檢察機關組織體系及其重構

目前，我國檢察組織體系在設計上存在缺陷，在實踐中暴露不少問題，根本的原因是檢察權的地方化。應按照檢察目標和檢察工作規律的要求進行重構。通過對檢察機關人事管理體制、物質保障體制、編置體系和檢察官管理體制等改革，努力構建機構、編制、經費保障和執法等均相對獨立的檢察組織體系。

關鍵詞：

檢察機關; 組織建設; 制度完善

中圖分類號：DF 83

文獻標識碼：A

一、現行檢察組織體系存在的問題與缺陷

根據《憲法》和《人民檢察院組織法》規定，我國檢察組織體系實行四級制，即最高人民檢察院，省級人民檢察院，地市級人民檢察院和縣級人民檢察院，及軍事檢察院等專門人民檢察院和省一級、縣一級人民檢察院根據工作需要設立的派出檢察院。在現行的檢察組織體系中，領導體制實行“上級院領導、人大監督”的雙重領導體制，上級院主要通過業務工作實現對下級院的領導，各級人大通過人事任免和實施監督等實現對同級檢察院的領導，地方各級黨委還通過干部管理等方式對地方各級檢察院實施組織領導；在各級檢察機關的設置上，以與行政區劃相重合的方式設置；人員管理和物質保障實行分級負責，歸屬地方政權。這樣設置的主要理由是：“我國過去曾經是半封建、半殖民地的社會，經濟發展極不平衡，各地情況懸殊不一，地區遼闊，交通不便，而各級人民檢察署目前又多不健全尚未建立，因此暫時還只能在中央統一的方針、政策下，授權地方人民政府，使其發揮機動性與積極性。……各級地方人民檢察署是一個新設立的機構，干部弱，經驗少，尚需當地政府機關根據中央的方針計劃，就近予以指導和幫助。”［1］這說明，檢察組織體系在設置之初是考慮并符合中國實際的，并在建國初期和計劃經濟時期發揮了積極的作用。但是，這種設置應當說是囿于當時的國情而作出的暫時、權宜式的安排，應當隨著經濟社會的發展而不斷進行調適，使其與經濟社會發展和檢察職責要求相適應。實踐也證明，隨著社會主義市場經濟體制的建立完善和社會主義和諧社會建設的推進，這種組織體系日益暴露出制度設計上的缺陷和與黨和國家對檢察機關獨立公正行使檢察權要求的不適應。

（一）執法不獨立 實行由地方負責組織人事領導、上級院負責業務領導，是我國檢察組織體系的特色。但由于現行憲法和檢察院組織法對上級院實施領導的范圍、條件、方式和程序等均沒有明確的規定，特別是缺乏程序性及制約性的監督機制，同時存在人大對檢察機關的領導監督關系不夠明確、監督的方式方法有待規范等問題，使不少地方黨政領導通過對地方檢察機關的組織領導和物質保障等優勢，對檢察工作不斷實施影響和滲透，弱化了上級院的業務領導權，形成檢察執法為地方政權服務的現狀。當檢察機關進行法律監督時，尤其是辦理職務犯罪案件時，如對地方管理的干部進行初查、立案偵查或采取強制措施之前，不少地方黨委均規定檢察機關要向黨委實行報告的制度，甚至上黨委常委會討論，就案件的性質、是否構成犯罪等問題“達成共識”，地方檢察機關由于組織管理體制等因素的影響而不得不按地方黨政領導意見行事。這種情況各地均有不同程度的存在，制約著檢察執法的獨立進行。

