論法律監督的特征

摘 要：法律監督與監督、通過法律進行監督是具有不同內涵的概念。法律監督的主體只能是檢察機關，其地位與行政機關、審判機關平等，其權能由法律明確規定，這就決定了法律監督具有專門性、制衡性和程序性的典型特征。

關鍵詞： 法律監督；專門性；制衡性；程序性

中圖分類號：DF 84文獻標識碼：A

隨著法律和法律事務日益復雜化、技術化，法律的操作和實施逐漸專業化、職業化，法律監督的功能和地位也會逐漸突顯。沒有一個獨立而強大的法律監督權能，就不可能有現代法治。正因為法律監督與法律的實現、法治的形成有著密切的關系，近年來法律監督正成為法學理論和法律實務部門關注和討論的重要課題。對每一個從事法律工作和研究的人而言，法律監督雖然是耳熟能詳的詞匯，但并不是每一個人都能很準確地說清楚它的基本內涵和外延，對其性質和特點的理解也有這樣和那樣的不同。本文擬就法律監督的專門性、制衡性和程序性特征做出闡釋，以供大家評說。

一、專門性——法律監督的主體特征

法律監督的主體的種類和范圍，決定于一個國家的政治制度，并在一定程度上反映了一個國家的民主、法制建設的水平。我們是一個發展中的社會主義國家，把檢察院確定為法律監督主體，這是我國法律監督的特色之一。 

（一）法律監督主體專門性的緣起

在我國，設立人民檢察院作為專門的法律監督機關，不是憑空想象的結果，而是借鑒了西方的三權分立思想，在充分體現列寧法律監督思想的基礎上，結合我國的政治體制而做出的慎重選擇。

1．分權制衡是人類文明的共識 “一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”［1］孟德斯鳩的話無疑是經典的論斷。人是自私的，自私的人掌握權力后為了私利而使用權力就不可避免。這一理論的哲理基礎雖然不是無懈可擊的，但是，它卻有充分的人類經驗支撐，古今中外沒有哪一個社會不存在權力濫用。其實，濫用權力的何止是人，即使是神（如果有的話），也難免濫用權力。[基督教的神使洪水泛濫，毀滅天下，就是濫用權力的表現。參見：《圣經·創世紀》第6章。]西方三權分立的權力制衡結構在我國的法律監督模式中也有一定的體現。2．列寧的法律監督思想 我國《憲法》對檢察院性質定位的理論基礎源于列寧的法律監督思想。列寧認為，社會主義國家的法制應當是統一的［2］，為了維護法制的統一，必須有專門的法律監督機關以保證法律實行［2］266。同時，列寧還認為，檢察機關必須獨立行使檢察權，行政權要與檢察權分開。而為了確保檢察機關獨立行使檢察權，檢察機關必須實行自上而下的集中領導即垂直領導的體制。依據列寧的法律監督思想，我國把人民檢察院的性質規定為國家的法律監督機關。

3．議行合一的政治體制 把人民檢察院定性為國家的法律監督機關也是由我國的國體和政體所決定的。我國實行的是人民民主專政，這一國家性質決定了人民檢察院是人民民主專政的工具，它通過行使檢察權打擊危害國家安全的犯罪分子和其他犯罪分子，維護國家法制的統一，維護民主制度和保護人民的權利。人民檢察院只有行使好法律監督權力，才能更好地保障憲法和法律的統一貫徹、執行，更好地實現人民民主專政的任務。同時，我國實行的是人民代表大會制的政權組織形式，立法權高于行政權和司法權，行政機關、司法機關由權力機關產生，受其監督并向它負責。在這種人大領導下的“一府兩院制”中，檢察權脫離了行政權，獲得了獨立存在的制度空間，成為一種獨立的法律權力。在這樣的憲政體制下，檢察機關作為獨立的法律監督機關的性質定位既有利于獨立行使職權，又能夠較合理地厘清其與行政權、審判權的權力關系。

