論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)

摘 要：要合理配置檢察權(quán)，完善法律監(jiān)督制度，就要明確檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)的概念。檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)包括糾錯(cuò)建議權(quán)、整改建議權(quán)、處置建議權(quán)三項(xiàng)權(quán)能。檢察建議應(yīng)當(dāng)成為法律賦予檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)基本權(quán)力，應(yīng)具有國(guó)家權(quán)力的一般特征。檢察建議的內(nèi)容、范圍、行使方式等有一定的特殊性。

關(guān)鍵詞： 檢察機(jī)關(guān)； 建議；權(quán)力； 行使方式

中圖分類號(hào)：DF 83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，是中國(guó)檢察權(quán)中特有的一個(gè)功能性權(quán)力，也是法律監(jiān)督不可或缺的一項(xiàng)權(quán)能。因?yàn)橹袊?guó)憲法把檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是單純的追訴機(jī)關(guān)。[注：在英美法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)也不是單純的追訴機(jī)關(guān)。它除了追訴犯罪之外，作為政府的法律顧問(wèn)，也擔(dān)負(fù)著為政府各部門提供法律意見(jiàn)的任務(wù)。這個(gè)功能，從某種意義上說(shuō)，也是預(yù)防違法的功能。]為了發(fā)揮法律監(jiān)督的功能，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的妨礙法律正確實(shí)施但又尚未引起法律責(zé)任的情況，以及可能導(dǎo)致違法行為再次發(fā)生的因素，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議的方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或者人員提出改進(jìn)或者糾正的意見(jiàn)，要求其消除妨礙法律正確實(shí)施的情況，以免違法行為再次發(fā)生，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)重要手段。

深入研究檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，對(duì)于合理配置檢察權(quán)，完善法律監(jiān)督制度，具有重要的意義。

一、檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)的基本內(nèi)容

建議，是民主狀態(tài)下社會(huì)主體普遍享有的一種權(quán)利。作為民主權(quán)利，任何社會(huì)主體都有對(duì)關(guān)系到國(guó)家管理和社會(huì)公共利益的事項(xiàng)提出建設(shè)性意見(jiàn)的權(quán)利。與這種民主權(quán)利不同，檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，是國(guó)家權(quán)力的一種表現(xiàn)形式，具有其特定的內(nèi)涵。本文所討論的檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，根據(jù)法律的授權(quán)，就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法情況，向有關(guān)單位和個(gè)人發(fā)出建議，要求其糾正違法或者改進(jìn)工作，以保障法律正確實(shí)施和防止違法情況再次發(fā)生的權(quán)力。為了實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，結(jié)合檢察工作的實(shí)際，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)，至少應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即糾錯(cuò)建議權(quán)、整改建議權(quán)、處置建議權(quán)。

（一）糾錯(cuò)建議權(quán)

糾錯(cuò)建議權(quán)是對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的違反法律或者不符合法律規(guī)定的情況，不需要或者不能夠追究法律責(zé)任時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議要求有關(guān)機(jī)關(guān)、單位或部門糾正違法的權(quán)力。

為了保障法律的實(shí)施，許多法律本身就賦予有關(guān)執(zhí)法部門對(duì)違反法律的行為進(jìn)行處理的權(quán)力。在我國(guó)，直接有權(quán)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的機(jī)關(guān)是很多的。但是由于不同機(jī)關(guān)和不同部門對(duì)法律的理解不盡相同，對(duì)案件事實(shí)和性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不盡相同，對(duì)案件進(jìn)行處理時(shí)所掌握的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，以致對(duì)違法行為的處理會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不統(tǒng)一甚至不適當(dāng)?shù)那闆r。這種執(zhí)行法律的過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤，如果不存在嚴(yán)重瀆職造成損害的情況，或者其中有關(guān)個(gè)人的瀆職比較輕微沒(méi)有達(dá)到需要追究法律責(zé)任的程度，檢察機(jī)關(guān)就不能啟動(dòng)追訴權(quán)，不能通過(guò)追訴手段來(lái)保障法律的正確實(shí)施。但是，這種情況如果完全放任不管，又不利于法律的正確實(shí)施。為了保障同一部法律在其適用范圍內(nèi)的統(tǒng)一正確實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于這種在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的不符合法律規(guī)定或法律精神的處理決定，應(yīng)當(dāng)有權(quán)提出糾正的建議，以保障法律的正確實(shí)施。例如公安機(jī)關(guān)對(duì)于應(yīng)當(dāng)作為刑事案件立案的犯罪行為不予立案，或者對(duì)不應(yīng)當(dāng)作為犯罪追究的行為作為刑事案件予以立案；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重違法行為不是作為刑事案件移交有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)依法處理而是作為一般的違法案件進(jìn)行處理；辦案超過(guò)法定期限等，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)及時(shí)發(fā)出糾正建議，要求其糾正不當(dāng)?shù)奶幚頉Q定或錯(cuò)誤的做法。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)建議權(quán)也應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)，以免妨礙其他有關(guān)機(jī)關(guān)行使案件處理上的自由裁量權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為或決定，只有在認(rèn)為“確有錯(cuò)誤以致妨礙法律的正確實(shí)施”時(shí)才可以啟動(dòng)檢察建議權(quán)。

