廉租房的理想與現實

謝良兵　郇　麗

地方政府缺乏動力、配套資金匱乏、采信制度缺位、準入和退出機制不完善等等，決定了“應保盡保”廉租房覆蓋標準，很難在短期內得到實現

“拿到鑰匙那天，天氣也和今天一樣特別冷，可我身上感覺特暖和。”回憶起三年前入住廣渠門北里36號院的情形，82歲的徐大爺仍很激動。看起來身體很健康的徐大爺，是在小區遛彎時碰見記者，并主動和記者攀談起來的。

與許多“城市貧民”相比，徐大爺是幸運的。在2004年、2005年和2006年，北京市建委、市財政局、市民政局等部門已舉行的四次“廣渠門北里36號院廉租房搖號配租活動”中，僅有359戶傷殘優撫、勞模家庭幸運搖中并入住該小區。

富裕京城的惟一

3月5日，即今年全國政協會議的第1號提案——《關于政府參與投資建設經濟適用房和廉租房的建議》出來的第三天，本刊記者來到了目前北京惟一的廉租房小區進行實地探訪。

春節之后的第一場大雪，令本屬暖冬的京城享受了一次瑞雪的“洗禮”。本刊記者來到廣渠門北里36號院探訪的時候，正刮著凜冽的寒風，但小區里依然有不少老人在遛彎。“這里住的基本上都是老人，人老了也沒什么事情可干，就下來走走。”曾參加過抗日戰爭、解放戰爭、抗美援朝的徐大爺在寒風中與記者交談。

“你要是早上8、9點的時候過來就好了。”60多歲的毛大爺告訴記者，一般在這個時間段，是小區老人最集中的時候，大爺大媽們聚在小區南門處曬太陽、聊天。

毛大爺和老伴、兒子、兒媳、孫女一家五口人擠住在一套套內面積僅69平方米的三居室里。他們一家屬于第一批入住廉租房小區的。“雖然是三居室，面積還是小了點。”毛大爺說。不過相對于之前一家人在前門那20多平米的蝸居，“已經很滿足了”。

而徐大爺住的地方就寬松多了。“我和保姆住在一套60平方米的二居室里。”徐大爺說。在這個廉租房小區里，50平方米的一居室有132套，60平方米的二居室有162套，69平方米的三居室有108套，55平方米的無障礙居室有26套。

這些住房困難的優撫家庭或市級以上老勞模，每月按每平方米2.4元上交租金(包括物業費)。北京市廉租住房管理中心的工作人員告訴記者：“這里其實主要是用來解決為國家做出過貢獻或存在歷史遺留問題的那些家庭的住房困難的。”

事實上，如果沒有人告訴你，你或許不會知道在這個“廣渠門北里36號院”里，有著北京市目前惟一的廉租房小區。這絕對是個黃金地段。這個位于崇文區廣渠門立交橋西北角的“京城仁合”小區，由一棟“凹”字型的大樓和兩棟“L”字型的大樓組成。

三棟大樓的建筑空間布局，吸取了北京四合院的圍合理念，外立面則以老北京特色的暗紅及淺灰色相間，來詮釋現代京城的古樸情韻。小區南面的“凹”字型大樓就是廉租房區；而北面兩棟“L”字型大樓圍合的四合院是商品房區。

為了使兩個獨立的區域不失為一個整體，中間僅以綠化帶隔離。漫步廉租房區域，中央花園里，幾處亭臺樓閣點綴其間，極富古典意味。整個設計和布局與普通的商品房小區并無二致。很難想象，這竟是個專為“城市貧民”打造的廉租房小區。

不同的地方或許在于，考慮到住戶的特殊性，廉租房區里多了許多無障礙設施，如專為殘疾人設置的輪椅專用道。廉租房區里還設計有老年活動室、醫療保健室等設施。當然，這里沒有商品房小區固有的車庫或車位，只在南面設置了一個自行車車棚。

另一個不同的地方是，在建設伊始，這里就已被深深地烙上了“德政工程”的印記。“來這里采訪的記者可多了，也常有領導或參觀團來。”徐大爺說。而一旁正在當“治安巡邏志愿者”的毛大爺插話告訴記者，元宵節那天他才剛接受了一家媒體的采訪。

