反壟斷執(zhí)法和解中的利益平衡

摘 要：允許執(zhí)法者與企業(yè)就壟斷行為達(dá)成和解，是現(xiàn)代反壟斷執(zhí)法的重要特征之一。執(zhí)法和解反映了企業(yè)自治在現(xiàn)代反壟斷法上地位的提升，雖能在一定程度上緩和傳統(tǒng)執(zhí)法方式的不足，大大節(jié)約執(zhí)法資源從而促進(jìn)效率，卻易造成公共利益的損失，也可能對(duì)相關(guān)主體的利益照顧不足；因此，在以和解程序處置壟斷案件的同時(shí)，必須防止對(duì)公共利益的“私相授受”，并對(duì)相關(guān)主體的利益維護(hù)提供制度保障，以實(shí)現(xiàn)主體間的利益平衡。

關(guān)鍵詞： 執(zhí)法和解；公共利益；第三人利益；利益平衡

中圖分類號(hào)：DF 414

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

出于避免直接沖突以及減少執(zhí)法成本等多重考慮，現(xiàn)代反壟斷法逐漸表現(xiàn)出由嚴(yán)厲走向溫和的傾向，執(zhí)法機(jī)構(gòu)越發(fā)選擇較為和平的方式來(lái)處置壟斷爭(zhēng)議，“更多的案件可能是在主管機(jī)關(guān)與企業(yè)雙方以‘息事寧人’的方式，不經(jīng)裁判、處分，甚至不留紀(jì)錄地解決”［1］；即便向來(lái)秉承“壟斷妖魔論”的美國(guó)，反壟斷案例也常以和解程序結(jié)案，不論司法部反托拉斯局，還是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，都廣泛地依靠同意判決和同意命令來(lái)糾正反托拉斯法違法行為［2］。而另一方面，壟斷在各國(guó)備受詬病是因?yàn)閴艛鄵p失了效率，維護(hù)公共利益是反壟斷法存在的最基本依據(jù)。在公法領(lǐng)域引入和解制度，[注：本文將反壟斷執(zhí)法中執(zhí)法者與企業(yè)達(dá)成和解的結(jié)案方式簡(jiǎn)稱為“執(zhí)法和解”。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“執(zhí)法和解”的運(yùn)用可能不甚規(guī)范，其范圍不僅包括與司法相對(duì)應(yīng)的法的執(zhí)行領(lǐng)域中的和解，也涵蓋了有些國(guó)家在訴訟過(guò)程中實(shí)行的和解制度。學(xué)界在使用“反壟斷法執(zhí)法”這一概念時(shí)，未將執(zhí)法與司法相區(qū)別，而是同時(shí)包容二者，行政主導(dǎo)與司法主導(dǎo)成為了反壟斷執(zhí)法體制最基本的兩大類別，本文也是在此意義上使用“執(zhí)法”一詞。]勢(shì)必帶來(lái)邏輯與經(jīng)驗(yàn)上的雙重沖突。執(zhí)法和解的實(shí)施是否會(huì)造成多種利益的沖突，如何平衡各方主體之間的利益關(guān)系，都是隨之而來(lái)的難題；因此，在以和解程序處置壟斷案件的同時(shí)，除須防止對(duì)公共利益的“私相授受”以外，還應(yīng)對(duì)相關(guān)主體的利益維護(hù)提供制度保障，以實(shí)現(xiàn)主體間的利益平衡。

一、反壟斷執(zhí)法和解界說(shuō)

在美國(guó)，反壟斷案件處理呈現(xiàn)多種結(jié)果，但最普遍的和解［3］、同意判決（consent decree）與同意命令(consent order)則是分屬司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的執(zhí)法和解程序。在司法部提起的反托拉斯民事訴訟[注：民事訴訟與刑事訴訟同為美國(guó)司法部反托拉斯的兩種重要手段。]中，被告可與其達(dá)成和解，請(qǐng)求終止審判。和解具有較強(qiáng)的靈活性，可在審判前、審判中或?qū)徟泻筮M(jìn)行，并不必受法律規(guī)定的約束［4］。主管機(jī)關(guān)須出具一份“competitive impact statement”，就同意判決對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)估。[注：“competitive impact statement”的主要內(nèi)容包括：(1) stating the alleged violation， (2) explaining the proposed consent decree and its anticipated effects on competition， (3) noting the private remedies that might be available， (4) describing the procedure available for public comment and possible modification of the proposed decree， and (5) evaluating the alternative decree actually considered by the government.]對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)來(lái)說(shuō)，很多案件在正式裁決之前已通過(guò)“同意命令”的方式結(jié)案。“一旦調(diào)查結(jié)束，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)便給當(dāng)事人提供一個(gè)類似于司法部同意判決程序的和解機(jī)會(huì)，不必承認(rèn)行為違法，當(dāng)事人即可就終止令中的條款與其協(xié)商，同意命令一經(jīng)簽署，即具有與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)最后命令（final order）同樣效力”［4］。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，除非當(dāng)事人就同意命令及時(shí)向上訴法院申請(qǐng)了司法審查（judicial review），[注：上訴法院（the courts of appeals）有權(quán)對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的同意命令進(jìn)行審查（review）、確認(rèn)（affirm）、修改（modify）或終止（vacate）。]否則其具有最終效力。對(duì)具有最終效力的同意命令的任何違反，即可招致每日多達(dá)5 000美元的罰款。為了維護(hù)公共利益及第三人利益，同意判決與同意命令生效前必須在《聯(lián)邦登記簿》（Federal Register）上公布60日，以接受公眾評(píng)論。

在歐盟的執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)過(guò)調(diào)查，委員會(huì)可以兩種方式結(jié)案：正式作出決定結(jié)案和非正式結(jié)案。事實(shí)上，由于“嚴(yán)重缺乏人力，在委員會(huì)審理的卡特爾案件中，僅有非常小的一部分……通過(guò)作出正式?jīng)Q定而結(jié)束。這部分案件在委員會(huì)審理的全部案件中僅約占3%”［5］，其他大部分案件則是以非正式程序結(jié)案。非正式結(jié)案中的一種重要類別就是“和解結(jié)案”。企業(yè)被指控違法后或在初查階段，“自動(dòng)修改了協(xié)議或停止了協(xié)議的履行”，使得其經(jīng)營(yíng)行為不再觸犯歐盟法律，則委員會(huì)可以終止查處程序結(jié)案。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，歐盟的查處程序“以和解方式結(jié)案的比例高達(dá)90%以上，并且絕大多數(shù)和解結(jié)案發(fā)生在初查程序階段”［6］。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公平交易法”并無(wú)執(zhí)法和解制度的具體規(guī)定，但行政訴訟一直是反壟斷訴訟的存在形式，“行政程序法”第136條[注：我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第136條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)”對(duì)于行政處分所依據(jù)之事實(shí)或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者，為有效達(dá)成行政目的，并解決爭(zhēng)執(zhí)，得于人民和解，締結(jié)行政契約，以代替行政處分。]關(guān)于行政和解的規(guī)定可直接適用于反壟斷領(lǐng)域。此外，“公平會(huì)”還于2000年通過(guò)了“締結(jié)行政和解契約處理原則”，專就反壟斷行政和解作了規(guī)定。據(jù)此，“公平會(huì)”對(duì)壟斷案件“經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定”時(shí)，可與當(dāng)事人達(dá)成和解，締結(jié)行政契約，以代替行政處分。行政和解應(yīng)衡酌公益之維護(hù)及利害關(guān)系人因和解契約成立可能遭受之損害；“公平會(huì)”可就協(xié)商內(nèi)容征詢利害關(guān)系人意見(jiàn)，或要求相對(duì)人與利害關(guān)系人達(dá)成民事和解協(xié)議；和解協(xié)議的履行將侵害第三人權(quán)利時(shí)，應(yīng)經(jīng)第三方書(shū)面同意后方生效力。此外，除法定事由外，和解契約不得以錯(cuò)誤為由撤銷。一旦相對(duì)人違反行政和解契約，“公平會(huì)”可解除或終止契約，同時(shí)對(duì)違法行為繼續(xù)調(diào)查，相對(duì)人不得就同一行為再次向“公平會(huì)”請(qǐng)求和解。