此外，許多法律對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為設(shè)定了一定的義務(wù)或作出了一定的程序性規(guī)定。這些義務(wù)和程序，或者是保障辦案的客觀性、公正性和準(zhǔn)確性的需要，或者是保障相對(duì)人的合法權(quán)益的需要。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守這些義務(wù)性、程序性規(guī)定，正確地執(zhí)行法律。但是如果有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中違反這些義務(wù)性、程序性規(guī)定，而又沒(méi)有導(dǎo)致處理決定的根本性錯(cuò)誤，不足以否定已經(jīng)做出的處理決定或者不足以啟動(dòng)救濟(jì)程序時(shí)，為了保證法律的正確實(shí)施和法律規(guī)定的嚴(yán)格遵守，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有權(quán)向有關(guān)單位和人員發(fā)出檢察建議，要求其糾正并在以后的執(zhí)法過(guò)程中引起足夠的注意。例如，對(duì)于侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，被侵權(quán)人發(fā)現(xiàn)后告知有管轄權(quán)的部門，有關(guān)部門長(zhǎng)時(shí)間不予查出，被侵權(quán)人要求其主管的上級(jí)機(jī)關(guān)督辦，上級(jí)機(jī)關(guān)也沒(méi)有及時(shí)督辦，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為得不到及時(shí)制止。被侵權(quán)人告知檢察機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，要求其及時(shí)地依法查處侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。[注：目前在我們國(guó)家，行政執(zhí)法活動(dòng)尚未納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。但是，一方面，行政執(zhí)法活動(dòng)沒(méi)有任何外部的監(jiān)督制約的狀況，不符合任何權(quán)力都要受制約的權(quán)力配置的基本原理，容易導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)的濫用；另一方面，檢察機(jī)關(guān)管轄的瀆職犯罪案件大部分是行政機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪案件，這與行政執(zhí)法行為不受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的狀況形成明顯的反差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律之間的銜接。 ] 又如，《刑事訴訟法》第151條第1款第2項(xiàng)規(guī)定：人民法院決定開庭審判后，應(yīng)當(dāng)“將人民檢察院的起訴書副本至遲在開庭十日以前送達(dá)被告人。對(duì)于被告人未委托辯護(hù)人的，告知被告人可以委托辯護(hù)人，或者在必要的時(shí)候指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)”。如果人民法院違背這一規(guī)定，在開庭前3日才將起訴書送達(dá)被告人，并且被告人也按時(shí)出席了法庭審理；或者，對(duì)于沒(méi)有委托辯護(hù)人的被告人，人民法院沒(méi)有告知其可以委托辯護(hù)人。檢察機(jī)關(guān)事后發(fā)現(xiàn)時(shí)，就只能通過(guò)檢察建議的方式要求其注意糾正這種情況的發(fā)生。

（二）整改建議權(quán)

整改建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)在辦案中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)單位在某個(gè)或某些方面的管理中違反法律規(guī)定，容易導(dǎo)致犯罪發(fā)生或者可能被犯罪分子利用的情況，建議有關(guān)單位或其上級(jí)主管部門采取措施，改進(jìn)工作，堵塞漏洞，以防止犯罪再發(fā)生的權(quán)力。

預(yù)防法律實(shí)施和適用過(guò)程中可能發(fā)生的職務(wù)犯罪，是保障法律正確實(shí)施的重要措施，因而也是法律監(jiān)督不可缺少的組成部分。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查和追訴犯罪的目的是為了預(yù)防和減少犯罪的發(fā)生，以避免犯罪的實(shí)際發(fā)生給社會(huì)造成的危害。而預(yù)防犯罪最有效的措施不是犯罪發(fā)生之后對(duì)犯罪分子的法律制裁，而是在犯罪發(fā)生之前所采取的防止犯罪發(fā)生的預(yù)防性措施。在實(shí)踐中，許多職務(wù)犯罪的發(fā)生，都與有關(guān)單位執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格甚至違法，管理混亂，規(guī)章制度不健全或徒有虛名等情況有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪的過(guò)程中很容易發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪發(fā)生的原因，以及有關(guān)單位在法律實(shí)施中的問(wèn)題和內(nèi)部管理上的漏洞。如果檢察機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)查辦職務(wù)犯罪案件的情況，及時(shí)向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議，指出其存在的容易導(dǎo)致或引起職務(wù)犯罪的問(wèn)題，要求其采取有效措施改進(jìn)工作，建章立制，堵塞漏洞，就可能預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生，保證正確地執(zhí)行和實(shí)施法律。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)不能離開檢察職能去廣泛地開展社會(huì)性的犯罪預(yù)防工作，而必須立足于法律監(jiān)督的實(shí)際需要和檢察機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)來(lái)進(jìn)行。因此，檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的基本途徑和主要手段只能是結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有針對(duì)性地發(fā)出要求有關(guān)單位進(jìn)行整改的檢察建議。