（二）檢察官隊伍非專業化 根據黨管干部原則和現行檢察院組織法的規定，檢察機關對干部的考核、調配是按照當地黨委和上級檢察機關雙重管理的原則和權限分級進行，地方黨委是管理、考核同級檢察機關干部的主管機關，上級檢察機關是協助地方黨委管理、考核下級檢察機關干部的“協管”機關。實際上，上級院的“協管”范圍僅僅限于下級院的檢察長，對副檢察長、檢察委員會委員及中層干部等無權“協管”。從實踐看，上級檢察機關的“協管”并不起決定作用。若上級院與地方黨委意見不一致時，往往以地方黨委意見為主。對新進人員的錄用進行公務員考試而不要求司法考試。地方注重干部的政治素質而往往忽視檢察業務的實際需要，以行政手段進行干部的調配。這雖然有利于檢察人員在系統內外的交流與使用，卻造成檢察機關既缺乏干部但高學歷人才進不來、雖有補員但補充的大多數卻是低學歷人員的狀況。對檢察官的管理實行的也是兩條線平行管理制度，行政級別由地方黨委確定、法律職務由地方人大任命，而檢察官的工資和其他待遇等卻套用行政級別。這種管理模式在一定程度上符合檢察官“上命下從”的特點，在特定歷史時期也發揮了重要作用，但在法治進程不斷推進的今天，對檢察官采取過于行政化和屬地化管理，卻模糊了檢察官與一般行政人員的界限，忽視了檢察官的司法屬性。既強化了檢察官的“官本位”思想，使檢察官過于熱衷和追求行政級別；又不利于增強檢察官的職業榮譽感、責任心，造成檢察官隊伍非專業化現象嚴重。

（三）經費困難 分級財政、分灶吃飯是我國財政管理體制的特色，檢察機關也是按照這個體制解決經費問題。但由于各地政府工作重點和區域經濟發展的不平衡等因素，使檢察機關的經費出現嚴重不足，業務發展與經費不足的矛盾日益明顯和突出。很多檢察機關尤其是基層檢察機關的交通工具、物資裝備等相當落后，檢察機關的辦案經費、教育培訓經費、辦公經費、技術裝備和基本建設經費難以保障，有的地方甚至連正常的行政經費、工資都無法保障。如廣西檢察機關近年在“兩房”建設中欠款達14 842.16萬元，計劃新建、續建“兩房”資金缺口達10 300萬元。據資料反映，全國檢察經費缺額達40%以上[注：這個經費缺口在1998年以前來源于多渠道的經費籌措，1998年中央實行統一的經費供給后多渠道的經費補給來源渠道枯竭。]。截止2000年8月，全國縣級檢察機關欠發工資的有1 590個，占縣級院總數的53.88%［2］。基于這種狀況，檢察經費的增加有時是主要靠地方各級檢察長個人的活動能量，也取決于檢察機關與財政等相關部門的關系。同時，由于檢察經費正常供給嚴重不足，許多地方仍實行按比例返還贓款的辦法來補充，“吃皇糧”和“收支兩條線”的政策沒有完全落實，使檢察執法受經濟利益驅動現象時有發生，為檢察機關公正執法增加了不確定因素。西南（四）影響檢察業務工作的全面開展 服從和服務于黨和國家的大局，是我國檢察工作的重要方針。但是，據筆者調查發現，不少地方黨政機關把貫徹執行該方針變為直接把發展地方經濟、社會管理等任務分解給檢察機關，大量抽調檢察人員去從事社會管理工作。如宜州市檢察院是廣西的一個縣級檢察院，全院共有編制53個、在編人員47人。2003年該院被抽調部份人員直接參加計劃生育、扶貧攻關、基層建設、推廣節燃灶、春耕生產、農技推廣、“三大糾紛”調處和維護穩定等工作，這些工作有的與檢察工作有關，有的則完全與檢察工作沒有直接聯系。基層檢察機關人員少、工作量大的矛盾一直存在，如果把有限的檢察資源用于非檢察工作，則檢察工作必然受到影響。這種情況在廣西的其他基層院也有不同程度的存在。檢察工作服從和服務于黨和國家的大局，是要求地方各級檢察機關在開展檢察工作過程中既要貫徹黨的路線、方針、政策，又要通過檢察權的正確行使維護正常的社會秩序，為地方經濟發展創造良好的法治環境，以促進地方經濟的發展。而檢察機關直接參與地方經濟建設和社會管理工作，既不利于檢察權的全面公正行使，也難以維護正常的法律秩序，最終會導致檢察機關職能作用未能真正發揮。