從我國檢察制度的緣起可以看出，檢察制度在我國盡管其發展道路是曲折的，但有深深的中國特色的烙印，從中國的具體國情看，對檢察權的定位，并非在行政權與司法權兩者之中做非此即彼的選擇，亦無需將兩者糅合而以“雙重屬性”一詞來概括。我們認為，檢察權就是法律監督權，檢察機關就是法律監督機關［3］。

（二）法律監督主體專門性的制度表達

《憲法》和《人民檢察院組織法》都明文規定我國的人民檢察院是國家的法律監督機關，行使法律監督權。這說明了我國法律監督主體的專門性，即人民檢察院是惟一的法律監督機關。《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定充分體現了法律監督的本質屬性，這也是法律監督與其它監督方式的最根本區別。我國的人民檢察院是專司法律監督權的專門機關，除此之外，再無其它機關行使法律監督權，而人民檢察院除法律監督權外也無其它職權。至于有關法律規定的最高人民檢察院的提案權，我們認為這并不是法律監督權的具體表現，而是在我國這樣一個民主制國家下，由人民群眾對國家進行民主管理的方式之一。人民檢察院代表了特定的人民群眾，提案權是其代表特定群眾參與國家政治生活，民主管理國家事務的體現，而不是法律監督權的內容。我國的法律監督機關有著憲法上獨立的主體地位，獨立行使憲法和法律授予的法律監督權。除向權力機關負責并報告工作和接受監督外，不受任何其它機關干涉，法律監督機關在國家機構體系中是獨立的，與行政機關、審判機關、軍事機關一樣，都由權力機關產生。[軍事機關在我國的地位很獨特，它既是黨的軍事機構，又是國家軍事機構，所以，在后文的論述中，就不再涉及有關軍事機關的問題。]同樣，法律監督權和行政權、審判權、軍事權一樣，具有同位性，我們且稱之為我國國家權力體系的“二級五權結構”，即立法權處于第一位階，其它四權平行處于第二位階，這四種權力相互獨立，所以法律監督權能獨立行使。而憲法和法律在賦予法律監督機關法律監督權的時候，并沒有賦予其它職權，因而我國的法律監督是獨立的法律監督機關運用專門的、惟一的法律監督職權監督法律實施的活動。

（三）深化法律監督專門性的認識

我國的檢察機關作為國家的法律監督機關而存在，充分認識法律監督主體的專門性是法律監督功能得以有效發揮、促進公正監督的重要保障。如何保障檢察機關的法律監督專門地位，需要我們明確法律監督在監督體系中的地位，認真探索法律監督與其他監督之間的區別與聯系。

1． 黨的監督與法律監督 中國共產黨作為執政黨，能夠對方方面面進行統一的領導，也能夠進行法律監督，但黨的監督并不完全是法律意義上的監督，而是黨的紀律性監督和黨的組織性監督。現代民主和現代法制的基本要求是黨政分開，如果把執政黨的監督劃入法律監督的范疇，不利于社會主義法制建設；同時也會降低了中國共產黨的威信和地位。因為，法律監督具有專業性、復雜性和職業性等特征。黨要保持統攬全局的地位，決不能瑣事纏身。

2．群眾監督與法律監督 社會組織和民眾擁有的是私權，根據現代民主的原理，私權對公權具有制約性，它可以通過檢舉、揭發、反映、抗議、披露等途徑來使公權的行使者有所收斂，改變不合法、不合理的行為或決策。但我們一定要明確，民眾和社會組織在行使權利的時候具有一定的隨機性，沒有法律約束力，私權的制約性最終還是要通過其他公權為中介來起作用。從根本上說，私權是不能對抗公權的，否則，公權就失去了“支配性”的固有特點。如果一定要說這就是法律監督，那么，民眾對自己不喜歡的官員投了反對票，也應該算是法律監督，選舉是一種法律監督，那么法律監督權能和其他權能也就混為一談了。