從另一方面看，有關(guān)單位存在的容易引起或?qū)е侣殑?wù)犯罪發(fā)生的問(wèn)題和漏洞，往往都是妨礙法律正確實(shí)施的。除了犯罪人個(gè)人方面的原因之外，從客觀方面看，導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的與犯罪人所在單位有關(guān)的原因，主要有以下幾個(gè)方面：（1）執(zhí)行法律不嚴(yán)格、不規(guī)范，以致導(dǎo)致職務(wù)犯罪的發(fā)生。職務(wù)犯罪發(fā)生的一個(gè)重要原因是職務(wù)犯罪人所在單位執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)不嚴(yán)格、不規(guī)范。在實(shí)踐中，有的單位在執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的過(guò)程中，對(duì)工作人員的執(zhí)法行為缺乏明確的規(guī)范，或者要求不夠嚴(yán)格，有規(guī)定不執(zhí)行的情況比較嚴(yán)重，以致一些工作人員在執(zhí)法中的隨意性很大。這種執(zhí)法的隨意性，使一些國(guó)家工作人員在執(zhí)法活動(dòng)中濫用執(zhí)法裁量權(quán)，任意執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法，甚至執(zhí)法犯法，以致不知不覺(jué)地在執(zhí)法中實(shí)施了構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為。例如，有的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稽稅工作缺乏明確的規(guī)范性要求，稽稅人員在稽稅過(guò)程中，不認(rèn)真核查稅源和應(yīng)納稅額，對(duì)偷稅漏稅行為的處罰沒(méi)有或者不執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完全由稽稅人員按照個(gè)人的判斷和興趣決定是否需要追繳稅款，以及是否罰款和罰多少款。這種情況，一方面為一些偷稅漏稅的單位和個(gè)人拉攏腐蝕稽稅人員，以達(dá)到不交或少交稅款，提供了可以利用的空間，使一些稽稅人員成為索賄受賄的犯罪分子；另一方面，也是一些稽稅人員有意無(wú)意地任意決定對(duì)偷稅情況的處罰，以至無(wú)視刑法的明文規(guī)定，對(duì)偷稅數(shù)額較大構(gòu)成犯罪的行為也以罰款了事，而不移交給司法機(jī)關(guān)依法處理。又如，有的公安機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員的偵查行為缺乏嚴(yán)格的規(guī)范和管束，以致刑訊逼供現(xiàn)象長(zhǎng)期得不到有效的遏制，一些偵查人員刑訊逼供已成習(xí)慣。在這樣的執(zhí)法環(huán)境中，因刑訊逼供構(gòu)成犯罪就在所難免。（2）管理上存在違法違規(guī)現(xiàn)象，使犯罪分子有機(jī)可乘。職務(wù)犯罪的發(fā)生，與職務(wù)活動(dòng)的環(huán)境和職權(quán)運(yùn)作的機(jī)制之間具有密切的聯(lián)系。有的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，在決策過(guò)程中違反法律規(guī)定的組織原則、管理規(guī)范或活動(dòng)規(guī)則，決策過(guò)程缺乏透明度和制約機(jī)制，甚至作出明顯違法的決定。這就為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人在行使公共權(quán)力時(shí)以權(quán)謀私、濫用權(quán)力提供了機(jī)會(huì)和條件，使其可以順利地利用手中的權(quán)力實(shí)施職務(wù)犯罪行為。有的單位違反財(cái)政管理法規(guī)，內(nèi)部財(cái)務(wù)管理混亂，資金往來(lái)缺乏嚴(yán)密的監(jiān)管，甚至公款私存、私設(shè)小金庫(kù)、指使財(cái)務(wù)人員造假賬。這就為個(gè)別財(cái)務(wù)人員甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人貪污挪用公款提供了便利。有的單位對(duì)工作人員管理不嚴(yán)，違規(guī)作業(yè)、消極怠工、玩忽職守的情況長(zhǎng)期無(wú)人問(wèn)津。這種狀況往往是導(dǎo)致瀆職犯罪發(fā)生的重要原因。（3）缺乏必要的規(guī)章制度，為職務(wù)犯罪提供了便利條件。在實(shí)踐中，有些職務(wù)犯罪的發(fā)生，與單位缺乏必要的規(guī)章制度，不能有效地約束工作人員的職務(wù)行為，直接有關(guān)。例如，對(duì)于交通、建筑等重大工程招標(biāo)，政府采購(gòu)或集團(tuán)采購(gòu)等，如果缺乏嚴(yán)密的規(guī)章制度，或者規(guī)章制度不嚴(yán)格遵守，就可能使一些犯罪分子利用這種機(jī)會(huì)，通過(guò)行賄等手段，控制個(gè)別有權(quán)做出決定的人，以達(dá)到中標(biāo)的目的。一些具有控制權(quán)的人也就有條件利用缺乏嚴(yán)密的規(guī)章制度管束的機(jī)會(huì)，與他人進(jìn)行權(quán)錢交易或者直接為自己的親友謀取不正當(dāng)利益。

這些情況表明，導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生的與發(fā)案單位直接有關(guān)的客觀原因，不僅在客觀上為職務(wù)犯罪的發(fā)生提供了條件和機(jī)會(huì)，而且，其本身也是妨礙國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)正確實(shí)施的因素。這些因素不及時(shí)消除，不僅可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪的再次發(fā)生，而且其本身就嚴(yán)重妨礙了國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施。而檢察機(jī)關(guān)針對(duì)這些問(wèn)題提出檢察建議，督促有關(guān)單位采取必要的整改措施，消除可能滋生職務(wù)犯罪或者可能被職務(wù)犯罪分子利用的機(jī)會(huì)和條件，對(duì)于維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)的正確實(shí)施，具有極為重要的意義。正因?yàn)槿绱耍瑱z察機(jī)關(guān)結(jié)合查辦職務(wù)犯罪，通過(guò)整改建議的手段，有針對(duì)性地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，以遏制和減少職務(wù)犯罪的實(shí)際發(fā)生，是實(shí)施法律監(jiān)督，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的題中應(yīng)有之意。

整改建議權(quán)適用的對(duì)象主要是執(zhí)法機(jī)關(guān)，是針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題提出的。同時(shí)整改建議權(quán)也可以適用于其他國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位。因?yàn)槿魏螁挝欢加惺胤ǖ牧x務(wù)，如果某個(gè)單位由于其不遵守法律的規(guī)定或者不按照法律的要求進(jìn)行內(nèi)部管理或開展活動(dòng)，以致造成違法犯罪的現(xiàn)象出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求其采取必要的整改措施，保障法律的規(guī)定在該單位被遵守。

（三）處置建議權(quán)