檢察組織體系存在上述問題，原因是多方面的，但最主要、最根本的是檢察權的地方化。檢察權如國家外交權、國防權一樣屬國家主權的范疇，行使權力的主體是國家，檢察機關是代表國家行使檢察權的職能部門。各級檢察機關在行使檢察權時必須高度服從國家法律，確保憲法和法律的統一正確實施。這是國家主權的客觀需要，也是法治的內在要求。檢察權地方化，地方政權分享國家司法權，既損害了憲法和法律的權威、國家的整體利益，也破壞了法治的統一。究其原因，根本的是我國檢察組織體系的設置以及檢察機關的人事、財政等始終歸屬于地方政權。建國之初，根據《中央人民政府最高人民檢察署組織條例》規定，檢察機關雖歸屬政府，但自成體系、垂直領導。1951年的《各級地方人民檢察署組織通則》把檢察機關暫歸地方政府，規定檢察機關是人民政府的組成部分，受同級人民政府的領導。1954年憲法雖然明確了檢察機關獨立的法律地位和垂直領導體制，但依據1954年《人民檢察院組織法》規定建立起來的檢察組織體系卻是以行政區劃為依據，司法轄區與行政轄區重合，地方各級檢察機關的組織人事、財政物資等管理權限歸屬地方政權，這一體制沿續至今。同時，檢察機關的領導體制也是由解放初期的垂直領導經過多次變化后定位為現在的“上級院領導、人大監督”的雙重領導體制。隨著改革開放后地方權力的擴張和地方利益的增長，地方保護主義現象不減反增。相當多的地方領導把同級檢察機關看作是自己的下屬部門而橫加干涉，“地方人民檢察院”變成了“地方的人民檢察院”。如果檢察機關不聽從地方的某些領導的意見，地方黨政領導可以運用人事管理、經費保障等對檢察機關實施制約。檢察機關在進行法律監督時，往往也只能執行地方政權的決定，這必然引發檢察執法的諸多問題。

二、加快推進檢察組織體系改革面臨良好的機遇

新世紀頭20年是我國進行社會主義現代化建設的重要戰略機遇期。現代化建設既包括經濟建設的現代化，也應包括制度建設的現代化。經濟現代化是制度現代化的基礎和動力，制度現代化是經濟現代化的條件和保障。經過20多年改革開放，我國成功地實現了由計劃經濟向市場經濟的轉型，基本構建了社會主義市場經濟體制。在此基礎上，黨的十六大提出了建設政治文明的要求，十六屆六中全會進一步提出要構建社會主義和諧社會，把經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一起確定為現代化建設的基本目標。國家基本制度建設是政治文明建設的重要內容和社會建設的重要保障，檢察制度建設又是國家基本制度建設的有機組成部分。特別是三大訴訟法的再修訂已列入國家的立法計劃，人民檢察院組織法的修改也擺上了議事日程，改革現行檢察組織體系將面臨良好的機遇。

（一）構建社會主義和諧社會需要改革檢察組織體系 馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎有能動的反作用。黨的十一屆三中全會，實現了黨和國家工作重點的重大轉型，確定了以經濟建設為中心的發展方向，隨后黨的十四大適時作出了建設社會主義市場經濟的戰略決策，并經過十五大、十六大的不斷完善和深化，目前社會主義市場經濟體制框架基本建立，經濟建設取得了世人矚目的成就，中國已成為世界上經濟增長率最高的國家之一，GDP年平均增長9.4%，經濟繁榮，人民生活水平顯著提高［3］。經濟的繁榮與發展，為正確處理改革、發展、穩定關系積累了豐富的經驗，為國家的政治建設和政治體制改革打下了堅實的基礎，但同時也帶來了很多的社會問題，影響社會穩定的不確定因素還不少。著名國情咨詢專家胡鞍鋼教授撰文指出，當前我國再次進入社會不穩定時期，應當在加快發展經濟的同時抓緊進行國家基本制度建設。[注：胡鞍鋼教授在文章中認為，當前中國再次進入社會不穩定時期的“突出表現為世界上最大規模的經濟結構調整，世界上最大規模的‘下崗洪水’和‘失業洪水’，世界上最顯著的城鄉差距和地區差距，世界上基尼系數（收入不平等）增長最快的國家之一……”究其原因，既有社會分配不公的問題，也有執法不嚴、司法不公的問題。（胡鞍鋼，等.第二次轉型：國家制度建設［M］.北京：清華大學出版社，2003：3.）]有鑒于此，黨中央適時提出要把構建社會主義和諧社會作為當前和今后一個時期的重大戰略任務來抓，同時提出司法制度必須保障在全社會實現公正和正義。我們應順應時代的潮流、黨和國家的要求和人民的愿望對檢察組織體系進行改革，把檢察機關改革為符合檢察工作規律的、能獨立公正行使檢察權的現代組織體系。