此外，不少其他國(guó)家也援用和解程序處置壟斷爭(zhēng)議，例如，“非正式執(zhí)法”是日本反壟斷法的重要特點(diǎn)，勸告審決與同意審決是日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》明確規(guī)定的兩種執(zhí)法和解形式；[注：這兩種執(zhí)法和解形式分別規(guī)定于日本《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第48條之一和第53條之三，具體內(nèi)容為：公正交易委員會(huì)對(duì)壟斷違法行為者可勸告其采取適當(dāng)措施，收到勸告之企業(yè)應(yīng)盡快通知是否應(yīng)諾該勸告，一旦應(yīng)諾勸告，公正交易委員會(huì)可不經(jīng)審判程序作出與該勸告內(nèi)容相同的判決；公正交易委員會(huì)作出審判開(kāi)始決定后，如果被審人同意審判開(kāi)始決定書(shū)記載的事實(shí)及法律適用，以書(shū)面形式向公正交易委員會(huì)申請(qǐng)不經(jīng)過(guò)其后的審判程序而接受審決，并提交記載有排除該違法行為或保證排除該違法行為或者為使處于壟斷狀態(tài)的商品或勞務(wù)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)自己所應(yīng)采取具體措施內(nèi)容的計(jì)劃書(shū)的，公正交易委員會(huì)如認(rèn)為適當(dāng)，可不經(jīng)其后審判程序而作出與該計(jì)劃書(shū)所載具體措施內(nèi)容相同的審決。]德國(guó)實(shí)踐中也廣泛存在一種由當(dāng)事人與執(zhí)行機(jī)關(guān)約定負(fù)擔(dān)一定義務(wù)而不加禁止的“同意”（Zusage）行為，學(xué)說(shuō)及實(shí)務(wù)普遍將其性質(zhì)視其為“從屬性公法契約”；英國(guó)《公平交易法》（Fair Trading Act）第88條正式確立了“諒解”（understanding）的合法地位，而該程序本質(zhì)上即屬經(jīng)由雙方協(xié)商達(dá)成之合意。

可見(jiàn)，執(zhí)法和解并非某國(guó)特產(chǎn)，無(wú)論在德國(guó)、日本、美國(guó)乃至歐盟，都能看到此類執(zhí)法方式，只是由于體制差異，名稱、內(nèi)容或制度化的程度不一致而已。雖然并非所有國(guó)家均采用了執(zhí)法和解制度，該制度也未在具體建構(gòu)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，但從反壟斷法先進(jìn)國(guó)家對(duì)此的態(tài)度及該制度實(shí)踐運(yùn)作中的卓有成效來(lái)看，反壟斷執(zhí)法過(guò)程中引入和解已漸具了某種“全球化”趨勢(shì)。雖然壟斷一直備受詬病，各國(guó)反壟斷法最初也傾向設(shè)置嚴(yán)格的處罰程序，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加快，各國(guó)政府與企業(yè)之間的相互依賴性逐漸增強(qiáng)；同時(shí)，伴隨產(chǎn)業(yè)組織理論研究的不斷深入，各國(guó)反斷法越來(lái)越走向溫和，以和解方式結(jié)案的反壟斷案件越來(lái)越多。另一方面，恪守嚴(yán)格的正式執(zhí)法，雖能保障顯性公平，卻易招致潛在公平與效率損失，這是傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法方式難以擺脫的結(jié)果，而執(zhí)法和解在一些國(guó)家的出現(xiàn)，正是當(dāng)局深感傳統(tǒng)執(zhí)法之不足，從而尋求替代方式的結(jié)果。

二、反壟斷執(zhí)法和解的能與不能：“和解悖論”的產(chǎn)生

（一）反壟斷執(zhí)法和解的有效性

反壟斷從來(lái)都遠(yuǎn)非一個(gè)單純的法律問(wèn)題，它有時(shí)并不能為專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)所勝任。作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，壟斷認(rèn)定需要大量數(shù)據(jù)支持，執(zhí)法者不僅很難獲得這些數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)又常變動(dòng)不居。尤其在現(xiàn)代社會(huì)，企業(yè)組織形式越發(fā)嚴(yán)密，任何壟斷都以精密聯(lián)合或復(fù)雜行為為表象，反壟斷執(zhí)法周期長(zhǎng)以年計(jì)，[注：從美國(guó)情況看，通常重大的反托拉斯案件訴訟，從起訴至最后判決所需時(shí)間不少于3年，且經(jīng)常超過(guò)5年。（參見(jiàn)A. D. Neale D. G. Goyder， The Antitrust Laws of the United States of America， 3rd ed.， Cambridge University Press， 1980， p. 391.）]還需投入大量的人力、物力與財(cái)力。同時(shí)，“反壟斷法領(lǐng)域的違法行為比其他領(lǐng)域的違法行為具有更高的隱蔽性，公共實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得違法行為的證據(jù)十分不容易”［7］，這使得大多數(shù)壟斷行為或得不到有效追究，或以昂貴支出為追究的代價(jià)。而傳統(tǒng)的禁止與懲罰相結(jié)合的執(zhí)法方式，極易造成企業(yè)與政府之間的對(duì)抗，這種對(duì)抗成本相比于被課處重罰往往要小得多，因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法的固有缺陷使得違法行為被發(fā)現(xiàn)的機(jī)率實(shí)在太低了；而且，懲罰是通過(guò)提高違法成本來(lái)阻卻違法行為，但很多時(shí)候這種思路并不奏效，無(wú)論允許違法者證明他的行為收益等于或大于所受損失，還是由執(zhí)法者來(lái)證明損失大于收益，都會(huì)給當(dāng)事人與執(zhí)法者造成沉重負(fù)擔(dān)。因此，不論對(duì)企業(yè)或執(zhí)法者，和解都可避免長(zhǎng)期“拉鋸戰(zhàn)”帶來(lái)財(cái)力浪費(fèi)與“心力交瘁”的痛苦，其所節(jié)省的人力、時(shí)間與花費(fèi)，著實(shí)相當(dāng)可觀。主觀上，企業(yè)與執(zhí)法者都深感反壟斷執(zhí)法實(shí)在是“令人頭痛”，能免則免；也惟有如此，才可將有限的執(zhí)法資源投入更多的反壟斷執(zhí)法中，提升法律實(shí)效。