處置建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)沒(méi)有認(rèn)真履行法定職責(zé)的情況，建議其采取必要措施進(jìn)行補(bǔ)救，以保障法律切實(shí)遵守和有效實(shí)施的權(quán)力。

在實(shí)踐中，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不認(rèn)真履行法定職責(zé)，以致法律的規(guī)定得不到有效地實(shí)施或者有關(guān)公民的權(quán)利得不到有效的保護(hù)。這種情況在一定程度上妨礙了法律的正確實(shí)施和法律功能的有效發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)和追訴權(quán)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)這種情況，應(yīng)當(dāng)有權(quán)建議有關(guān)機(jī)關(guān)采取必要措施進(jìn)行補(bǔ)救，以保證法律的正確實(shí)施或防止損害結(jié)果的發(fā)生。例如，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的犯罪行為或其他違法行為，有權(quán)立案查處的公安機(jī)關(guān)或其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的發(fā)生，或者接到人民群眾的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)依法立案而不予立案的，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)有權(quán)向其發(fā)出要求其依法立案查處的建議。如果有權(quán)查處違法犯罪案件的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦案件的人員不認(rèn)真履行職責(zé)，或者其不能勝任查辦案件的職責(zé)，以致案件不能及時(shí)有效地予以查清或處理，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求該機(jī)關(guān)更換辦案人員，以保障違法犯罪的行為得到及時(shí)追究。特別是當(dāng)這些案件涉及到其他公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求有關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)采取有效的處置措施，保證案件的查辦，以保護(hù)被害人的合法權(quán)益。

處置建議權(quán)主要包括四個(gè)方面：（1）要求有關(guān)單位或部門對(duì)于應(yīng)當(dāng)立案而沒(méi)有立案的違法犯罪行為，予以立案；（2）要求有關(guān)單位或部門采取切實(shí)有效的措施查明案件的真實(shí)情況，以便及時(shí)回復(fù)給被害人或舉報(bào)人；（3）要求有關(guān)單位或部門采取必要的補(bǔ)救措施或強(qiáng)制措施，以減少違法犯罪行為造成的損失或者防止造成進(jìn)一步的損失，或者防止違法犯罪人實(shí)施新的違法犯罪行為；（4）要求有關(guān)單位或部門改進(jìn)查辦案件的工作或者更換辦案人員，以保證案件的有效查處。

處置建議權(quán)不同于糾錯(cuò)建議權(quán)。第一，對(duì)象不同。糾錯(cuò)建議權(quán)是針對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律的過(guò)程中出現(xiàn)的尚不需要或者不能夠追究法律責(zé)任的錯(cuò)誤行為提出的。沒(méi)有錯(cuò)誤或者不是執(zhí)法過(guò)程中的錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)提出糾錯(cuò)建議。處置建議權(quán)所針對(duì)的只是尚未履行或者沒(méi)有認(rèn)真履行法定職責(zé)的情況提出的。有關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)只要事實(shí)上沒(méi)有或者沒(méi)有有效地履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)向其發(fā)出處置建議，要求其采取有效措施切實(shí)履行法定職責(zé)。第二，目的不同。糾錯(cuò)建議權(quán)行使的目的是要求有關(guān)單位或部門糾正已經(jīng)出現(xiàn)的錯(cuò)誤，以防止錯(cuò)誤的再次發(fā)生；而處置建議權(quán)行使的目的是為了督促有關(guān)單位或部門及時(shí)采取有效措施履行法定職責(zé)，以保障法律的實(shí)施和被害人的合法權(quán)益。第三，效果不同。糾錯(cuò)建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)基于自己對(duì)法律的理解和對(duì)情況的判斷提出的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷和性質(zhì)的認(rèn)定是否正確，最終要受到有關(guān)單位或部門的認(rèn)可，因此糾錯(cuò)建議是否被接受以及接受的程度和對(duì)錯(cuò)誤的糾正程度如何，最終取決于監(jiān)督對(duì)象及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)。而處置建議權(quán)是根據(jù)客觀上存在的有關(guān)單位或部門及其工作人員沒(méi)有或者沒(méi)有認(rèn)真履行職責(zé)的事實(shí)提出的，這種事實(shí)的客觀存在，就使檢察機(jī)關(guān)提出的處置建議具有必為性，即檢察機(jī)關(guān)一經(jīng)提出處置建議，作為監(jiān)督對(duì)象的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檢察機(jī)關(guān)的建議及時(shí)采取必要措施予以補(bǔ)救。[注：在此可能存在兩個(gè)事實(shí)，一個(gè)是有關(guān)單位或部門沒(méi)有履行或者沒(méi)有認(rèn)真履行法定職責(zé)的事實(shí)，另一個(gè)是作為履行職責(zé)對(duì)象的前置事實(shí)即違法或犯罪的事實(shí)。實(shí)踐中，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)以已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)不構(gòu)成違法犯罪或舉報(bào)沒(méi)有事實(shí)根據(jù)為由，否認(rèn)自己沒(méi)有履行職責(zé)的事實(shí)存在，或者以受客觀條件的限制無(wú)法有效地履行職責(zé)為理由為自己沒(méi)有履行職責(zé)的事實(shí)辯護(hù)。]

二、檢察建議的權(quán)力特征

從其本義上講，“建議”就是指提出建設(shè)性意見(jiàn)的行為或者所提出的主張。但是本文所說(shuō)的“檢察建議權(quán)”，即檢察機(jī)關(guān)提出建議的權(quán)力，是作為一種國(guó)家權(quán)力，需要通過(guò)立法的形式賦予檢察機(jī)關(guān)的，因而應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家權(quán)力的一般特征，而不能等同于一般意義上的建議。