（二）實施依法治國基本方略要求改革檢察組織體系 為了確保社會主義市場經濟健康發展，黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，這標志著我國的法制建設進入了一個嶄新的階段。但是有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，特別是執法不公、司法腐敗問題是當前社會高度關注的熱點問題之一。這反映了社會對執法工作和執法隊伍中固有的和長期積累的問題的理性認識，同時也包含了對落實依法治國基本方略，實現執法公正和社會正義的殷切企盼。檢察機關作為國家法律監督機關，對保證社會主義法律的統一正確實施負有重要職責。但當前檢察制度中存在著這樣那樣的問題，制約和妨礙了法律監督職能的全面發揮。要從根本上解決執法中存在的問題，除了不斷提高檢察官素質、加大對腐敗的打擊力度外，還必須從體制和制度上入手，進一步加強制度建設，通過創新檢察組織體制、經費保障機制和執法工作機制，不斷解決檢察執法中存在的困難和問題。

（三）加強黨的執政能力建設要求改革檢察組織體系 加強執政能力建設是黨執政后的一項根本建設，內容涉及經濟、政治、文化、社會等領域，關系改革發展穩定大局。評價一個政黨執政能力的高低的重要依據之一，主要是看其法律和制度能否得到有效的、持續的遵循［4］。檢察機關作為國家的專門法律監督機關，其履行法律監督職責的能力如何，執法水平的高低，將是直接影響到國家憲法和法律能否得到統一正確實施、是否具有一體遵循效力的至關重要的問題。因此，提高檢察機關法律監督能力建設，應當是加強黨的執政能力建設不可分割的有機組成部分。加強檢察機關法律監督能力建設，除了應加強隊伍思想建設和理論武裝，切實提高檢察人員的政治素質和業務素質外，根本的是加強制度建設，構建具有中國特色社會主義的檢察制度。

三、比較借鑒與改革方向

檢察制度是訴訟制度的重要組成部分，大陸法系國家和英美法系國家的檢察制度雖因訴訟制度的不同而各自有別，但其又具有一些共同的規律性。通過對現代西方國家的檢察制度進行考察，尋找其中的規律，可以窺出我國檢察組織體系的改革方向。

（一）法律地位獨立 各國檢察組織體系的設置雖然各不相同，但大多數國家檢察機關的地位是獨立的。如法國、意大利、荷蘭等大陸法系國家的檢察機關雖然設在行政機關，德國的檢察機關設在法院內，英國、俄羅斯等國的檢察機關獨立設置，但這些國家的檢察機關從中央到地方自成體系，既不依附于行政機關，也獨立于審判機關，在履行職責過程中不受政府的影響和干預。在日本，檢察機關原來是按德國的模式建立的，但后來受美國法律制度的影響，把原來附設在各級法院內的“檢審局”獨立出來，形成與法院對應的獨立的“檢察廳”，歸法務省統管。1983年日本修改行政組織法時把檢察機關確定為“特別機關”之一，實行有別于行政機關的管理模式。

（二）領導體制各具特色，但均有案件最終決定權 世界各國的檢察領導體制大體上可以劃分為分散領導型、雙重領導型和集中領導型三類。分散領導型。實行聯邦制的一些國家，聯邦檢察總長和各州檢察總長分別隸屬于總統、州長，他們之間沒有領導、監督和管理關系，分別依聯邦和州憲法行使職權，互不干涉，州檢察長和地方檢察官之間也基本上沒有隸屬關系，但檢察官獨立辦案，不受任何外來因素的影響。實行這種類型的國家不多，典型代表是美國；雙重領導型。世界絕大多數資本主義國家如日本、葡萄牙、法國、意大利等國家的檢察機關均屬此類型。這種類型的檢察機關一方面受行政部門或司法部門的領導，另一方面又受上級檢察機關的領導。但這些國家的法律均有明文規定，行政部門或司法部門對檢察機關的領導僅限于一般性的指導、監督，不干涉具體案件。對案件的調查、處理等檢察業務工作由總檢察長統一指揮和領導；集中領導型。俄羅斯及前蘇聯的國家多屬此類型。這種類型國家的檢察機關實行垂直領導體制，下級檢察長必須服從上級檢察長并服從檢察總長［5］。