反壟斷法遭受批評(píng)的原因之一在于其對(duì)市場(chǎng)自身規(guī)律的悖反，即“懲罰優(yōu)勝、阻卻劣汰”。事實(shí)上，反壟斷“基本上追求的是一個(gè)最佳的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，而不是懲罰市場(chǎng)上的成功者”；因此，若能通過(guò)協(xié)商，“共同找出兼顧企業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)能夠競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的平衡點(diǎn)，當(dāng)然比‘全有或全無(wú)’的僵硬方式要‘合目的’得多，以這種不拉破臉的方式解決問(wèn)題，同時(shí)保住執(zhí)法權(quán)威與商譽(yù)，也可以說(shuō)是兩全其美”［1］98。事實(shí)上，在市場(chǎng)這一特定領(lǐng)域，反壟斷執(zhí)法者與企業(yè)之間“朝夕相對(duì)”，不斷地重復(fù)博弈，實(shí)際上是一種相互依存的“共生關(guān)系”，任何一方不合作必致另一方不可避免的“無(wú)謂損失”；因此，一旦執(zhí)法過(guò)分強(qiáng)調(diào)剛性，期望一次最大限度的懲戒突收“奇效”，非但效果難以理想，還可能大傷法律權(quán)威。[注： 為了威懾企業(yè)從事壟斷行為，從理論上來(lái)說(shuō)，應(yīng)將罰款提高到超過(guò)違法者從事違法行為所獲得的收益這一程度。按數(shù)字量化，則是年?duì)I業(yè)額的100%。但從實(shí)踐來(lái)看，這種高額罰款是不可行的：企業(yè)無(wú)能力支付這種高額罰款，年?duì)I業(yè)額100%會(huì)導(dǎo)致大多數(shù)企業(yè)破產(chǎn)；高額罰款也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本，如侵害股東利益，并可能迫使企業(yè)通過(guò)提高商品或服務(wù)定價(jià)來(lái)轉(zhuǎn)移損失，最終侵害消費(fèi)者福利。]理想的執(zhí)法態(tài)勢(shì)應(yīng)是“剛?cè)岵?jì)”、“對(duì)癥下藥”，“一竿子到底”只會(huì)徒勞無(wú)功，企業(yè)與執(zhí)法者之間的良性共存遠(yuǎn)比“硬碰硬”的對(duì)抗來(lái)得重要。

執(zhí)法和解在各國(guó)紛紛確立，本質(zhì)上是壟斷及反壟斷法固有特征的制度回應(yīng)。反壟法調(diào)整復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，涉及市場(chǎng)中的諸多因素，以文字為存在形態(tài)的反壟斷規(guī)則必然無(wú)法準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)生活全貌以及法律與現(xiàn)實(shí)之間“有限性”與“無(wú)限性”的矛盾，使得反壟斷執(zhí)法變得日趨復(fù)雜。而傳統(tǒng)執(zhí)法方式對(duì)“有限規(guī)則”具有太多的依賴性，這種不確定性規(guī)則必然對(duì)此提出諸多挑戰(zhàn)。“考慮到被禁止行為在定義上的不確定性，以及對(duì)具體行為適用該定義的不確定性，嚴(yán)厲的懲罰也許會(huì)阻止處于禁止邊緣的合法行為。它們也許導(dǎo)致潛在的被告過(guò)于回避他意圖進(jìn)入的區(qū)域。這是反托拉斯法領(lǐng)域中一個(gè)特別嚴(yán)重的問(wèn)題，因?yàn)橛行市袨楦鸁o(wú)效率行為之間的界線常常是模糊的”［8］。因此，對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，只要企業(yè)自愿改正行為，并保證以后不再違法，完全可以省去“吃力不討好”的違法判斷；和解結(jié)案是克服反壟斷法規(guī)則不確定性的有效途徑之一。

（二）反壟斷執(zhí)法和解的有限性

盡管執(zhí)法和解制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)已使其逐漸具有了泛化的趨勢(shì)，但是，一些國(guó)別因素仍會(huì)對(duì)其具體內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，甚至對(duì)該制度的采用，在有的國(guó)家即為某些特有因素的產(chǎn)物。[注：例如，有學(xué)者認(rèn)為，日本的非正式執(zhí)法正是其民族“恥感”倫理觀所產(chǎn)生的必然結(jié)果。（參見(jiàn)徐士英.反壟斷法在日本實(shí)現(xiàn)“本土化”的啟示［J］.法

商研究，1999（4）。）]由于執(zhí)法體制的差異，執(zhí)法和解還可能與傳統(tǒng)公法秩序存在不少?zèng)_突，其實(shí)施依賴于從觀念到制度上的更新。相比于壟斷違法行為及反壟斷執(zhí)法來(lái)說(shuō)，和解制度亦難免其有限性。不僅諸多壟斷問(wèn)題難以和解結(jié)案，而且即便在其解決的有些案件中，也或多或少存在合法性或合理性不足。此外，執(zhí)法和解制度的適用往往面臨著不少制度性難題，這些難題因?yàn)榕c一國(guó)法律傳統(tǒng)相聯(lián)，很難依靠制度自身的修補(bǔ)來(lái)克服，甚至其解決亦非一部反壟斷法力所能及。因此，在配套機(jī)制未建立或健全的背景下，引入該制度可能會(huì)“南桔北枳”。有效性與有限性的共存，使得執(zhí)法和解制度具有了某些“悖論”色彩，即便對(duì)于反壟斷法較為先進(jìn)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，也不得不面對(duì)難以超脫的“和解悖論”。

1.道德風(fēng)險(xiǎn) 執(zhí)法和解大大降低了違法行為的責(zé)任限度，同一性質(zhì)的壟斷違法行為可能因和解結(jié)案與否在結(jié)果上呈現(xiàn)天壤之別。這至少造成兩個(gè)弊端：一是將態(tài)度與責(zé)任相聯(lián)，“坦白”認(rèn)“罪”固然可作減罰依據(jù)，但二者之間的必然聯(lián)系很難證明，誰(shuí)也無(wú)法說(shuō)明為何一次“坦白”即可值50萬(wàn)、100萬(wàn)或者更多；二是增加企業(yè)的僥幸心理，在違法與否之間選擇時(shí)，嚴(yán)厲懲罰所形成的“威懾”作用可能不甚明顯，因?yàn)橐坏┍徊樘帲€可依執(zhí)法和解來(lái)減輕甚至免除責(zé)任，這無(wú)疑在理論可能鼓勵(lì)違法。

2.執(zhí)法者身份定位之亂 對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，公益代表者與協(xié)商者的身份二重性很可能存在利益沖突，尤其在無(wú)相應(yīng)矯正機(jī)制對(duì)此利益格局作出平衡時(shí)，“官商合作”可能因雙方行為形成對(duì)公共利益的瓜分。執(zhí)法和解亦可能對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性產(chǎn)生沖擊，面對(duì)大企業(yè)時(shí)難免發(fā)生被脅制而遷就，從而損害公共利益的情形。執(zhí)法者身份悖論即便在和解制度相當(dāng)先進(jìn)的美國(guó)也曾遭受批評(píng)，如稱執(zhí)法和解很可能淪為“暗箱作業(yè)”，即使以后進(jìn)入法院，也只是就訴訟雙方的公平性來(lái)做裁判，而無(wú)法顧及公共利益。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局更被指責(zé)為從管制者變成了“合伙人”。

3.雙重標(biāo)準(zhǔn)及公平問(wèn)題 通過(guò)和解程序得出的結(jié)論可能并不違法或毋需承擔(dān)責(zé)任，而非以此程序則可能定性或定量上有所不同。因此，在執(zhí)法和解與否之間可能產(chǎn)生雙重標(biāo)準(zhǔn)，不同競(jìng)爭(zhēng)者實(shí)施的同一行為難免不同對(duì)待，同一企業(yè)先后實(shí)施的同一行為也會(huì)結(jié)果有別，這就在空間與時(shí)間的雙重維度上均產(chǎn)生不公平的問(wèn)題。其進(jìn)一步的結(jié)果是，不僅破壞競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)自己行為的合理預(yù)期，導(dǎo)致盲目行為增加，而且也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的創(chuàng)建。