（一）作為一種國(guó)家權(quán)力，檢察建議權(quán)只能由特定的主體來(lái)行使。國(guó)家權(quán)力只有法律授權(quán)的主體才能行使。檢察建議權(quán)也只有當(dāng)法律將其授予檢察機(jī)關(guān)時(shí)，才能作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力。并且，這種權(quán)力的行使具有一定的排他性。一旦國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法將其賦予檢察機(jī)關(guān)，它就是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)專有權(quán)力，只能由檢察機(jī)關(guān)行使。

（二）檢察建議權(quán)的行使，必須有特定的事實(shí)根據(jù)。任何權(quán)力都必須預(yù)先設(shè)定必要的范圍和行使的條件，才有可能避免權(quán)力的濫用。檢察建議權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)限制在一定的范圍之內(nèi)。第一，必須基于一定的事實(shí)根據(jù)。只有當(dāng)一定的事實(shí)發(fā)生并且這種事實(shí)的存在不利于或者妨礙了法律的實(shí)施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以行使這種權(quán)力，要求其采取必要的措施消除或改變這種情況或者防止其再發(fā)生。這種事實(shí)根據(jù)，應(yīng)當(dāng)是有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員已經(jīng)實(shí)施的違反法律或者沒(méi)有履行法定職責(zé)造成一定危害后果的行為事實(shí)。因?yàn)檫@樣的事實(shí)不利于或妨礙了法律的實(shí)施，危害了社會(huì)的整體利益，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任督促有關(guān)機(jī)關(guān)保障法律的遵守和實(shí)施。第二，必須向特定的對(duì)象提出。既然是根據(jù)一定的事實(shí)提出的，這種建議也就只能適用于有這種特定事實(shí)存在的主體，而不能向不存在這種特定事實(shí)的其他主體提出。第三，必須是確有必要。既然是一種權(quán)力，就不能隨意行使，而必須控制在確有必要的范圍內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)行使這種權(quán)力時(shí)必須權(quán)衡可能涉及到的各種利益，在認(rèn)為確有必要時(shí)，再針對(duì)特定的對(duì)象提出。

（三）檢察建議的提出必須遵循必要的程序規(guī)則。防止權(quán)力濫用的最基本的手段是為權(quán)力的行使設(shè)定必要的程序規(guī)則。法律在賦予檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)為這種權(quán)力的行使設(shè)定必要的程序規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)在行使建議權(quán)時(shí)，要嚴(yán)格遵守法律設(shè)定的程序規(guī)則，特別是在檢察建議發(fā)出前，要按照預(yù)先設(shè)定的程序進(jìn)行必要的審查和核準(zhǔn)，以避免檢察建議的隨意性，保證其嚴(yán)肅性。首先，檢察建議權(quán)要由人民檢察院統(tǒng)一行使。按照憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。這就意味著，在中國(guó)，檢察權(quán)是由人民檢察院行使的，而不是由檢察官個(gè)人行使的，檢察建議權(quán)的行使同樣要以人民檢察院的名義進(jìn)行。只有能夠代表人民檢察院的組織和個(gè)人，按照一定的決策程序作出決定，并以人民檢察院的名義，才有權(quán)向其他國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出檢察建議。未經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)的授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察人員，不能徑直向其他單位發(fā)出檢察建議。在實(shí)踐中，有的辦案人員針對(duì)其他單位辦案人員工作中存在的問(wèn)題，建議其采取補(bǔ)救措施，這種情況只能視為工作上的互相提示，不能作為行使檢察建議權(quán)的行為。其次，檢察建議權(quán)應(yīng)當(dāng)以書面方式行使。檢察機(jī)關(guān)向其他單位發(fā)出檢察建議，應(yīng)當(dāng)以人民檢察院的名義制作法律文書。檢察建議的法律文書應(yīng)當(dāng)寫明提出檢察建議的根據(jù)和理由，以及建議的具體內(nèi)容。再次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議的采納情況進(jìn)行跟蹤。通過(guò)跟蹤，了解所發(fā)出的檢察建議是否被有關(guān)單位采納以及采納的情況；如果沒(méi)有被采納，應(yīng)當(dāng)了解沒(méi)有采納的原因。如果發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容有誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

（四）檢察建議必須具有一定的強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是國(guó)家權(quán)力最本質(zhì)的特征。檢察建議權(quán)作為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，它的行使應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性，使行使對(duì)象實(shí)施或不實(shí)施一定行為的功能。如果一種權(quán)力的行使不能對(duì)權(quán)力行使的對(duì)象產(chǎn)生拘束力，它就不具有權(quán)力的基本特征，因而也就不能稱作權(quán)力。在以往的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)雖然也根據(jù)法律監(jiān)督的需要向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出過(guò)“檢察建議”，但是大多數(shù)因?yàn)闆](méi)有法律的授權(quán)或者因?yàn)榉梢?guī)定得不完善，它僅僅是一個(gè)建議，而不具有權(quán)力的一般特征。有關(guān)機(jī)關(guān)愿意接受時(shí)，它就能發(fā)揮作用；有關(guān)機(jī)關(guān)不愿意接受時(shí)，它就是一紙空文。