3．權力監督與法律監督 人大的主要任務是立法，對處于發展和轉型之際的我國，立法任務特別艱巨，它的艱巨性我們可以這樣來概括：既高明而道中庸，盡精致而至廣大，既精于思辨又不離日用常行，既能上得來又能下得去。人大在立法任務極其艱巨的情形下，還要對一府兩院進行監督。在聽取匯報、審議工作報告或進行檢查的過程中，發現了問題，直接可以依據其居高臨下的權能地位和職權，提出批評和建議，要求有關部門糾正。這種監督實際上是外部管理[管理可以分成內部管理和外部管理。內部管理是同一性質的機關的事情，外部管理指的是不同性質的機關或社會組織存在上下之分的情形下的管理。]、權力監管。如果把這稱為法律監督，實際上降低了權力機關的地位。

4．行政監督與法律監督 行政機關的監督一部分是基于上下級行政管理權限和隸屬關系而產生的，一部分是基于行政系統內部某些專門的檢查機構的職權而產生的，還有一部分監督權是作為一種行政管理的手段而存在的，其對象是公民和社會組織。不論哪一種行政性的監督都是行政系統的管理活動，是典型的行政執法。如果把典型的行政執法活動稱為法律監督，將會導致法律監督概念的混亂。根據現有的法律監督概念，我們可以說，交通警察處理“闖紅燈”事件，也是法律監督。這樣“法律監督”不就成了一個無所不包的權力行使活動？

5．審判監督與法律監督 審判監督，是人民法院對法院系統和其他國家機關、社會組織、公民執法、司法、守法活動所進行的監督，包括對內監督和對外監督兩個方面。其實，對內監督就是內部管理，對外監督就是審判。把審判機關的監督稱為法律監督是不妥的，否則，法律監督就沒有任何自己的獨特空間了。要真正強化對法律監督主體專門性的認識，我們要摒棄我國傳統的檢察機關是司法機關的認識。我國檢察制度深受德國、日本檢察制度的影響，即使是在現在，社會主流認識仍然把檢察院和法院一起看作是司法機關，而否認人民檢察院法律的監督主體地位，否認法律監督的存在。所以，要強化法律監督主體的專門性和獨立性認識，僅在立法上作泛泛的規定是遠遠不夠的，我們必須脫掉檢察機關是司法機關認識的“外衣”，對其獨立性地位有更深層次的認識，堅持司法一元主義，打破司法二元主義的傳統認識。

二、制衡性——法律監督的地位特征

法律監督就是檢察機關的監督，其構成要素有：人民檢察院為法律監督的主體，行政執法和法院審判活動為法律監督的客體或對象，憲法和法律是法律監督的依據。從這些內容和法律監督的理論來看，我們認為法律監督在法律地位上具有制衡性特征。

權力制衡是現代民主政治的基本要求，權力制衡意味著某一公權根據法律的規定對其他公權的制約和制衡。“制衡不是代替被制衡者改變原行為或做出新行為，而只是判斷原行為的法律效力，達到約束或阻止該行為發生法律效果的目的。”［4］法律監督的性質決定了監督必須有一整套的辦法和措施，如果權力過于集中，監督也是無效的，正如“聯邦黨人”所說：“立法、行政、司法置于同一人手中，不論是一個人、少數人或者許多人，不論是世襲的、自己任命的或者選舉的，均可公正地斷定是虐政。”［5］

我國是社會主義國家，實行議行合一的政治體制，人民代表大會是國家權力機關，政府和法院、檢察院由它產生，并對它負責和報告工作。人大對“一府兩院”能夠進行監管，但這并不是說在權力結構中不存在制衡。我國之所以把檢察機關定性為法律監督機關，就是考慮到用它來制衡行政機關和審判機關。這也是權力制衡的普適性原理在我國的體現。如前文所述，我國憲法對權力結構的設定受到了列寧法律監督思想的深刻影響。列寧認為，社會主義法制權威和統一性問題非常重要，強調法律監督權必須有專門機關來行使，并要求實行垂直領導。列寧指出：“檢察機關和任何行政機關不同，它絲毫沒有行政權，對任何行政問題沒有表決權。檢察長的唯一職權和必須要做的事情是一件：監視整個共和國對法制有真正的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。”［2］326這為集中統一領導和實現法制統一提出了辯證的思路，也為我國在議行合一的政治體制下實現對權力的制約和制衡指出了方向。