4.分配不公引致利益格局失衡。競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)質(zhì)在于維持市場(chǎng)所作的利益劃分，或強(qiáng)行改變這種利益格局并進(jìn)行第二次利益分配，這一過(guò)程須以保證主體利益均衡為宗旨，防止法律實(shí)施造成市場(chǎng)額外負(fù)擔(dān)。和解制度在簡(jiǎn)化執(zhí)法手續(xù)的同時(shí)，也可能帶來(lái)利益失衡，這表現(xiàn)為3個(gè)方面：執(zhí)法和解難以普及每個(gè)企業(yè)，“選擇”過(guò)程又難受制約，勢(shì)必造成競(jìng)爭(zhēng)者之間的區(qū)別對(duì)待；和解是否必然促進(jìn)利益最大化，公共利益能否得到有效保護(hù)，具有很強(qiáng)的不確定性，和解結(jié)果可能“得不償失”，再要求企業(yè)返還利益顯然于法不合；有些壟斷行為具有明確的受害人，對(duì)此允許和解以作不違法認(rèn)定或免除法律責(zé)任，被害人損害賠償請(qǐng)求權(quán)可能遭受剝奪。一般而言，公權(quán)機(jī)關(guān)所為處罰可作私人損害賠償請(qǐng)求的依據(jù)（尤其執(zhí)法者具有準(zhǔn)司法權(quán)時(shí)），以和解代替處分是否當(dāng)然有此效力，很難認(rèn)定。如在美國(guó)法上，第三人的損害賠償訴訟一向可以主管機(jī)關(guān)的勝訴判決作為表面證據(jù)而節(jié)省許多力氣，協(xié)商程序卻使得被害人無(wú)法享受此種利益。

5.定約及執(zhí)行障礙 主體地位平等是契約的典型特征，也是雙方得以完全憑由自身意志進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)。在執(zhí)法和解中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)壓倒性的地位使得企業(yè)有時(shí)“敢怒不敢言”，其自由意志不一定能盡善表達(dá)，據(jù)此訂立的契約可能是單方意志的產(chǎn)物。對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，當(dāng)企業(yè)不傾向合作時(shí)，惟有掌握足以認(rèn)定其存在“違法嫌疑”的有效信息，才可逼迫企業(yè)“就范”，而執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅在該程序的信息收集中缺乏必要權(quán)力，還可能需為此支付額外成本，從結(jié)果看反倒不如當(dāng)初直接調(diào)查后處理來(lái)得經(jīng)濟(jì)、有效。協(xié)議訂立后，其履行多仰賴企業(yè)自我約束，執(zhí)法者常會(huì)因相信企業(yè)會(huì)主動(dòng)履約而放棄監(jiān)督；事實(shí)上，昂貴的監(jiān)督成本也為執(zhí)法機(jī)關(guān)所難以承受。實(shí)踐中，企業(yè)違約時(shí)有存在，如何破此難題，各國(guó)雖有制度創(chuàng)新，卻又易帶來(lái)其他難題。[注：為應(yīng)對(duì)企業(yè)違約，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局在與企業(yè)協(xié)商時(shí)通常加上“如未盡履行則重開(kāi)禁止程序”的條款，但其合法性仍受質(zhì)疑，且主管機(jī)關(guān)得在哪個(gè)法院起訴，也無(wú)明確答案。]

6.程序掩蓋了程序性權(quán)利 執(zhí)法和解多不經(jīng)審判即定性企業(yè)行為，尤其作出違法認(rèn)定而該行為又具有判決效力時(shí)，實(shí)際上剝奪了涉案企業(yè)程序上的權(quán)利，因?yàn)樗鼰o(wú)法再向法院起訴。尤其是日本的“同意審決”，盡管被告人以申請(qǐng)作出了其自愿接受判決束縛的表示，但仍為程序法之獨(dú)立價(jià)值所不容。“任何人未經(jīng)審判不得被定為有罪”是最基本的實(shí)體與程序法理，雖然反壟斷案件中的違法行為不一定構(gòu)成犯罪（這與一國(guó)反壟斷法刑事化與否相關(guān)），但其合法性仍存在邏輯上的障礙。

三、“和解悖論”產(chǎn)生原因的歸結(jié)：利益格局的失衡

（一）主體地位平等的偏離

執(zhí)法和解本質(zhì)上是企業(yè)與政府合意的結(jié)果，因而必然體現(xiàn)平等與自由的精神。只有締約時(shí)雙方地位平等、身份獨(dú)立，才能形成意思自由而充分的表達(dá)，進(jìn)而保證結(jié)果的公平。傳統(tǒng)反壟斷執(zhí)法強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者與企業(yè)之間管理與被管理的關(guān)系，雙方在實(shí)體上無(wú)任何平等性可言，這一模式顯然缺乏自由締約的基礎(chǔ)，也不會(huì)存在真正意義上的平等協(xié)商。執(zhí)法和解的出現(xiàn)，不僅是契約理念以其強(qiáng)大生命力與適應(yīng)性滲透公法領(lǐng)域的表現(xiàn)，而且也帶來(lái)了被管制者地位的提升——盡管這種提升遠(yuǎn)未達(dá)到平等的高度，卻為反壟斷執(zhí)法的有效性所必需。執(zhí)法者無(wú)法將其意志施于是否和解的決定上，各國(guó)反壟斷法均在締約上貫徹自由原則。基于信息充分與否，企業(yè)會(huì)在合作與非合作之間做出博弈選擇，對(duì)此執(zhí)法者不應(yīng)也無(wú)法干涉。有些執(zhí)法和解的進(jìn)行本身即為企業(yè)申請(qǐng)之故，只要符合法定條件，不至于與公益產(chǎn)生沖突，則該申請(qǐng)必須得到批準(zhǔn)。

另一方面，這種平等性難免其“有限性”的一面，以至于和解結(jié)果不一定對(duì)企業(yè)有利。和解程序的啟動(dòng)，大多實(shí)行執(zhí)法者主導(dǎo)，即使企業(yè)有申請(qǐng)權(quán)，批準(zhǔn)與否也由執(zhí)法者說(shuō)了算——公共利益實(shí)在是個(gè)太抽象的范疇，何況公共利益判斷本身即由執(zhí)法者為之。執(zhí)法和解代替的多是對(duì)企業(yè)的行政處罰，企業(yè)確實(shí)違法這一信息往往為雙方共知，這使得談判中企業(yè)缺少“討價(jià)還價(jià)”的“資本”，執(zhí)法者更傾向?qū)⒑徒庖暈閷?duì)企業(yè)的“恩惠”；因此，和解內(nèi)容的確立，受雙方地位實(shí)質(zhì)上不對(duì)等的限制，企業(yè)并無(wú)多大的決定權(quán)。執(zhí)法和解本質(zhì)上必然無(wú)法像正常契約一樣，滿足雙方利益最大化，企業(yè)總是處于談判劣勢(shì)，因此主管機(jī)關(guān)可能逾越權(quán)力邊界，使企業(yè)的營(yíng)業(yè)自由受到不合理的限制。甚至這樣會(huì)產(chǎn)生一種“每況愈下”的效應(yīng)，即企業(yè)為避免處罰而接受超過(guò)必要條件的限制，即使實(shí)行法院許可，法院也往往不從市場(chǎng)觀點(diǎn)審查和解協(xié)議的合理性，而僅從形式上認(rèn)定其合法，導(dǎo)致日后的同等問(wèn)題都受到同等對(duì)待，不公平現(xiàn)象繼續(xù)擴(kuò)大。[注：具體論述可參見(jiàn)：Lindstrom/ Tighe， Antitrust Consent Decrees， (Rochester， 1974)， Abstract No. 38. 轉(zhuǎn)引自蘇永欽.經(jīng)濟(jì)法的挑戰(zhàn)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2005：100.]