當(dāng)然，國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性有各種不同的表現(xiàn)形式，不同的表現(xiàn)形式所具有的強(qiáng)制力是不同的。檢察建議應(yīng)該是強(qiáng)制力較弱的一種權(quán)力。因?yàn)樗皇恰敖ㄗh”而不是“命令”有關(guān)單位實(shí)施或者不實(shí)施某種行為，有關(guān)單位接到檢察機(jī)關(guān)的“建議”之后，它可以進(jìn)行選擇，以決定是否接受這種建議。但是盡管如此，檢察建議要成為一種國(guó)家權(quán)力，也應(yīng)當(dāng)具有最基本的強(qiáng)制性。這種最基本的強(qiáng)制性就是：它的行使必然為權(quán)力行使的對(duì)象設(shè)定一定的義務(wù)，權(quán)力的行使必然引起權(quán)力作用對(duì)象作出一定行為的義務(wù)，而這種義務(wù)通常表現(xiàn)為義務(wù)主體必須按照權(quán)力主體的要求實(shí)施或不得實(shí)施一定的行為。如果義務(wù)主體不按照權(quán)力主體的要求行事，義務(wù)主體就要承擔(dān)一定的不利后果。如果義務(wù)主體可以不按照權(quán)力主體的要求實(shí)施或不實(shí)施所要求的行為，權(quán)力就喪失了其應(yīng)有的功能，這樣的權(quán)力也就不再是權(quán)力了。

就檢察建議而言，它要成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，關(guān)鍵也就在于檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議時(shí)能否對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)或單位產(chǎn)生必須實(shí)施或不得實(shí)施某種行為的效力，即接到檢察建議的單位必須認(rèn)真對(duì)待檢察機(jī)關(guān)的建議，作出是否接受并采取相關(guān)措施的決定；如果決定不采納檢察機(jī)關(guān)的建議，必須及時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)并說(shuō)明理由，否則要承擔(dān)一定的法律后果。如果法律只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向其他機(jī)關(guān)或單位發(fā)出檢察建議，而沒(méi)有規(guī)定其他機(jī)關(guān)或單位相應(yīng)的義務(wù)以及違反這種義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，那么，這種規(guī)定就不能說(shuō)是賦予了檢察機(jī)關(guān)某種權(quán)力，至少可以說(shuō)這種權(quán)力是不完整的，不符合國(guó)家權(quán)力最基本的特征。

（五）檢察建議權(quán)的行使必須有一定的救濟(jì)渠道。既然是一種權(quán)力，當(dāng)權(quán)力行使不當(dāng)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)給權(quán)力行使的對(duì)象提供一定的救濟(jì)渠道，以防止其成為權(quán)力的受害者。一旦法律把檢察建議規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)同時(shí)設(shè)定：接受檢察建議的機(jī)關(guān)或單位認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的建議不當(dāng)時(shí)，有在一定時(shí)間內(nèi)向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)要求撤銷該建議或者向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查已經(jīng)發(fā)出的檢察建議，回復(fù)申請(qǐng)撤銷或復(fù)議的單位或部門。如果檢察機(jī)關(guān)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)堅(jiān)持已經(jīng)發(fā)出的檢察建議，有關(guān)單位或部門就應(yīng)當(dāng)按照檢察建議的要求認(rèn)真改進(jìn)自己的工作。

三、檢察建議權(quán)的適用范圍

檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)既然是一種國(guó)家權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)具有具體的適用范圍，應(yīng)當(dāng)受到法律授權(quán)的嚴(yán)格限制。從法律監(jiān)督的需要和我們國(guó)家的實(shí)際情況看，檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)主要應(yīng)當(dāng)限定在以下幾個(gè)方面適用：

（一）訴訟領(lǐng)域

訴訟是國(guó)家司法機(jī)關(guān)在當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，依法處理案件的活動(dòng)。任何訴訟的過(guò)程，都是執(zhí)行法律、適用法律的過(guò)程。國(guó)家司法機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中，不僅要嚴(yán)格遵守實(shí)體法的規(guī)定，保證訴訟結(jié)果的公平正義，而且要嚴(yán)格遵守程序法的規(guī)定，讓當(dāng)事人和其他訴訟參與人相信訴訟過(guò)程的公正性，從而認(rèn)可訴訟的結(jié)果。如果在訴訟的過(guò)程中存在著違反程序規(guī)則的情況，或者訴訟的結(jié)果不符合法律中包含的公平正義價(jià)值，這不僅妨害法律的社會(huì)功能的發(fā)揮，而且會(huì)使人們失去對(duì)法律的信任和遵守。因此，訴訟活動(dòng)的合法性，對(duì)于法律的正確實(shí)施，具有重大的影響。而監(jiān)督訴訟活動(dòng)以保障訴訟的合法性，亦是法律監(jiān)督的重要任務(wù)。對(duì)于訴訟領(lǐng)域的任何不符合法律規(guī)定的行為和做法，都應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。除了嚴(yán)重違法需要追究法律責(zé)任的依法予以追究之外，對(duì)于其他的違反程序規(guī)則或?qū)嶓w法精神的情況，檢察機(jī)關(guān)都可以通過(guò)行使建議權(quán)來(lái)督促糾正。

（二）行政執(zhí)法領(lǐng)域

行政執(zhí)法是法律實(shí)施的重要領(lǐng)域，也是法律實(shí)施中最常見(jiàn)、最大量的工作。而行政執(zhí)法中的處罰權(quán)直接關(guān)系到公民、法人和其他社會(huì)主體的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獲得或喪失，行政執(zhí)法中的錯(cuò)誤和不當(dāng)行為，必然給公民、法人或其他社會(huì)主體的權(quán)利造成不應(yīng)有的侵害或損害，必然妨害法律的正確實(shí)施。因此，行政執(zhí)法活動(dòng)必須受到法律框架內(nèi)的監(jiān)督，以防止其不當(dāng)運(yùn)用所造成的危害。