（一）法律監督制衡性的具體表現

法律監督的制衡性可以從以下幾個方面進一步解說。

1．獨立性 《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規定：檢察機關獨立行使檢察權，不受任何組織和個人的影響，并且《憲法》還規定檢察機關是專門的法律監督機關。這些足以說明法律監督是一個相對獨立的過程和事項。這也是現代社會分工帶來的專業化和職業化的要求，即法律監督人員及其所為的事務有一定的理念、技術和程序上的要求，必須遵循公正和中立的原則，否則獨立無從談起。例如，英國為了加強檢察機構的獨立性，于1986年頒布了《檢控犯罪法》，對檢察制度進行了重大改革，完善了全國統一的獨立的檢察機構，改變了長期以來沒有一個自上而下的統一的檢察機構組織的局面［6］。

2．外部性 法律監督是為了保持社會主義法制的統一性而設立的，它不受其它部門的干涉，所以它只能是來自外部的監督。內部監督是從上至下的監管或管理，不僅受來自內部利益共同性的左右，而且內部缺乏一定的洞察力，所以，內部監督要么缺乏力度，要么缺乏公開性和透明度。由于法律監督具有專門性，所以必須是外部監督。1954年《憲法》規定：“最高人民檢察院對于國務院各部門、地方各級國家機關、國家監管工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人迷檢察院和專門人民檢察院，依照法律的范圍行使檢察權。”1975年《憲法》取消了人民檢察院。1978年《憲法》保留了1954年《憲法》關于檢察機關性質和地位的有關規定。1982年《憲法》規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察機院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”這充分說明了檢察機關不隸屬于行政機關和審判機關。

3．平等性 法律監督只能在平等主體之間進行，這在前面已經有了初步分析。人大地位高于行政機關和審判機關，對他們可以直接管理和作出決定。民眾和社會組織在理論上與國家機關無地位高下之分，但實際上是處于被管理者和被支配者的地位。民眾的社會地位決定了他們不能起到法律監督的作用，這從他們權益常常受到侵害的事實就可以得到說明。如果法律監督主體的法律地位不具備與被監督對象的平等性，那么法律監督只能是點綴而已。

4．公權性 法律監督存在于公權之間，這是權力制衡和制約的基本原理決定的。只有權力才能夠真正地對另一權力進行有效的監督，私權從理論上說是有制約公權的可能性，但從常識和實際情況來考慮，它不僅享受不了與公權平等的地位，而且也無法去對公權進行監督，私權本身是脆弱的，它只能申訴、檢舉、揭發、披露一些權力的霸道和濫用情形。所以，法律監督具有公權性。

（二）法律監督制衡性的強化

1．提高檢察官的任職條件 由于檢察官擔負著非常重要的法律監督和代表國家對被告人進行公訴的職責，因此，各國法律都規定了較為嚴格的檢察官任職條件，以保證檢察官的素質能夠適應檢察工作的特殊性和專業性要求，能夠勝任檢察工作。在大陸法系國家，絕大多數國家規定檢察官應具備的任職條件是：第一，具有較高的法律專業知識水平，從法律系畢業，有本科學位并且通過專門的檢察官資格考試；第二，具有一定的司法實踐經驗；第三，具有良好的品德和較好的職業心理和文化素養。而在英美法系，檢察官的任職資格與大陸法系有較大差別。在英國和美國，檢察官的任職資格是，首先必須具有律師資格。英美法系對檢察官的選任特別注重經驗和實踐能力，其目的是保障檢察官的素質和能力。我國對檢察官的任職條件長期以來缺乏規范、統一的規定，各地實際掌握的任職標準很不統一，致使檢察官的文化素質、專業素質以及實際能力參差不齊，不少不適宜于從事檢察工作的人員進入了檢察隊伍，這極大地降低了檢察官的整體素質。從我國《檢察官法》所規定的檢察官任職條件來看，其重要特點是偏重政治素質而相對放松專業素質的要求，尤其是沒有把法學專業本科畢業作為檢察官任職的條件，在客觀上降低了對檢察官的專業素質要求，從而不利于提高檢察官隊伍的專業素質和能力。對我國檢察官任職條件的這一規定及其所存在的問題，決策部門已有覺察并采取了有效的改進措施。目前，試行的司法資格統一考試制度統一規范了法律職業的準入條件和資格，要求進入法律職業者