可見(jiàn)，執(zhí)法和解以形式平等掩蓋了雙方主體地位的實(shí)質(zhì)不對(duì)等；在追求效率的同時(shí)，可能難以實(shí)現(xiàn)公平的價(jià)值。事實(shí)上，效率已不是執(zhí)法和解制度中的主要問(wèn)題，因?yàn)檫@一執(zhí)法方式無(wú)疑會(huì)促進(jìn)效率，只是效率的取得是否造成主體利益格局失衡，是否破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，必須引入效率之外的價(jià)值考量。為避免執(zhí)法和解制度實(shí)施的“顧此失彼”，必須以一定的制度在執(zhí)法者與企業(yè)之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹翱亍迸c“扶”。而從各國(guó)立法與實(shí)踐，均難找到有效制約執(zhí)法者的約束與監(jiān)督機(jī)制；可以說(shuō)，公平問(wèn)題已成為執(zhí)法和解中一大制度性難題。

（二）契約理論適用的兩難

反壟斷執(zhí)法和解是公權(quán)的運(yùn)用，形式上卻以契約（或類似契約）為載體，除涉及公法強(qiáng)制規(guī)定外，該行為須受契約理論的制約。與其他執(zhí)法形式不同，執(zhí)法和解在本質(zhì)上仍是企業(yè)與政府間的“合意”，這一特性使其對(duì)契約理論的依賴性非常明顯。事實(shí)上，契約理論在各國(guó)反壟斷執(zhí)法和解制度上的體現(xiàn)越發(fā)明顯，但同時(shí)源于反壟斷法的公法屬性，該理論又無(wú)法被貫徹到底，甚至有時(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突。

合同自由是契約理論的核心，任何一方對(duì)是否締約以及如何締約都有充分的決定權(quán)，這是保證過(guò)程到結(jié)果的公平性所必需的。執(zhí)法和解制度在設(shè)置上，首先，要保證這種“初始的公平”，是否和解及和解內(nèi)容均應(yīng)在充分協(xié)商下確立。執(zhí)法機(jī)關(guān)只能提出和解建議，不能強(qiáng)迫企業(yè)接受和解；和解契約內(nèi)容的確定，更應(yīng)是雙方意志協(xié)調(diào)的結(jié)果。因此，企業(yè)完全可拒絕與執(zhí)法者合作，而選擇被調(diào)查后的實(shí)際處罰。在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法者寧愿和解的原因，除在于避免調(diào)查成本外，還在于可能未掌握企業(yè)違法的充足證據(jù)，調(diào)查的結(jié)果可能不足以課處責(zé)任；企業(yè)在是否合作的選擇上，考慮的是違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率，一旦其認(rèn)定執(zhí)法者難以對(duì)其為實(shí)施處罰，則理性的企業(yè)都會(huì)選擇不合作。同時(shí)，該拒絕本身不應(yīng)成為企業(yè)承擔(dān)更重責(zé)任的依據(jù)，也即是否合作的態(tài)度與責(zé)任額度之間無(wú)必然聯(lián)系。其次，和解契約一經(jīng)達(dá)成，即對(duì)雙方具有約束力，任何一方不應(yīng)無(wú)故解約，尤其是執(zhí)法機(jī)關(guān)，單方解約權(quán)的行使必須以公共利益為唯一依據(jù)。

需指出的是，在反壟斷法領(lǐng)域要求企業(yè)與執(zhí)法者之間絕對(duì)平等顯然不可能。執(zhí)法和解不過(guò)是私法理念在公權(quán)領(lǐng)域的一種運(yùn)用，其價(jià)值多體現(xiàn)在手段而非目的上，因而無(wú)法與反壟斷法自身價(jià)值具有同等位階。執(zhí)法和解關(guān)涉公共利益的處置，要保證這種處置在過(guò)程與結(jié)果上的正當(dāng)性，立足單一企業(yè)顯然不夠；為此，賦予執(zhí)法者一定程度的“優(yōu)先權(quán)”十分必要。如在和解程序開(kāi)始上，各國(guó)法雖允許企業(yè)行使拒絕權(quán)，卻很少賦予其啟動(dòng)權(quán)，因?yàn)橹挥袌?zhí)法者才可從全局角度做出適當(dāng)判斷；在契約履行過(guò)程中，對(duì)違約企業(yè)僅追究違約責(zé)任顯然是不夠的，還應(yīng)對(duì)其違法行為溯及處分，也即和解不是行為責(zé)任的絕對(duì)免除，重開(kāi)調(diào)查程序以確定企業(yè)違法責(zé)任仍有可能。

（三）既定公法秩序的約束

對(duì)執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，和解仍是公權(quán)的運(yùn)作方式，其自由處置的空間較小，權(quán)力配置與行使法定是其必須遵守的首要原則。而私法理念的滲透已使反壟斷執(zhí)法具有了“軟化”的特征，由此帶來(lái)的沖突主要有以下幾方面：第一，公權(quán)不可處分與公權(quán)讓步。執(zhí)法者被選定為公共利益代表，對(duì)公權(quán)行使具有義務(wù)本質(zhì)，必須嚴(yán)格按法律授權(quán)而為。執(zhí)法和解則以和解代替處分，本質(zhì)上是公權(quán)的讓步，乃至對(duì)公共利益的處分。第二，同等對(duì)待與雙重標(biāo)準(zhǔn)。公權(quán)行使結(jié)果必須保證“對(duì)事不對(duì)人”、“同等問(wèn)題同等對(duì)待”，而如前文分析，執(zhí)法和解極易導(dǎo)致同一行為上的雙重標(biāo)準(zhǔn)，不僅造成競(jìng)爭(zhēng)者間不公平的問(wèn)題，也產(chǎn)生同一企業(yè)先后不公平的問(wèn)題。第三，公權(quán)限定與自由裁量。限定公權(quán)自由行使是公法的基本精神，自由裁量的存在與否及存在空間，也須受法律的明確限定。為此，各國(guó)對(duì)執(zhí)法和解大多設(shè)置“公共利益”條款約束，但“公共利益”的范圍太過(guò)抽象與模糊使得這一限制往往不具有實(shí)際意義，而且執(zhí)法者為公共利益判斷也須支付一定成本。實(shí)踐中，是否和解多是執(zhí)法者說(shuō)了算，公共利益與執(zhí)法者自身利益混同，以至“官商勾結(jié)”存在較大空間，也使反壟斷執(zhí)法和解制度常受批評(píng)。