對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的外部監(jiān)督，目前主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是通過(guò)行政訴訟的方式，由法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。行政行為的相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)做出的行政決定時(shí)，可以直接向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷行政機(jī)關(guān)的決定。這種行政訴訟，在一定意義上是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的一種外部監(jiān)督。但是這種監(jiān)督具有很大的局限性，不僅人民法院的裁判活動(dòng)永遠(yuǎn)是被動(dòng)的，沒(méi)有行政行為相對(duì)人的起訴，行政行為就不可能進(jìn)入法院裁判的范圍，而且有資格提起行政訴訟的主體和事由是十分有限的。這就使大量的行政違法行為不可能進(jìn)入外部監(jiān)督的視野。二是通過(guò)立案?jìng)刹闉^職犯罪案件，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。 但是這種監(jiān)督僅限于構(gòu)成犯罪的瀆職行為，對(duì)于大量的瀆職行為，如果不是情節(jié)或者后果嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)就不能對(duì)其進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

行政執(zhí)法活動(dòng)的廣泛性和檢察機(jī)關(guān)司法資源的有限性，決定了行政機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法活動(dòng)不可能全部納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍，但是行政處罰行為，無(wú)論如何應(yīng)當(dāng)納入法律監(jiān)督的范圍。因?yàn)樗苯由婕暗焦瘛⒎ㄈ撕推渌鐣?huì)主體人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪與喪失，一旦被濫用就必然嚴(yán)重妨害法律的實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任通過(guò)履行法律監(jiān)督職責(zé)來(lái)保證其正確實(shí)施。

（三）已經(jīng)發(fā)生了犯罪案件的單位

司法實(shí)踐反復(fù)證明，一些犯罪特別是職務(wù)犯罪的發(fā)生，與發(fā)案單位的內(nèi)部管理和制度建設(shè)之間具有內(nèi)在的聯(lián)系。就這些犯罪而言，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案提出整改建議，對(duì)于預(yù)防同類或類似犯罪的再次發(fā)生，具有積極的意義。為了保證法律的正確實(shí)施和切實(shí)遵守，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)結(jié)合所辦案件，向有關(guān)單位提出檢察建議，督促其改進(jìn)工作，完善制度，防止犯罪的發(fā)生。

四、檢察建議權(quán)的行使方式

檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)作為檢察權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，可以通過(guò)多種方式來(lái)行使。在理論上，可以根據(jù)法律授權(quán)的內(nèi)容和行使的性質(zhì)，把檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)分為“強(qiáng)勢(shì)的建議權(quán)”和“弱勢(shì)的建議權(quán)”。

“強(qiáng)勢(shì)的建議權(quán)”是指行使方式本身帶有明顯強(qiáng)制性的建議權(quán)。其中主要包括：

（一）通知糾正

檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律而沒(méi)有執(zhí)行，或者明顯錯(cuò)誤地執(zhí)行了法律時(shí)，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以發(fā)出糾正違法的通知書，要求其及時(shí)采取措施執(zhí)行法律或者及時(shí)糾正違法行為。例如，《刑事訴訟法》第87條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈模蛘弑缓θ苏J(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹椋蛉嗣駲z察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。” 第224條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正。”這種通知糾正的權(quán)力，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)能，也是履行法律監(jiān)督職責(zé)最重要的實(shí)現(xiàn)方式之一。它雖然不能代替有關(guān)機(jī)關(guān)自己做出決定去實(shí)施某種行為，但其本身帶有明顯的決定或命令的性質(zhì)，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)就該事項(xiàng)作出決定具有強(qiáng)制作用。這種建議權(quán)的行使，必然產(chǎn)生有關(guān)機(jī)關(guān)的相應(yīng)義務(wù)，使有關(guān)機(jī)關(guān)處于不得不為某種行為以糾正已經(jīng)出現(xiàn)的違法或者彌補(bǔ)應(yīng)該實(shí)施而尚未實(shí)施的法律行為。

（二）提請(qǐng)糾正

對(duì)于具有實(shí)體處分權(quán)的機(jī)關(guān)做出的處分決定，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其違反法律、確有錯(cuò)誤時(shí)，為了維護(hù)法律的正確實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律的授權(quán)提請(qǐng)做出錯(cuò)誤處分決定的機(jī)關(guān)重新審查案件以糾正錯(cuò)誤的決定。例如，《民事訴訟法》第185條規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：1.原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的；2.原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的；3.人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；4.審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有前款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這些規(guī)定所賦予檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是一種提請(qǐng)糾正錯(cuò)誤判決裁定的建議權(quán)。這種權(quán)力不同于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中提起抗訴的權(quán)力。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是訴訟主體，抗訴本身是其實(shí)現(xiàn)自己的訴訟主張的一種手段，一種方式。而在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)并不是訴訟主體，沒(méi)有自己的訴訟主張，因而也不存在為實(shí)現(xiàn)自己的訴訟主張而向法院提出請(qǐng)求的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)提起抗訴，完全是基于已經(jīng)做出的判決裁定不符合法律的規(guī)定或精神，有可能妨害法律的正確實(shí)施。這種抗訴，實(shí)質(zhì)上是一種建議，建議法院改變自己已經(jīng)做出的確有錯(cuò)誤的判決裁定，以保證裁判的正確性、合法性。當(dāng)然，這種建議，不同于一般的建議。作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的一種手段，它本身具有國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性特征，即檢察機(jī)關(guān)一旦提出抗訴，審判機(jī)關(guān)就必須進(jìn)行再審。如《民事訴訟法》第186條規(guī)定的：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。”但是，從另一方面看，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的權(quán)力，既不能改變審判機(jī)關(guān)所做出的判決裁定的內(nèi)容，也不能替代審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)。它的強(qiáng)制性僅僅在于強(qiáng)制審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審的程序，至于再審的結(jié)果如何，檢察機(jī)關(guān)并無(wú)干預(yù)的權(quán)力。所以說(shuō)，這種提出抗訴的權(quán)力，實(shí)質(zhì)上仍然是一種提請(qǐng)糾正的建議權(quán)。

