的交往非常講究實利，親人之間、鄰里之間、村民之間的合作互助行為大大減少，社區的凝聚力有所降低，甚至關乎農業生產的基礎設施合作亦是困難重重。

再次，農村權力道德腐敗也起到推波助瀾的作用，更加促使了人與人之間的不信任。基層民主已實行多年，許多農民仍然感覺不到民主的幸福感，選舉結束后民主也就結束了。對于他們認真或不認真選出的“村官”，他們都基本不能制約和監督。權力關系出現倒置，村干部在缺乏制度建設和制度保障的前提下，辦事隨意程度很大，造成實質上的權力失控，作風不正的現象也比較普遍。村干部的“不作為、不能作為、亂作為”嚴重威脅到基層組織的影響力。同時，農村意識形態領域的形勢不容樂觀。不少地方封建迷信、邪教組織、西方思潮等有所抬頭，這些勢力所形成的消極社會資本對農村社會的健康發展有著很大的負面影響。

消極社會資本的膨脹及積極社會資本的衰落和缺失是一個危險的信號，不僅危及社會主義新農村的有效治理，而且危及到農村的繁榮和可持續發展。從我國農村目前情況看，向現代治理模式轉變的過程，實質上是政府與農村社區之間的博弈以及政府內部和農村社區內部各自的積極力量與消極力量之間的博弈過程。^[7]為引導博弈結果走向現代治理的積極方向，就需要為這兩種博弈創造許多條件，現代意義上社會資本的構建則是根本。

三、構建積極社會資本、促進農村和諧治理的路徑選擇

鑒于我國農村社會的特殊性，實現社會資本與農村治理的良性互動，一條重要的途徑就是大力構建現代意義上的積極社會資本。當前農村社會情況復雜，政府在社會資本構建中的作用十分重要。“國家不僅能夠做一些積極的事情來創造社會資本，也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲備的消耗。”^[8]從政府及村民自治組織角度看，構建應從兩方面入手：一是轉變政府職能，通過制度創新提升積極的社會資本，實現新型治理方式；二是對傳統的社會資本存量進行改造，發掘傳統社會資本的積極效用，促進傳統社會資本進行創造性的轉換。

（一）實施制度創新，實現農村新型治理方式

構建現代意義的農村社會資本，政府是關鍵。首先，要通過法律、制度、機構的建立與健全以及政府工作人員作風的改進，全面塑造和提升政府形象，實現基層政府職能轉變，以服務者和引導者的身份做好教育、醫療、就業等基本保障工作，從而形成更加有效的村民自治環境。其次，把廣大村民參政納人治理目標，構建基層政府與農村社會的新型合作關系是實行農村治理的重要內容。農民只有直接參與農村社會的管理，才能更關心政治、增強對政治的信賴感，才能深刻理解并積極構建社會資本。政府應該充分發揮其教育功能，提高農民的政治參與意識，培養新農民的公民精神，進一步完善村民自治制度，實現農村社會民主化管理，這是時代的要求，也是新農村基層民主發展的必然趨勢。^[9]在實踐中，政府應加強農村的民主訓練，采取由點及面的方式逐步推進村民參與農村公共事務管理，創新規章制度促使農村管理透明化、民主化。最后，社會規范和體制是重要的社會資本，政府是社會規范的主要制定者和執行者，也是社會體制的構建者和維護者。作為領導者，政府要以自身誠信為基礎，加強農村社會信任機制的建設，營造良好的誠信環境，逐步建設農村社會的誠信體系。

培育和發展農村“第三部門”是構建農村社會資本，促進和諧治理的一個重要著力點。從現實看，我國農村“第三部門”主要指民間合作組織。發展農村民間組織，有利于拓寬農民利益表達渠道，提升政府與農民、農民與農民之間的合作空間及合作績效。^[10]畢竟，減少強制，增加合作，是改善農村治理的實質所在。培育和發展“第三部門”，首先要加強法制建設，對農村“第三部門”做出明確的法律規定，引導和規范“第三部門”的發展，并為其存在和生長提供穩定、充足的空間，從而強化自主自律意識和民主法制精神，形成符合社會主義市場經濟要求的社會資本。其次，對“第三部門”逐步建立寬松有效的管理方式，大力鼓勵支持各種形式的農村經濟合作組織的發展。

對于村民自治組織，在農村治理中應引入“法治”原則，增強干部和村民的法治意識，堅持依法治理村務。同時，應注意加大制度創新的力度，從制度規范的角度對農村治理結構進行重組，合理規范農村基層組織尤其是村委會和黨支部的權限劃分，形成新型的治理方式。浙江新昌縣董村的鄉村典章制度^[11]就是一個例證。值得注意的是，農村社區精英是合作的核心和行動的中堅，充當了農村社會資本的發生核心。村民自治組織，甚至基層政府，應該有計劃、有步驟地組織對農村社區精英的培訓，開闊思路，激發其參與農村公共事務管理的積極性，鼓勵其擔任村里的公共領導權威，引導其自發地為農村社區良好治理做出貢獻，這是實現農村善治的關鍵所在。

（二）改造傳統社會資本，促進農村和諧治理

在農村公共事務管理和農村社會生活方式、文化價值理念等方面尋求改變，加速形成適應現代化發展要求的新農村文化，是改造傳統社會資本存量、提升農村社會資本的有效方法。建構社會資本是一項宏大的系統工程，需要政府、村民自治組織、第三部門、農民自身共同努力。首先政府應利用教育和媒體等手段大力增加社會規范、現代價值觀念的供給，教育和引導人們理解和運用信任、公正、合作、博愛等理念。農村傳統道德中有很多優秀文化對維持社會秩序，建立和諧農村具有重要的意義，理應挖掘成為構建社會主義新農村社會資本的一部分。其次，通過政府供給、民間組織及市場運作等方式進行先進文化的多元建設，為農民提供一種信任、平等、合作、和諧的文化空氣。另外，農民自身素質的提高是構成個體社會資本的重要元素，是實現農村良好治理的根本條件。嘗試組織新農民培訓活動，以提高農民素質為導向，充分尊重農民，幫助農民擴大與外界的交流，鼓勵其解放思想，采取開放的態度，有意識地適應、接受和學習外界先進思想、新鮮事物和新的行為方式；同時應破除陋習惡俗，倡導民主法治，鼓勵勞動致富，營造互助友愛的氛圍，增強村民之間的信任感，加強農村凝聚力和向心力。建設農村文化學習、娛樂設施，組織形式多樣的文化活動，并使某些活動經常化和制度化，豐富農民的業余精神生活，不失為可操作的途徑之一。

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