這些讓這個本該普通的小區變得特殊起來。每一個來此參觀訪問的人，似乎要尋找的總是：政府在其中所扮演的角色和留下的可以追尋的痕跡。

2002年1月，北京市開始籌備廉租房的建設。10月，經市政府批準，在廣渠門北里開工建設3.3萬平方米廉租房。11月1日，北京市和建設部的相關領導參加了當天的開工奠基儀式。工程建設也得到了中央的關注。2003年9月2日上午，國務院副總理曾培炎來此視察。

2003年9月2日，廉租房結構工程封頂；10月進行了裝修和設備安裝。2004年2月10日，作為“2002、2003年北京市委、市政府為民辦的60件實事”之一的廣渠門北里廉租房小區終于正式入住。

“應保盡保”的理想

有論者認為，廣渠門北里廉租房小區的真正內涵或許在于，它能滿足一部分“城市貧民”對“居者有其屋”的夢想，而又讓另一部分貧民看到未來的一絲希望。

但是，對于財力雄厚的北京市而言，這是目前惟一的廉租房小區，這個小區僅能容納400多戶家庭，更多的家庭只能接受貨幣補貼。而按照北京市規委的統計，根據家庭收入水平和住房情況，“十一五”期間，全北京應享受廉租住房政策的家庭將有7.7萬戶。

北京的廉租房政策迄今跟全國一樣，一直是附著在民政部門的“低保”體系中。在北京，廉租戶首先必須是低保戶，而且家庭人均住房面積不足7.5平方米。“只有吃上低保，才有權利吃廉租”。本刊記者在廣渠門附近的一些平房區采訪發現，這里仍有許多住房困難的家庭未能納入到廉租房的體系當中。

出租車司機劉師傅一家三口擠住在10平方米的平房里。盡管劉師傅老婆下崗，但他的收入已經超過了低保線，所以享受不到廉租房的待遇。“人多房少，所以廉租房的門檻也很高。其實住在這里的大部分人，住房條價都很差。”劉師傅說。

劉師傅就是人們常說的“夾心階層”，即那些既不夠吃低保、又無力買房的人群。北京市廉租房管理中心的調研發現：北京市這幾年每次城市拆遷中，拆不動的家庭占30%，其中只有5%符合低保條件，剩下的25%便成了“夾心層”。

北京市建設委員會主任隋振江1月底在接受媒體采訪時表示，市建委將在經濟適用房建設中推出政策性租賃用房。也就是說，將在經濟適用房中安排一定的比例，不通過銷售而是通過租賃的方式，給“夾心層”人群解決住房困難。

1月25日，北京市國土資源局局長安家盛向媒體表示，將建設30萬平方米的廉租房。這無疑給許多“城市貧民”畫了一個大大的餅。安家盛透露，不會搞成獨立的廉租房小區，而是將配合經濟適用房和限價商品房的建設，同步進行配建。

按照政府初步的預計，占總面積三分之二的廉租房今年會蓋在配套設施完善的商品房小區中，另外三分之一則通過在市場上收購二手房解決。年底以前，30萬平方米廉租房大概可以解決6000戶廉租房家庭的住房問題。

北京市做出這樣的規劃，源自于建設部去年年底的“應保盡保”要求。今年2月14日，這個要求被再次強調。所謂“應保盡保”，是對符合廉租房入住標準的低收入群體的“全覆蓋”。一位建設部人士告訴記者，這樣地方政府在廉租房領域的考核標準將被量化。

據透露，地方政府日后向建設部提交的廉租房建設規劃中，將必須包括該城市“應保”總量、目前覆蓋總量、未來1年建設規劃等方面的內容，作為建設部在下一年度對其考核的依據。

這恐怕也讓各地建設部門的這個春節過得并不輕松，當廉租房制度被賦予了“應保盡保”的使命時，該項政策的任何微調，已經事關至少2200萬低保人口的安居大計。據悉，目前中國的廉租房入住標準，是依據所在城市最低工資和城鎮低保標準綜合設定。民政部的統計顯示，截至2006年，中國內地城鎮低保人口總量為2200萬。

但不少城市都存在廉租房制度不能全面覆蓋所有符合標準人群的問題，個別地級市甚至只能達到60%的水平。面對上百個城市對廉租房的邊緣化，建設部不得不為這些城市劃定了底線。據了解，除了145個城市劃定“2007年底”的時間底線之外，166個尚未上報和承諾從土地收益中提取比例用于廉租房建設的城市，必須在5月1日之前上報。