提請(qǐng)糾正的方式，應(yīng)當(dāng)延伸適用到一切具有實(shí)體處分性質(zhì)的執(zhí)法活動(dòng)。對(duì)于具有執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)所作出的實(shí)體處罰決定，經(jīng)當(dāng)事人申訴，檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為其中確有錯(cuò)誤，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)提請(qǐng)做出決定的機(jī)關(guān)予以糾正。

提請(qǐng)糾正之所以是一種強(qiáng)勢(shì)建議權(quán)，是因?yàn)榉少x予了這樣一種效果，即檢察機(jī)關(guān)一旦向有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)糾正檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為“確有錯(cuò)誤”的決定，在法律上就產(chǎn)生了有關(guān)機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)再審理程序的義務(wù)，必須對(duì)已經(jīng)做出的決定重新進(jìn)行審查，并決定是否需要改變?cè)瓉?lái)的決定。當(dāng)然，有權(quán)做出決定的機(jī)關(guān)是否最終采納檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，以及如何做出決定，完全是其自己的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)不能干涉有關(guān)機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地做出決定。正因?yàn)槿绱耍P者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)糾正的權(quán)力，本質(zhì)上是一種建議權(quán)。

（三）提出糾正意見(jiàn)

對(duì)于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)或者所作出的決定，如果發(fā)現(xiàn)或者認(rèn)為其中可能存在錯(cuò)誤，并有必要提出糾正意見(jiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)法律的授權(quán)，可以提出自己的意見(jiàn)，要求有關(guān)機(jī)關(guān)重新審查所作出的決定。例如，《刑事訴訟法》第215條規(guī)定：“批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)的決定抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個(gè)月以內(nèi)將書面意見(jiàn)送交批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)，批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)接到人民檢察院的書面意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)立即對(duì)該決定進(jìn)行重新核查。”這種提出書面意見(jiàn)的權(quán)力，就是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督糾正執(zhí)法活動(dòng)中不當(dāng)行為的建議權(quán)。又如，《人民警察法》第42條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。”雖然該法沒(méi)有規(guī)定人民檢察院如何監(jiān)督人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為，但是按照該法的精神，筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為存在違法的情況，應(yīng)當(dāng)有權(quán)提出糾正意見(jiàn)，人民警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的糾正意見(jiàn)，及時(shí)檢查自己的行為，或者及時(shí)審查已經(jīng)做出的決定。

這種提出意見(jiàn)的權(quán)力，與提請(qǐng)糾正的權(quán)力一樣，實(shí)際上都是提出一種建議，請(qǐng)求有權(quán)做出決定的主體重新審查或重新作出決定。但是，提請(qǐng)糾正的方式比提出意見(jiàn)的方式，在表現(xiàn)形式上，顯然要強(qiáng)烈一些，而提出意見(jiàn)的方式則相對(duì)要緩和得多。從另一方面看，提請(qǐng)糾正是在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)所作出的決定“確有錯(cuò)誤”的情況下使用的一種建議方式，而提出意見(jiàn)則是在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)所作出的決定“不當(dāng)”或者可能存在錯(cuò)誤的情況下使用的一種建議方式，因而在表現(xiàn)方式上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

弱勢(shì)建議權(quán)是指以說(shuō)服教育為主要特征的、強(qiáng)制性不甚明顯的建議權(quán)。這種建議權(quán)雖然也有督促監(jiān)督對(duì)象為一定行為的強(qiáng)制力，但是它發(fā)揮作用主要是通過(guò)指出問(wèn)題，曉以利害，提供對(duì)策，讓監(jiān)督對(duì)象認(rèn)識(shí)到自己的管理、工作中存在的問(wèn)題，自覺(jué)地進(jìn)行改正或改進(jìn)，從而達(dá)到糾錯(cuò)和防錯(cuò)的目的。

弱勢(shì)建議權(quán)的行使方式，主要是提出建設(shè)性的意見(jiàn)。其中既包括糾正錯(cuò)誤的意見(jiàn)，也包括改進(jìn)工作的意見(jiàn)。例如，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪發(fā)案較多或者比較嚴(yán)重的單位發(fā)出檢察建議，建議其采取措施，改進(jìn)工作，或者指出問(wèn)題，要求其引以為戒。這種建議，就是一種效力比較弱的建議。再如，《刑事訴訟法》第169條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，有權(quán)向人民法院提出糾正意見(jiàn)。”這種糾正意見(jiàn)，如果不是針對(duì)嚴(yán)重違法程序以致影響到訴訟進(jìn)行或者裁判公正的，通常都是一種弱勢(shì)建議，不具有迫使監(jiān)督對(duì)象實(shí)施一定行為的強(qiáng)制功能。

On the Suggesting Right of the Procuratorates

ZHANG Zhihui

(The Supreme People’s Procuratorate， Beijing 100726， China)

Abstract:From the angles of reasonably distributing the prosecuratorial power and consummating the system of legal supervision， the aim of the present study is to propose the conception of the suggesting right of the procuratorates which possesses the functions as errorcorrection， rectification， and disposition. The suggesting right should be a basic right of the procuratorates endowed by law. It bears the common characteristics of the state power. The questions about the content， scope， and mode of exertion of the suggesting right had been thoroughly discussed.

Key words:procuratorate; suggestion; power; mode of exertion

本文責(zé)任編輯：唐 力