在反壟斷執(zhí)法和解與公法秩序的沖突上，核心問(wèn)題便是權(quán)力配置與運(yùn)作的正當(dāng)性。首先，在權(quán)力配置上，執(zhí)法機(jī)關(guān)是否及應(yīng)否具有“和解權(quán)”存在邏輯與實(shí)踐障礙。盡管和解權(quán)理應(yīng)成立，但許多國(guó)家出于維護(hù)公益及約束公權(quán)的考慮，執(zhí)法者不得與相對(duì)人私下和解，“和解權(quán)”實(shí)際上是不存在的。在性質(zhì)上，和解權(quán)是一種確認(rèn)權(quán)、處分權(quán)，還是準(zhǔn)司法權(quán)，也很難定論，其行使結(jié)果也具有很強(qiáng)的不確定性，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響極大，因而即便采用執(zhí)法和解制度的國(guó)家，在立法上也回避和解權(quán)的規(guī)定。更重要的是，和解權(quán)行使亦可產(chǎn)生與一般行政行為理論相悖的結(jié)果。行政行為具有公定力，卻不具有最終效力，當(dāng)事人對(duì)其不服，可申請(qǐng)復(fù)議或起訴，而執(zhí)法和解與復(fù)議或訴訟的銜接在各國(guó)都有問(wèn)題，尤其具有判決效力的和解，當(dāng)事人喪失的不僅是程序權(quán)利，也可能因屈服于公權(quán)壓力而“有苦難言”。其次，和解權(quán)運(yùn)作的正當(dāng)性也難以控制。反壟斷法在許多國(guó)家表現(xiàn)出一個(gè)重要特征，即司法權(quán)進(jìn)入行政領(lǐng)域，具有準(zhǔn)司法權(quán)的行政機(jī)關(guān)（而非司法機(jī)關(guān)）成了主要執(zhí)法主體。行政執(zhí)法能促進(jìn)效率，卻容易產(chǎn)生“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)”的問(wèn)題，如以公權(quán)謀取資源。執(zhí)法和解往往是對(duì)案件的最終定論，其對(duì)各主體利益格局的影響更為直接，執(zhí)法牟利也就更有可能。因此，盡管權(quán)力是促進(jìn)效率及保障權(quán)利的重要手段，但不受限制的權(quán)力亦是對(duì)社會(huì)的威脅，而從各國(guó)實(shí)踐看，對(duì)執(zhí)法主體行使“和解權(quán)”的限制往往是無(wú)能為力的。

四、反壟斷執(zhí)法和解中的利益平衡：“和解悖論”的解構(gòu)路徑

（一）執(zhí)法和解適用范圍的選定

執(zhí)法和解或多或少具有免除企業(yè)責(zé)任的效果，其運(yùn)作又會(huì)降低現(xiàn)有懲罰措施的威懾力，從而有可能“鼓勵(lì)違法”，因此，其適用必須慎重。為避免此類道德風(fēng)險(xiǎn)，并盡力維護(hù)公益，執(zhí)法和解的適用范圍必須受到限制。從美國(guó)實(shí)踐看，對(duì)《謝爾曼法》第1條的執(zhí)行歷來(lái)比較嚴(yán)厲，幾乎所有由司法部提起的刑事訴訟都針對(duì)橫向限制競(jìng)爭(zhēng)行為（也即卡特爾），而刑事訴訟中同意判決或同意命令的適用空間非常之小。固定價(jià)格、串通投標(biāo)、市場(chǎng)分割等核心卡特爾，因其危害性十分明顯，一直受到“本身違法”原則拘束。這些行為對(duì)公共利益侵害之甚，已使執(zhí)法和解很難恢復(fù)被缺損的權(quán)利損害，允許對(duì)其討價(jià)還價(jià)也與法律精神相悖，因此，執(zhí)法和解的適用理應(yīng)被排除在“本身違法”的壟斷行為之外。當(dāng)然，“本身違法”原則在某些國(guó)家立法中可能并無(wú)直接規(guī)定，其具體范圍有賴于法律或?qū)W理上的細(xì)分，因此必然是一個(gè)適時(shí)變化的范疇。

（二）權(quán)利義務(wù)體系上的平衡

主體間的非均質(zhì)性與差別性，在反壟斷上的表現(xiàn)異常明顯，執(zhí)法者與企業(yè)不僅具有不同的行為能力，也有不同的權(quán)力（利）與義務(wù)體系。與傳統(tǒng)“上令下達(dá)”式的執(zhí)法方式不同，和解不通過(guò)命令與服從實(shí)現(xiàn)，因而其權(quán)義結(jié)構(gòu)也必然“與別不同”，更與傳統(tǒng)反壟斷法中的權(quán)義體系在種類或結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出較大差異。為防止公權(quán)對(duì)市場(chǎng)主體利益造成侵害，實(shí)現(xiàn)主體間的制約與平衡，必須在雙方權(quán)義結(jié)構(gòu)上形成一種“對(duì)抗性”或“制衡性”，以便在和解程序中盡量減少命令與服從的強(qiáng)制色彩，增強(qiáng)合意因素。因此，權(quán)義體系構(gòu)建上的平衡應(yīng)貫穿于執(zhí)法和解程序的始終。

1.和解權(quán)與拒絕和解權(quán) 公權(quán)機(jī)關(guān)的行為必須有權(quán)力依據(jù)，反壟斷執(zhí)法者實(shí)施和解，應(yīng)以和解權(quán)為支撐。和解權(quán)是對(duì)公共利益的處置，必須有明確的法律依據(jù)，且范圍確定、具有可操作性。和解權(quán)的特殊性在于超越了傳統(tǒng)公法主體權(quán)力及職責(zé)的限制，在性質(zhì)上它僅僅是一種可放棄的“權(quán)利”而非義務(wù)，并非在存在和解權(quán)的場(chǎng)合執(zhí)法機(jī)關(guān)必須與企業(yè)和解。一方面，法律無(wú)法對(duì)必須和解的情形作出明確規(guī)定，是否和解應(yīng)視客觀情形而定；另一方面，和解畢竟屬于雙方行為，執(zhí)法者無(wú)法單獨(dú)決定其適用，與“和解權(quán)”相對(duì)應(yīng)，企業(yè)享有對(duì)抗性的“拒絕和解權(quán)”。和解權(quán)與拒絕和解權(quán)是執(zhí)法和解制度中最重要的一對(duì)“權(quán)義結(jié)構(gòu)”，不僅是其他權(quán)義的基礎(chǔ)，也決定著其他權(quán)義結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)。

2.和解啟動(dòng)權(quán)與和解申請(qǐng)權(quán) 在法律允許執(zhí)法和解的場(chǎng)合，其適用可依兩類行為而發(fā)生：執(zhí)法者依職權(quán)啟動(dòng)和企業(yè)申請(qǐng)；與這兩種行為相對(duì)應(yīng)，雙方分別享有和解啟動(dòng)權(quán)與和解申請(qǐng)權(quán)。二者實(shí)際上是同一權(quán)利由不同主體行使的結(jié)果，此區(qū)分在執(zhí)法和解制度中十分重要。正如前述，執(zhí)法和解必須解決雙方主體間的公平性問(wèn)題，這首先依賴和解程序啟動(dòng)上主體間權(quán)利的公平賦予。二者除分由不同主體行使之外，還應(yīng)保持大致均衡態(tài)勢(shì)，任何一方都不應(yīng)借對(duì)啟動(dòng)權(quán)的“壟斷”而形成優(yōu)勢(shì)地位。在實(shí)踐中，大多國(guó)家均存在依職權(quán)啟動(dòng)和依申請(qǐng)啟動(dòng)兩種執(zhí)法和解方式，如日本的勸告審決與同意審決。

3.公開(kāi)義務(wù)與陳述意見(jiàn)權(quán) 為保證和解程序自始至終在公共利益約束下進(jìn)行，執(zhí)法者應(yīng)將和解協(xié)議的具體內(nèi)容、和解步驟以及最終結(jié)果等以特定方式公開(kāi)，以接受公眾評(píng)論。與執(zhí)法者公開(kāi)義務(wù)相對(duì)應(yīng)的，便是相關(guān)主體的陳述意見(jiàn)權(quán)，其特殊性在于不僅為參與和解的企業(yè)所享有，其他公眾也可以公共利益為由抗辯和解程序的進(jìn)行。