（三）檢察官普遍實行一體化管理 無論是大陸法系國家還是英美法系國家，在人事管理方面基本實行集中統一的垂直領導和管理，下級服從上級，全國各級檢察官服從總檢察長。對檢察官實行統一的考試、任免、晉升和管理，形成統一的、獨立于其他國家機關的人事任命和管理體系。在法國，總檢察長和各級檢察官均由司法部長提請總統任命，全國檢察官內部實行一體化原則，“檢察機關級別上有上下級隸屬關系，并且相對于法官及受到損害的當事人來說，檢察院是不可分割的，同時具有完全獨立的地位。”［6］在日本，檢察官分為兩級，屬于一級的檢事總長、次長檢事、檢事長和檢事，任免權在內閣。屬于二級的檢事和副檢事，由法務大臣統一任命。英國的檢察官由總檢察長任命，俄羅斯的檢察官管理更具有垂直領導的特色。即使在美國，聯邦檢察官也是由總統根據參議院的提名而統一任命，并且只有總統才有權罷免。檢察官的法律保障也基本實行單獨的保障體系。

（四）經費保障基本實行由中央財政統一撥款 世界各主要國家檢察機關的經費如英國、法國、意大利、日本、俄羅斯等國家均是由中央財政撥款解決。美國的檢察經費保障雖實行“三級并軌、互相獨立”體制，但其經費卻由聯邦、州和市鎮實行單列預算、議會批準、專款專用的財政保障制度。

（五）建立一體化的檢察組織體系已成為當今檢察改革的基本走向 為了保證檢察權的正確行使，許多國家均對檢察組織體系進行改革。在英國，20世紀80年代前的檢察制度是由相對獨立的蘇格蘭檢察制度和其他地區檢察制度組成。蘇格蘭的檢察機關是一個獨立的司法機關，所有檢察官由總檢察長任命，經費由中央財政統一撥款，總檢察長有案件的最終處理決定權；其他地區的檢察制度卻是松散型的組織體系，因其組織松散、職責不明而在刑事訴訟中軟弱無力。1985年英國對檢察制度進行了重大改革，成立皇家檢察院，制定皇家檢察官法，在全國設立獨立的、自成體系的檢察組織體系。在法國，1997年對司法制度進行了一系列改革，進一步強化了檢察機關的法律地位，加強了檢察官的權力。在俄羅斯，在保留前蘇聯檢察制度中一般監督和垂直領導的特點和其他大部分原有職能的基礎上，還把前蘇聯的總檢察長對最高權力機關負責改為對總統負責并報告工作。可見，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，檢察組織體系有向一體化方向發展的趨勢。

筆者認為，制度文明是人類的共同財富。我們在制度建設中，既要立足于中國的國情和現實，又要著眼于世界制度文明發展的前沿，既要始終保持中國特色的社會主義制度特征，又要汲取世界各國制度文明建設的合理成份。對于檢察組織體系改革來說，就是要按照黨的十六大提出的“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度。進一步健全和完善權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”的司法體制改革的目標和要求進行。堅持從中國實際出發，借鑒國外成功經驗，努力構建在黨的領導、人大監督之下的機構、編制、經費和執法等相對獨立的檢察組織體系。

四、改革我國檢察組織體系的具體構想

通過以上分析，我們可以構建我國檢察組織體系的大致發展方向：即按照檢察一體化組織原則的要求，把我國檢察機關由地方化趨勢改造成為統一而不可分割的整體，實現最高檢察機關統一指揮和領導全國各級檢察機關，下級檢察機關接受上級檢察機關和最高檢察機關領導的組織體系。為此，要在現行憲法的框架內，在現有基礎上進行統籌考慮，可以構建下列體系。

（一）建立保障檢察機關依法獨立行使檢察權的外部管理體系

檢察權地方化，是影響檢察公正執法和檢察工作全面發展的最大障礙，也是當前許多地方嚴重存在有法不依、執法不嚴、違法不究現象的重要原因。滌除產生檢察權地方化的體制性因素，以制度創新保證檢察機關依法獨立行使檢察權。