首先必須是法學本科畢業；其次是要通過司法資格統一考試。這一制度的普遍推行和規范化實施，對于提高法律職業的社會公信度，改善檢察官隊伍的專業知識結構，提高檢察官的法律素質，必將產生巨大的推動和促進作用。我們認為，檢察機關是法律監督機關，檢察官可以考慮從成功的律師和公正的法官中選拔。

2．規范檢察官的任免程序 關于檢察官的任免程序，各國的做法不盡一致。有些國家采取任命制，如法國、前蘇聯等。實行這種制度的國家其檢察官一般由權力機關或政府首腦來任命，如日本的法律規定，檢察總長、檢察副總長和高等檢察廳檢察長均由日本內閣任命，并由天皇認證；全國所有的檢察官均由法務大臣任命。有些國家則采取任命制和選舉制相結合的方法來產生檢察官，如美國，在聯邦一級，總檢察長、副總檢察長以及聯邦檢察院的地方檢察官均由總統任命；而在州一級，除了新澤西、羅得島、特拉華以及康涅狄格等4個州的檢察長由州長任命外，其他州的檢察長和檢察官都由所在州或所在地區的公民直接選舉產生。我國澳門特別行政區檢察院在澳門政治體制中占有重要的法律地位，主要表現為：在設置上，檢察院與立法會、政府并列；在性質上，檢察院是法律監督機關；在行使職權上，檢察院獨立行使檢察權，不受任何干涉；在檢察長的任命上，同特別行政區行政長官一樣，由中央人民政府任命，比終審法院院長的任命規格還高一等。我國檢察官的職務任免，按照憲法和法律規定的任免權限和程序辦理。根據《憲法》及《人民檢察院組織法》的規定，最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉和罷免；副檢察長、檢察委員會委員、檢察員由最高人民檢察院檢察長提請全國人大常委會任免。地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的任免，由本級檢察院檢察長提請同級人大常委會批準。同時，地方各級人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。我們認為，要規范檢察官的任免程序，必須完善人民代表大會制度；同時，美國國會于1978年10月頒布的《政府行為準則法》規定的對獨立檢察官的任免程序值得我們參考。[ 獨立檢察官由司法部長提名，由哥倫比亞特區上訴法庭任命。這樣不會因行政級別的原因而致使檢察官不能行使或不利于行使自己的職權。]

3．完善檢察官的保障制度 對檢察官的任職保障制度也是檢察官制度的一項重要內容，它對于保障檢察官獨立而又正確地行使職權、排除不正當因素的干擾具有非常重要的意義。檢察官的任職保障制度一般包括職位保障和物質保障兩個方面［7］。在檢察官的職位保障方面，世界各國普遍采用較為嚴格的免職條件和程序，非有特定情形和依法定程序，不得免除檢察官的職務，通過這種嚴格的制度保證檢察官隊伍的穩定性；同時，對于檢察官的任期，有些國家還規定了終身任職制，檢察官非因身體狀況和犯罪不得免職。相較而言，這種檢察官職位的不可更換制更有助于保持檢察官隊伍的穩定性和獨立性。在物質待遇方面，各國對檢察官并沒有設立高薪制，檢察官的工資待遇和物質待遇低于法官甚至行政公務人員是一種普遍現象［7］137-140。如德國總檢察長的薪金低于司法部長，相當于司法部一等參事官的薪金水平，而總檢察長以下的聯邦檢察官的待遇還不如一般的行政官員。在美國，地區首席檢察官的年薪在3萬美元至5萬美元之間，與同級法官的薪水相比要低得多。世界各國檢察官物質待遇的普遍偏低，對于吸收優秀人才進入檢察官隊伍是不利的。我國法律對于檢察官的職位保障和物質待遇也有專門規定，如《檢察官法》第37、38、39條對檢察官的工資、福利做了原則性規定，這對于保障檢察官的物質生活條件起到了一定的作用。另外，為保障我國檢察官隊伍的穩定，我國法律也規定了檢察官的不可更換制［7］134-140，檢察官非因法定事由和經法定程序不被免職、辭退、撤職和開除。