4.履約義務(wù)與救濟(jì)權(quán)、重新調(diào)查權(quán) 和解契約生效后，雙方即負(fù)履約義務(wù)，任一方違約不僅須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，還可衍生對(duì)方主體的特定權(quán)利。執(zhí)法者破壞和解協(xié)議，則相對(duì)方企業(yè)可基于救濟(jì)權(quán)向法定主體尋求救濟(jì)：執(zhí)法和解僅具行政效力者，可通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟為之；針對(duì)具有判決效力的和解協(xié)議，守約企業(yè)因無(wú)法再為復(fù)議或訴訟，其救濟(jì)權(quán)受到較大限制，因此，立法上可通過(guò)違約責(zé)任承擔(dān)來(lái)彌補(bǔ)此不足。一旦企業(yè)違約，其違法行為實(shí)際上未得到有效追究，而執(zhí)法和解僅為行政處分（或法院判決）的替代，則執(zhí)法機(jī)關(guān)得就先前行為重新調(diào)查，以確定責(zé)任依據(jù)及范圍。

（三）制度運(yùn)作上對(duì)部門利益的超越

在各國(guó)實(shí)踐中，都將公共利益判斷作為適用反壟斷執(zhí)法和解的先決條件，而執(zhí)法和解正是現(xiàn)代反壟斷法進(jìn)行公共利益衡量后的制度選擇。從性質(zhì)看，這一“討價(jià)還價(jià)”的訂約過(guò)程絕非執(zhí)法者與企業(yè)之間的私自安排；自始至終，它都被限制在公共利益的框架之內(nèi)。呈現(xiàn)在立法上，盡管執(zhí)法和解制度在不同執(zhí)法體制下表現(xiàn)各異，但實(shí)行嚴(yán)格的程序控制則是各國(guó)不約而同之處。如美國(guó)司法部以同意判決結(jié)案之前，須為60日的公布以便聽(tīng)取社會(huì)評(píng)論，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的同意命令同樣須在《聯(lián)邦登記簿》上公布60日。因此，各國(guó)立法在允許執(zhí)法和解的同時(shí)，亦在努力減少利益的內(nèi)部化與部門化傾向，在制度運(yùn)作上往往對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置了較多的實(shí)體性或程序性約束：第一，內(nèi)部運(yùn)作外部化。以嚴(yán)格程序限制執(zhí)法機(jī)關(guān)和解權(quán)運(yùn)用的自由裁量空間，防止其借公權(quán)名義私相授受公共利益，并加強(qiáng)相關(guān)主體對(duì)和解程序的監(jiān)督，減少權(quán)力腐敗，確保執(zhí)法和解不以損害公共利益為代價(jià)；第二，部門利益公共化。在企業(yè)與執(zhí)法者就個(gè)體利益進(jìn)行讓步或分割時(shí)融入盡可能多的公共利益因素，如公益抗辯、相關(guān)主體異議程序等，避免私法自治損及公共利益維護(hù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和解與私法秩序之間的協(xié)調(diào)。

各國(guó)立法對(duì)公共利益的保護(hù)主要通過(guò)程序公開(kāi)來(lái)實(shí)現(xiàn)，如美國(guó)60日的公布期。和解協(xié)議締結(jié)前，其內(nèi)容應(yīng)予公布以使各界能及時(shí)提出修改意見(jiàn)，進(jìn)而確保執(zhí)法和解符合公益并具有可行性；內(nèi)容確定后也應(yīng)再次公告。

當(dāng)然，壟斷除危害公共利益之外，還會(huì)對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者造成直接損失；為此，因壟斷行為遭受利益損害的第三人可以主張賠償，有些國(guó)家還允許私人訴訟中的3倍損害賠償，而允許執(zhí)法者與企業(yè)就壟斷行為達(dá)成和解，以和解代替行政處罰，可能對(duì)利害關(guān)系人造成影響；因此，執(zhí)法和解還必須照顧到利害關(guān)系人的利益，為第三人權(quán)益損失提供一個(gè)有效的救濟(jì)途徑。據(jù)此，賦予第三人以一定的“參與權(quán)”，建立利害關(guān)系人參與機(jī)制是必要的；如果所涉壟斷行為已造成第三人利益損失，則該第三人有權(quán)知曉和解協(xié)議的全部?jī)?nèi)容，并在協(xié)議締結(jié)過(guò)程中參與協(xié)商，合理意見(jiàn)應(yīng)被采納。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的執(zhí)“法”實(shí)踐是，“執(zhí)法機(jī)關(guān)”可要求相對(duì)人與利益第三人達(dá)成民事和解協(xié)議，就賠償?shù)仁乱俗鞒黾s定，但“執(zhí)法機(jī)關(guān)”不受協(xié)議內(nèi)容約束；所涉行為并未造成第三人利益損害，但和解協(xié)議的履行將侵害某主體利益時(shí)，和解協(xié)議必須經(jīng)其書(shū)面同意后才可發(fā)生效力。

（四）執(zhí)法體制整合的保障

1．動(dòng)態(tài)與彈性執(zhí)法體制的確立 傳統(tǒng)執(zhí)法方式都有“事后控制”的弊端，違法行為被發(fā)現(xiàn)后才會(huì)啟動(dòng)調(diào)查程序，進(jìn)而通過(guò)一定程序確定責(zé)任承擔(dān)。而壟斷行為具有較強(qiáng)的隱蔽性，事后收集證據(jù)無(wú)疑障礙重重；因此，反壟斷上的“事前控制”尤為重要，如事前申報(bào)制度的確立。但“事前控制”因成本太高而不具有普適性，事實(shí)又告訴我們，在執(zhí)法者與企業(yè)所進(jìn)行的和解博弈中，掌握越多的信息，就越可能占據(jù)主動(dòng)地位，爭(zhēng)取越多的利益；為此，執(zhí)法者只有尋求“事前控制”之外的其他途徑來(lái)提高其信息控制能力，才能保證在這場(chǎng)博弈中“先下手為強(qiáng)”——這就需要增強(qiáng)執(zhí)法體制的動(dòng)態(tài)性。為應(yīng)對(duì)反壟斷執(zhí)法，企業(yè)必然適時(shí)調(diào)整其行為，壟斷形態(tài)也會(huì)隨之變更，執(zhí)法方式也須“亦步亦趨”緊跟其變。反壟斷執(zhí)法的基礎(chǔ)根植于市場(chǎng)，執(zhí)法者必須與企業(yè)保持“接近性”，如必要時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查、市場(chǎng)評(píng)估等。動(dòng)態(tài)執(zhí)法即強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的回應(yīng)性，由法的穩(wěn)定性所限，現(xiàn)實(shí)變動(dòng)必然無(wú)法迅速在立法上得到反映，而執(zhí)法則具有天然的回應(yīng)優(yōu)勢(shì)。此外，執(zhí)法還應(yīng)保持適度的彈性，以鼓勵(lì)合作，減少對(duì)抗，尤其是惡意的對(duì)抗。