⒈改革檢察機關的人事管理體制，上收地方檢察官的任免權。檢察官作為“國家官員”是現代法治的必要條件。但目前我國檢察人事管理制度實行的是地方檢察人員歸地方管理、由同級人大常委會任命的體制，實際上是把檢察官作為“地方官員”看待。在檢察官歸屬地方政權管理的情況下，把抵制地方保護主義、維護法制統一的責任落實在檢察官個人身上而不是國家制度之上，是不現實的，應當予以改革。從長遠看，應將地方三級檢察機關的人事管理權限上收最高人民檢察院管理，全國所有檢察官統一由最高人民檢察院檢察長提名、由全國人大常委會任命，以確立檢察官“國家官員”法律地位。這種體制，也是國外現代法治國家的通行做法。但鑒于目前我國檢察官人數太多的現實，可考慮以省、自治區、直轄市為單位，對地方三級檢察機關的檢察官實行由省級人大常委會統一任命，待條件成熟后再過渡為完全由全國人大常委會統一任命。這不僅不違背“黨管干部”的原則，而且有利于加強黨對檢察工作的領導。因為上收檢察官人事管理權，僅是把檢察官人事管理權從地方黨委上收中央，檢察官的人事管理權仍然控制在黨組織手中，而沒有游離于組織之外；同時，將檢察官人事管理權限上收，可以使地方黨委從人事調動、案件審批等具體的事務中解脫出來，把更多的精力放到對地方檢察機關執行黨的路線、方針、政策等方面的領導，這更有利于加強黨對檢察機關的領導。

⒉改革檢察物質保障體制，實行獨立經費預算。檢察機關所需經費受制于地方政權，是導致檢察權地方化的重要因素。“分級財政、分灶吃飯”的檢察經費保障體制，既助長地方保護主義，又造成許多財政困難的地方檢察機關經費得不到切實保障，使檢察執法不可避免地受利益驅動，負面效應較大。應借鑒國外檢察經費方面的成功做法，實行檢察經費在國家預算中單列，經全國人大審議通過后，由最高人民檢察院逐級下撥，真正保證檢察機關“吃皇糧”。同時，實行嚴格的“收支兩條線”，各級檢察機關辦案中沒收的贓款贓物必須全部上繳國庫。這樣，既可以消除地方保護主義的影響，又可以確保檢察機關履行法律監督職能不受利益驅動，真正做到立檢為公、執法為民。

⒊改革檢察機關設置體系，淡化檢察權的地方色彩。我國目前的檢察機關設置體系是按行政區劃設置的，這樣設置的好處在于：一是有利于在當地落實“服務中心、服從大局”的方針；二是有利于及時有效地對檢察活動和檢察干警實施監督；三是有利于干部調配交流，并解決檢察機關的發展問題［7］。但實踐證明，這種設置方式強化了地方檢察機關對地方政權的依附性。必須改變這種設置方式，實行司法轄區與行政轄區相分離，檢察機關不按行政區劃設置，而是根據人口及案件的數量、經濟發展狀況和交通通訊狀況等劃分司法轄區，按司法轄區設置檢察機關，構建獨立于各級行政機關的檢察機關，形成跨省、跨市（縣）的檢察組織體系。依這種設置方式建立起來的檢察組織體系，既可以增強檢察執法的抗干擾能力，有效地解決檢察權地方化問題，也可以更好地落實檢察工作“服務中心、服從大局”的方針。因為按司法轄區建立起來的檢察組織體系，可以有效地減少檢察權行使的地方依附性，執法地位相對較為超脫，無疑對提高檢察執法的抗干擾能力是十分有益的。檢察執法能力的提高，能真正做到確保憲法和法律的統一正確實施，這從根本上說就是對“服務中心、服從大局”方針最好的貫徹落實。通過檢察管理體制的其他配套措施改革，也會從另一個角度解決好對檢察工作的監督和檢察機關的發展問題。這在國外有成功的經驗可循，如美國聯邦檢察機關的設置就是按司法轄區設置的。在國內也有成功的實踐，如中國人民銀行1999年的成功改制，將原來的按行政區劃設置改為按金融轄區設置，成功地建立了跨省、市（縣）的央行體系，從根本上解決了國家金融地方化的問題。