曾一度被架空的政策

據悉，早在1998年國務院就曾經下通知，要求各級政府盡快建立起以經濟適用房為主和租售并舉的住房供應體系。然而，大部分地方政府走的卻都是只售不租的路線。建設部一位官員對記者表示，如此單一的售房市場，房價非理性上漲在所難免。

而另一方面，廉租房一直以來并沒有納入地方政府的議事日程。目前，全國只有十幾個大中城市采取了實物配租、租金補貼和租金減免三種方式，相當多的城市仍處在觀望和徘徊狀態。

地方政府為什么缺乏推行廉租房的積極性呢？有關專家分析說，倘若地方政府積極執行這項政策，他們將面臨的是什么呢?“廉租房最大的作用是滿足低收入人群的住房需求和拉低房價，廉租房與房價呈反比關系。”

據估計，廉租房的供給每增加5%，就會迫使房價下降3%～4%。而房價下跌，土地出讓金也會跟著降低，這將直接減少地方政府“第二財政”收入。據報道，韓國政府面對飛漲的房價，加大廉租房供應后，房價應聲而落。

另外，現行的考核機制還是以經濟發展為重要指標。執行廉租房政策之后，最大的受益者是群眾，地方政府卻不會因為認真執行廉租房政策而受到獎勵。一些官員擔心，廉租房的增加所導致的房價降低，將有可能放緩本地經濟發展的速度。

一位知名地產人士對記者表述說，人們曾經將這個問題歸結到資金短缺上。實際上，資金問題地方政府是有辦法解決的，將批租土地的收益拿出一小部分，就足夠建許多廉租房，“我們能夠看到，這些年各地都不乏豪華、超豪華形象工程屢屢問世，這些都說明資金沒有問題。”

自1998年以來，我國的廉租房制度一直備受爭議，一些輿論認為，廉租房的建設應該由已經掙得“盆滿缽滿”的地產商負責開發，他們應該“獲利回吐”；而更多的地產商則堅持認為，廉租房根本不應該進入市場，不能進行商業經營。

有專家分析說，我國土地供應已經實現了“招拍掛”，“招拍掛”機制的核心在于對土地出讓價的向上競價最高的開發商取得土地，比起原來各種方式的出讓和轉讓，土地成本可能大幅增加。這樣高價拍賣來的土地，如果讓房地產商建廉租房，誰都不肯干。

就這樣，這些年來，廉租房就像一個皮球，在地方政府和房地產開發商之間踢來踢去。從市場的角度看，廉租房與市場規律確實是相悖的。不過，萬科的“實驗”或許值得一提。

萬科地產在廣州、深圳、天津等地“廉租房”項目的相繼開工建設，使得2006年成為萬科的“廉租房元年”。盡管有分析認為，萬科之所以犧牲眼前的經濟利益在廉租房上做嘗試，是因為篤定以后可以賺大錢。“而且這樣比較容易獲得銀行貸款支持。”但至少邁出了地產商參與廉租房建設的第一步。

盡管有萬科地產這樣的嘗試，但廉租房的建設資金從何而來，各地仍在爭議，方案有中央財政補貼，發行住房建設公債，組建信托投資基金等。

根據建設部去年年底的要求，各級政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設。據報道，中國東部地區的一線城市目前基建資金的40%～60%來自土地出讓金。然而，“想讓地方政府吐出來用于廉租房，不太容易。”一位業內人士說。

據建設部通報顯示，截至2005年底，累計用于最低收入家庭住房保障的資金僅為47.4億元，尚存巨大資金缺口。建設部住宅與房地產業司副司長侯淅珉日前表示，我國將盡快建立與廉租房制度配套的基金。

同時，全國工商聯住宅產業商會也已開始了“廉租房基金”計劃的運作。“廉租房基金”以房地產投資信托基金(REITs)方式為我國“廉租房”融資，與在港成功上市“領匯基金”運作模式相近，也被業內人士稱為內地的“領匯基金”。

該商會會長聶梅生告訴記者，住宅產業商會將通過相關渠道募集資金，而后在城市收購房源，再以低租金出租用作廉租房。在這個合作過程中，地方財政只需要補貼租金之間的差價，而不用直接投入資金進行收購，這樣財政的壓力就會小很多。