2．有效威懾體系的保障 執(zhí)法和解的形成，可能為企業(yè)自愿，也可能是“被逼無(wú)奈”的結(jié)果，因?yàn)槠髽I(yè)總在合作與否之間作出自利的選擇，影響其選擇的因素不僅是所掌握信息的多少，也與反壟斷規(guī)則的威懾力有關(guān)。“威懾”是反壟斷法上的一個(gè)重要概念，無(wú)論是美國(guó)的刑事制裁、歐盟的行政罰款，還是其他各種對(duì)壟斷的處罰方式，目的均在于構(gòu)筑一個(gè)有效的威懾體系。威懾不足，則企業(yè)不會(huì)情愿選擇合作，因?yàn)椴缓献鞯某杀咎×恕?shí)踐中出現(xiàn)的企業(yè)寧愿承受罰款也要“將壟斷進(jìn)行到底”的怪狀，正是法律規(guī)則威懾不足所致。但威懾并非越強(qiáng)越好，過(guò)度威懾只會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)“鋌而走險(xiǎn)”，并“阻止處于禁止邊緣的合法行為”，從而損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。適度威懾，也即“有效威懾”能在企業(yè)行為與否、合作與否之間作出平衡，并能保證企業(yè)在懲罰與合作之間傾向于選擇后者，盡管這種選擇有時(shí)是“不得已而為之”。當(dāng)然，法律規(guī)則威懾的形成，需要一系列制度的支撐，如足額的罰款，甚至多罰。反觀我國(guó)現(xiàn)行立法，不少壟斷行為法律責(zé)任設(shè)立過(guò)低，必然難以達(dá)到禁止壟斷之目的。

3．執(zhí)法約束與監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立 正如前述，企業(yè)違反和解協(xié)議時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可通過(guò)重開(kāi)調(diào)查程序確定其責(zé)任，而執(zhí)法機(jī)關(guān)違約在各國(guó)卻處于“軟約束”狀態(tài)。因此，首先必須加強(qiáng)執(zhí)法約束，設(shè)立確定、可行的執(zhí)法者違約救濟(jì)措施，如企業(yè)可通過(guò)行政訴訟或其他適當(dāng)方式追究違約者責(zé)任。尤其在設(shè)置獨(dú)立而權(quán)威的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)成為各國(guó)反壟斷執(zhí)法的總體趨勢(shì)下，一旦存在終局性和解協(xié)議，則必須同時(shí)對(duì)執(zhí)法者設(shè)立相應(yīng)的違約責(zé)任。此外，應(yīng)通過(guò)越發(fā)細(xì)化的程序規(guī)則來(lái)平衡協(xié)議雙方主體地位的不對(duì)等，并保證企業(yè)拒絕和解權(quán)不受任何限制地得到行使。和解協(xié)議締結(jié)后，應(yīng)保證其被完全執(zhí)行；否則，執(zhí)法者可能需要再為違法行為的認(rèn)定付出大量成本，倒不如當(dāng)初直接處分更有效率。尤其針對(duì)大型企業(yè)訂立的和解協(xié)議，相對(duì)人足夠的爭(zhēng)辯能力必然使得和解協(xié)議成為充分妥協(xié)的產(chǎn)物，甚至在執(zhí)行中仍具有對(duì)抗的勇氣。因此，有必要設(shè)立一個(gè)權(quán)威而公正的執(zhí)法和解監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在和解協(xié)議的締結(jié)與履行全過(guò)程中提供指導(dǎo)與監(jiān)督。這不僅可彌補(bǔ)執(zhí)法者專業(yè)知識(shí)不足的缺憾，更能使和解協(xié)議具有高度的公信力而易得到遵守。這種做法在美國(guó)微軟和解案中已有先例。[注：微軟公司在與美國(guó)司法部達(dá)成的和解協(xié)議中包含了這樣的安排：組成以協(xié)助及遵守和解協(xié)議為目的的技術(shù)委員會(huì)（Technical Commettee），成員3人，由微軟公司及司法部各推舉1人，再由被推舉人共同推舉第三人。（參見(jiàn)劉孔中.公平交易法［M］.臺(tái)北：元照出版公司，2003：418.）]

五、結(jié)語(yǔ)

政府規(guī)制權(quán)介入壟斷領(lǐng)域，是因?yàn)槭袌?chǎng)自身無(wú)法解決壟斷這一“公共問(wèn)題”；即使鼓勵(lì)運(yùn)用私人起訴權(quán)，政府機(jī)關(guān)也無(wú)法退出這一領(lǐng)域。壟斷損害的遠(yuǎn)非某一特定主體的利益，它破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)者（包括潛在競(jìng)爭(zhēng)者）權(quán)益及消費(fèi)者福利損失為代價(jià)，只有政府才是被侵害利益的最佳代表。由此決定，反壟斷執(zhí)法是典型的公法行為，其運(yùn)作目的在于對(duì)公共利益的判斷與維護(hù)。而執(zhí)法和解的顯要特征，便是執(zhí)法者與企業(yè)之間形成合意，本應(yīng)重罰的企業(yè)可能因此予以免責(zé)，它不僅可能對(duì)第三人利益造成損失，也可能危及公共利益。就和解雙方來(lái)說(shuō)，因主體地位實(shí)質(zhì)上的不對(duì)等，如何約束執(zhí)法者適當(dāng)?shù)匦惺购徒鈾?quán)以及充分保障企業(yè)的利益，也是制度運(yùn)作上的難題。可以說(shuō)，主體間利益格局的失衡是反壟斷執(zhí)法和解中的制度性難題，也是“和解悖論”產(chǎn)生的根本原因。因此，在以和解程序處置壟斷案件的同時(shí)，必須防止對(duì)公共利益的“私相授受”，并對(duì)相關(guān)主體的利益維護(hù)提供制度保障，以實(shí)現(xiàn)主體間的利益平衡。

從各國(guó)立法與實(shí)踐看，為使主體間利益能夠得到平衡保護(hù)，一方面須在實(shí)體上強(qiáng)調(diào)和解雙方權(quán)利義務(wù)體系的制衡性，維持執(zhí)法者與企業(yè)之間固有的張力；另一方面，應(yīng)更多地采取程序性約束的途徑，和解程序的進(jìn)行不僅需要第三人的參與，也須接受社會(huì)公眾的評(píng)論。程序性約束的主要方式是實(shí)行公開(kāi)化，目的在于維持和解權(quán)運(yùn)作的正當(dāng)性。在此方面，各國(guó)普遍存在的問(wèn)題是和解協(xié)議履行的監(jiān)督不足，尤其執(zhí)法者違反協(xié)議時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制往往處于真空狀態(tài)；因此，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和解中的利益平衡，關(guān)鍵在于形成對(duì)執(zhí)法者的有效約束，這種約束不僅來(lái)自參與和解的企業(yè)、利益關(guān)系人，也應(yīng)包括其他一切社會(huì)公眾，甚至必要時(shí)應(yīng)借助法院司法權(quán)的介入。

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Balance of Interests in Reconciliation System of Antitrust Law Enforcement

JIAO Haitao

(Law School， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract:Reconciliation is allowed to be reached between law enforcement agencies and enterprises， which is one of the most important features of modern antitrust law. Reconciliation system in the enforcement of antitrust law reflects the advancement of the enterprise autonomy in modern antitrust law. It can ease the limitation of traditional antitrust law enforcement methods in a certain extent， and significantly save enforcement resources so as to promote efficiency， but it does make it likely to harm the public interest or the interests of the relevant subjects. For these reasons， while using reconciliation procedures for the disposal of cases， it is necessary to protect the public interest， and provide an institutional guarantee for safeguarding the interests of the relevant subjects. Only in this way can we achieve the balance of interests between the relevant subjects.

Key words:reconciliation system in the enforcement of antitrust law; public interest; interests of relevant subjects; balance of interests reconciliation system in the enforcement of antitrust law; public interest; interests of relevant subjects; balance of interests

本文責(zé)任編輯：盧代富