（二）建立保障檢察機關依法獨立行使檢察權的內部制度

我國檢察權在性質上具有行政性和司法性的特征。檢察權“上命下從”的運行特點和職務犯罪偵查權的目的性以及嚴密的組織紀律均體現出檢察權的行政屬性。但檢察權的司法色彩又比較濃厚，表現在公訴權是具有司法性質的權力，尤其是不起訴的決定，與法官的裁判行為極為近似；檢察官在訴訟活動中具有相對的獨立性；檢察權以實現法律和維護公共利益為宗旨；檢察官與法官享有同等或相近的職業保障［8］。檢察權的性質要求檢察機關的內部管理制度既要體現檢察權行政屬性的要求，又要符合檢察權的司法屬性需要，按照司法規律進行管理。

1.明確檢察官的法律地位 修改《檢察官法》，明確規定檢察官不再套用行政級別，采用檢察官等級序列進行管理，檢察官的工作權限和待遇與檢察官等級掛鉤。修改《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，將近年來檢察機關推行的主訴檢察官辦案責任制等改革成果

予以肯定，明確檢察官特別是主訴檢察官在訴訟上的獨立主體地位，明確檢察官在訴訟中合法對抗檢察長指令的條件和檢察長更換檢察官的條件以及責任等。

2.強化檢察官獨立原則 所謂檢察官獨立，是指檢察官享有獨立辦理案件的權力和對自己不正確或錯誤決定承擔完全責任的制度。這種權力和責任相統一的制度，將使檢察官增強執法理性，謹慎行使權力，確保公正執法。加強檢察官獨立的具體措施是：（1）深化主訴檢察官改革，賦予主訴檢察官辦理案件更大的權力，明確主訴檢察官對一般起訴業務的決定權和重大業務的建議權；（2）明確檢察委員會討論案件的范圍。原則上只有案情確實過于復雜檢察官難以決定的案件才上會討論，而且明確規定疑難復雜案件的范圍。對一般案件，實行由承辦案件的檢察官作出決定，由分管檢察長簽發；（3）明確行政領導職責。檢察長和部門負責人的職責主要應當是主持、組織全院或部門的政務工作、案件流程管理工作，盡可能減少行政指令。同時兼顧檢察權行政屬性的要求，對自偵部門的檢察官實行嚴格的行政管理。

3.建立檢察官職業化制度

（1）實行檢察官“精英”政策，精簡檢察官編制。目前我國檢察官隊伍有15萬人之多，但在這龐大的隊伍中有相當部分是行政人員和書記員，勝任檢察官職責、能正確履行檢察權的檢察官并不多［9］。建議壓縮和實行獨立的檢察官編制，將現任檢察官進行分流，對精減后未被任命為檢察官的可以作為檢察事務官或行政人員。這樣的改革，既保證擔任檢察官確屬高素質的人才，從而在較短時間內使檢察官隊伍的整體素質有明顯的提高，又有利于檢察官的培訓教育和吸收優秀人才，同時也符合中央提出的“要把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來”的改革要求，兼顧了檢察改革、檢察發展和檢察隊伍穩定的關系，應該說是可行的。

（2）建立嚴格的檢察官遴選制度。擔任檢察官須具備大學本科以上學歷、通過國家司法考試并在政法部門經過若干年的實習后，首先在基層檢察機關開始任職。上級院的檢察官應從下級院的優秀檢察官中遴選。同時堅持和完善檢察官培訓制度、考評制度、晉升制度、定期交流制度和檢察官懲戒制度等管理制度，確保檢察官隊伍的高素質。

（3）改革檢察官職務保障制度，建立檢察官任職終身制。檢察官任職終身制是指除法定原因外，不得以任何理由被免職、調離或被降職降薪。以保證檢察官在行使職權過程中沒有后顧之憂，只忠實于法律，不受任何其他組織或個人的干擾。同時，賦予檢察官履行職務的特權保障，規定檢察官在履行職務時相關的單位或個人有協助的義務。

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The Study of the System and Reconstruction of Procuratorial Organization

LIN Shixiong

(The People’s Procuratorate of Guangxi Zhuang Autonomous Region， Nanning 530028， China)

Abstract:There are some defects exist in the design of the procuratorial organization system， which exposes lots of problems. The defects resulted from the localization of the prosecutorial power. Therefore， we should rebuild the system according to the target and the rule of the prosecutorial work. By reforming the system of the personnel management， material insurance， design， and the supervisal of prosecutors， the procuratorial organization in which the institutions， organization and finance are relatively independent will be constructed.

Key words:procuratorial organization; organization construction; perfection of the system

本文責任編輯：林士平