4．優化監督資源的配置 要對我國的法律監督制度進行一定的改革，以達到制衡的效果，必須使法律監督的職責和權限予以明確，對誰來制衡、怎樣制衡等問題做出明確的規定。在人大的統一領導下，必須在橫向上劃分國家機關的權力范圍，確定各自的權力限度和分工。俗話說，“吃人家的嘴軟，拿人家的手軟”，目前檢察機關的人、財、物基本上由行政機關來把關的狀況必須改變。我國行政機關內部管理性的監督在資源配置上很不合理，例如行政監察部門的監督、財政部門的監督、審計部門的監督。為了更好地加強法律監督，可以考慮把審計部門從行政系統抽出來整合進檢察系統中。審計的內在特點要求它應該是垂直領導和高度的獨立，這和檢察機關的內在要求相吻合，所以，二者的并合是不會引起紛爭的，這加強了檢察機關的力量，實際上也達到制衡的目的。優化法律監督資源的配置，必須注重檢察機關法律地位的提高，使其名副其實地發揮作用。目前，檢察機關無法與行政機關處于平等的地位，因為，司法機關的配置與行政區劃是同步的，同級檢察機關比行政機關低半級，行政機關的領導是同級別黨委的成員，而檢察機關的領導一般不是，行政機關常常以黨委的名義對檢察機關發號施令，包括檢察機關在內的司法機關只有老實的“三從四德”的份了。所以，為突出法律監督的平等性，必須把檢察機關的法律地位提升半個級別。

三、程序性——法律監督的權能特征

依據我國《憲法》的規定，人民檢察院依法行使國家的檢察權。而對于檢察權，我國少數學者認為它與法律監督權具有相同的涵義［3］306，其基本含義是國家賦予人民檢察院維護法制統一實施的一種權力，是與立法權、行政權及審判權相區別的國家權力，它本質上既不是行政權，也不是嚴格意義上的司法權，而是一項獨立的法律權力［3］306。依據我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，人民檢察院在性質上是國家的法律監督機關，它依法行使國家的檢察權。與資本主義國家的檢察機構主要是國家公訴機關有所不同，我國的人民檢察院既是國家公訴機關，又是國家的法律監督機關，并且法律監督的權能包括了公訴權，其根本任務就是保證國家法律的正確實施。從法律監督的權能配置來看，程序性是法律監督的重要特征。

（一）法律監督的具體權能

從《憲法》、《刑事訴訟法》以及《人民檢察院組織法》的規定來看，我國檢察機關行使檢察權的最基本的內容主要體現在以下幾個方面：

1．司法監督權是我國檢察權的重要內容 司法監督權表現為：第一，對其他刑事偵查機關的偵查行為實施偵查監督，以保證偵查行為的正確、合法；第二，對審判機關的審判行為實施審判監督，以確保審判機關的司法活動過程和結果合法、合情、合理；第三，對監所等

行刑機關的執法行為進行監督；第四，對民事審判活動以及行政審判活動的合法性進行監督，也是我國檢察機關對司法進行監督的重要內容。

2．刑事公訴權是我國檢察權的最基本的內容 公訴是將刑事案件提交法院并向法院陳述起訴理由，由法院對犯罪嫌疑人進行審判，依照法律和事實定罪和量刑。對刑事案件提起公訴是各國檢察機關的主要職責，但不同法系的國家檢察機關具體職權有所不同。有的國家所有的刑事案件都由檢察官向法院提起公訴，而另一些國家則以公訴為主自訴為輔。我國檢察機關在刑事訴訟中行使批準逮捕權、提起公訴權、支持公訴權等，通過行使這些權力來實現打擊犯罪、保護權利的職能。