“小區實驗”的困境

事實上，許多地方政府只要提到廉租房等公共物品，就會打出資金欠缺等理由，另一方面卻又樂此不疲于賣地。這讓很多香港的專家匪夷所思。據報道，香港過去一年廉租房支出約為160億港元，占到香港政府整體支出的6%。

香港是亞洲第一個提供高層大廈作為廉租房的城市。據悉，一半以上的人口通過政府幫助解決住房問題，香港公屋租金水平大約為同地區市場價的1/4，這其實相當于每收1港元租金，政府就要補貼3港元。

香港因廉租房制度的成功經驗，成為許多內地專家學者倡導學習的對象。而在中國大陸，少有的幾個建設有廉租房小區的城市，卻還因為種種因素導致問題不斷。

2月8日的《中國青年報》披露，西安市“明德門廉租房小區”，早在2001年就竣工了，共有6幢264套住房。然而，自建成至今，僅住有50余戶危房拆遷戶，其余大部分住房已空置近6年時間。而原因竟然是——無房戶太多，分配方案難以定下來。

北京惟一的廉租房小區——廣渠門北里廉租房小區這三年來的實驗結果并不樂觀，同樣存在著不少的問題。面積過小、資源分配不合理、閑置狀況比較明顯、退房機制缺失等問題都在困擾著這個新興的小區。

“我們的合同都是一年一簽，而且必須是承租人本人來簽字。”毛大爺告訴本刊記者。據說這是為了防止承租人死后，其家人瞞報死亡情況而繼續租住在小區里。“說得不好聽點，這里住的都是老人，住不了多久就可能死去，這樣同住的家人就必須搬離。”

這樣的規定讓毛大爺很是擔憂。因為年事已高，他擔心自己一旦去世，家人就將被迫離開這個小區，而屆時，年老的老伴、下崗了的兒媳、還在上學的孫女，只靠兒子一人微薄的收入，難以住得像現在這樣寬松。

毛大爺說，去年的時候，因為已經發生了幾次承租人死亡后，家人被迫搬離的事情。小區里的老人們曾經集體向政府反映情況，但有關部門稱這是建廉租房小區后出現的新問題，目前尚無解決辦法。

另一方面，因為入住條件的苛刻，這讓這個本用來解決“城市貧民”住房問題的廉租房小區，成了安撫傷殘革命軍人及勞模的特殊養老院。“住在這里的傷殘退伍老人，都有一堆可歌可泣的故事告訴你。”徐大爺對記者說。

也正因為如此，地處黃金地段的廣渠門北里廉租房小區似乎顯得有點浪費。這里的老人們猶如生活在一個沒有配套設施和護理人員的非專業養老院之中，老人護理和生活便捷問題普遍存在于各個家庭。“我們像生活在孤島里。”一位老人說。

這種隔離感也來自同屬一個小區的商品房區域的業主們。2005年8月21日，在京城仁合小區第一屆物業與業主座談會上，業主們就曾向物業公司反映與廉租房區域的隔斷問題，以及廉租房區域同商品房區域的關系問題。

商品房區域的業主們普遍擔心，自己當時花7000多元/平方米購買的房子，會因小區里的廉租房而影響到未來的升值空間。但物業公司的答復是，商品房區域其實在很多方面已經沾了廉租房的光，希望大家保持一個平和的心態。

盡管如此，在日后的廉租房建設中，與商品房小區的混建，將成為一種趨勢。廣州市政協前主席陳開枝就曾建議，經濟適用房和廉租房不能連片建設，避免變成以后的“貧民窟”。而且，低收入群體聚集在一起，也容易引發新的社會矛盾。

如何避免廉租房建設出現經濟適用房的弊端？在此次政協“1號提案”的四點建議中，第一條就提出，要界定政府建房的目標群體，明確受惠對象。但建設部的情況通報也坦言，目前關于廉租房的申請、審批、退出(騰房)機制并不完善。

因此，現在關鍵問題是，在目前中國個人信用體系沒有建立的情況下，如何解決中低收入家庭界定的問題？該花多少錢，該建多少房，該建多大房，該在何處建，該分給什么人，政府都要做到心中有數。從這一點上說，完善廉租房建設還任重道遠。