3．偵查權 依照我國《人民檢察院組織法》和其他相關法律的規定，人民檢察院對叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權；對直接受理的刑事案件行使偵查權；對公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴。

行使上述三項職權是檢察機關履行法律監督職責的基本形式。有人認為檢察偵查權和公訴權不是法律監督，甚至否認人民檢察院的主要職權是法律監督。我們認為，人民檢察院應當堅定不移地把法律監督作為檢察工作的重點，三項職權都是法律監督，法律監督是行使三項檢察權的支撐點，也是三項檢察權的落腳點［8］。

（二）法律監督權能的程序性特點

從法律監督機關的上述基本權能來看，程序性特點是非常明顯的。這里所稱的程序是指法律監督主體實施法律監督所必須遵循或履行的法定的在時間與空間上的步驟和形式。我國憲法和法律對法律監督的定位就是強調法律監督具有程序性，這種程序性表現為法律監督具有程序的終局性和實體的非終局性。所謂程序的終局性指的是監督主體只是提示被監督對象應當如何行為或者不應當如何行為，其直接后果是啟動訴訟程序，被監督對象必須做出相應的答復或按照程序做出回應，不能沒有回應，更不能置之不理。所謂的實體的非終局性指的是法律監督有無實質性的結果不是監督主體所能完全左右的，訴訟程序啟動后，實體處分的權力由別的機關行使，相應職能部門的裁判、決定才是最終結論。法律監督程序進行以后，行政機關和審判機關是否接受法律監督機關的建議、是否改變原來處理意見，則不屬于法律監督機關的權限范圍。如果有必要，監督機關可以再次啟動法律監督程序。必須指出的是，法律監督部門對實體結果如果不滿意，可以通過一定程序向人大部門提出處理方案，請求人大來處理和解決。

（三）法律監督程序的完善

我國要加強法律監督的程序建設，法律監督程序建設應注重以下幾點：（1）要進一步體系化。不要將視點僅聚集在訴訟法上，要對法律監督的啟動、過程、監督對象的回應多一點關注，使整個程序規則形成一個以訴訟為主干的完整體系，發揮對法律監督權力的保障和程序在法律監督制度化中的基石作用。（2）要進一步精細化。現有的法律監督程序規則還很粗糙，有的過于原則，不利于法律監督的具體操作，這需要進一步分析、論證和技術處理。（3）要注重實質性內容。法律監督的程序設計要著眼于充分調動法律監督程序利用者的積極性，使他們切實感到能做些什么、應該做些什么、不能做什么、按照什么方式來行使權力，促使監督者對自己的選擇負責、被監督者必須做出明確的答復。（4）要注重必要的保障。要注重法律監督程序的公正、中立、獨立，即加強法律監督程序正義的建設；要注重程序操作者素質的提高，如檢察官的培訓和選拔應朝職業化方向發展；要注重憲法對程序的保護。這些措施對克服程序的脆弱性十分必要。如果說，改革開放后二十多年的法律監督的制度建設是經驗型的，其主要工作是粗略性的和應急性的，那么今天，法律監督的制度建設必需轉移到以程序建設為中心的全方位的體系建構上來。加強程序建設是一個重大的舉措，必將引起多方面的變革，必將突破法律領域而進入經濟、政治、文化等多種領域。

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［8］ 謝鵬程. 論檢察權的機構［C］//孫謙， 劉立憲. 檢察論叢：第1卷. 北京：法律出版社， 2000:180.

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On the Traits of Procuratorial Supervision

KE Hanmin1， QIANG Changwen2， TAO Fangde3

(1. The People’s Procuratorate of Anhui Province， Hefei 230022;

2. Anhui University， Hefei 230039;3.Procurator Association of Anhui Province， Hefei 230022， China)

Abstract:Procuratorial supervision is different from supervision and legal supervision. The subject of procuratorial supervision must be procuratorial organs which have equality with administrative departments and judicial organs. The power of legal supervision is restricted by law. Specialty， equality， and procedure are typical characteristics of procuratorial supervision.

Key words:procuratorial supervision; specialty; equality; procedure

本文責任編輯：梅傳強