新農地矛盾調查

郭　凱

“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”，是十七大報告中對今后一個階段內'中國農村土地政策的概括性表述。這個基本經營制度，就是自1970年代末開始的以集體土地所有制為基礎、以家庭聯產承包為經營方式的農村集體經濟制度。

經歷了20多年的中國當代社會變遷后，不同區域發展的差別、農村人口的變化、土地占有的不均等等，對如何“穩定和完善土地承包關系”，提出了既有緊迫性、又具長期性的要求。

在農村經濟所有制、土地產權關系這一根本政治經濟建筑上，怎樣保證和“初次分配公平”直接關聯的產權確認起點公平，并且在此基礎上“探索集體經濟的有效形式”，需要包括農民、決策部門在內全社會的力量，尋找超越歷史的創新方法。

隨著2006年完善第二輪土地承包工作在全國的基本完成，目前中國農民基本都持有了可以使用、流轉的農村承包土地權證，并且，根據有關政策的解釋，這一輪的土地承包權如果沒有任何特殊意外，農民到期后可以繼續順延，這被廣泛解釋為“30年承包關系的無限順延”。

然而，任何政策都難免遇到“兩面性”的問題。在城市化過程大大加快、農民集體土地所有權和農民個人權益時常受到其他權力的威脅時，農村土地聯產承包制、集體享有、農戶經營的經濟制度遇到了各種挑戰，包括從實踐上和理論上。

針對一項基本經濟組織制度，要達到理性理解不同的所有制關系的適用性，需要科學的社會實證調查和廣泛多樣的樣本的支持，進而減少決策，或者更多的是人為因素主導的制度的變遷，與社會現實、農民實際需要的偏差。

而農民自己所進行的自助性的土地產權股份制創新，它的意義，也許遠遠大于我們目前所能夠直接看到的。

根本上，不可忘記的是，當農民群體自身的土地產權觀念在經過多年的集體所有制的鞏固、仍然以生產資料占有的起點平均為價值體系時，與之相聯系的任何社會制度變遷，將需適應價值重新選擇的過程，而且，這個過程最終的導向，目前依然是未可知的。

其他社會群體，包括政策決策者，首先要尊重這一過程。

——郭凱

30年承包無限順延下的農地矛盾郭凱

2004到2006年進行的完善土地二輪延包已經過去一年多了。但是在羿樹林這里，一些細節仍然歷歷在目。

羿樹林是湖北省監利縣柘木鄉聶河村村支書，在村里前后做了30多年的村干部。去年因為聶河村在完善土地二輪延包、確權發放農業部統一定制的土地承包權證時，調整了村民的承包地，和《土地承包法》及國務院文件《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》[國辦發明電[2004]21縣]規定有出入，湖北省副省長劉友凡帶隊的省政府工作組就來到了聶河村。

但沒想到的是，聶河村的調整，同樣合法、合規。

30年“無限順延”下的新矛盾

劉友凡副省長開始主要在傾聽，但是省府辦公廳的一位同志沒說幾句話就幾乎和羿樹林吵了起來。那位同志說，聶河村你們調田不合乎政策，不能那樣搞。羿樹林回過去，說那是你們在機關辦公室里寫的政策，要是你到我村里來，照你的政策，你當村長就搞不了。

后來羿樹林拿出村里村民代表大會、黨員代表大會的討論發言記錄，拿出了法律——在《土地管理法》中，有農村村委會通過一定民主程序可以進行部分土地調整的規定。

而且，在國家實行農村集體所有制、多年堅持“大穩定，小調整”的政策下，是聶河村的村民找羿樹林，要他調整土地。在實行完善二輪延包前，因為人口的變化，村民之間的承包土地出現了不均。

湖北宜昌夷陵黃花鄉財政所陳擁軍解釋，農村土地承包開始于70年代末、80年代初期，國家長期實行統(集體所有)分(個體承包)結合的雙層經營體制，作為一項福利型的承包方式，長期穩定。

第一輪15年承包合同到期后，很多地區于1998年簽訂了第二輪承包合同，也叫二輪延包。盡管沒有按實際人口分配土地，但依照當時的政策還可以小調整。而2003年《農村土地承包法》頒布以后，小調整也基本行不通了。

但是，自上世紀80年代初期搞責任制以來，20多年過去了，家庭人口均發生了較大變化，陳擁軍所了解的大多數地區，此后一直沒有調整過土地，人地矛盾十分突出。

而如果30年承包合同無限順延，圍繞土地的矛盾，將開始成為很難調和的社會矛盾。

在夷陵區黃花鄉，2006年農業人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農戶占25％，而人均承包土地面積超過2畝的占11.8％。

這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農村出現了許多農民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或租地耕種。

夷陵區黃花鄉軍田壩村村民告訴記者，在完善土地二輪延包時，他們沒有調田，但現在，農民租種別人土地的地租每畝達到了500元以上，在種植經濟作物、人地矛盾最緊張的地區，最高的地租有800元一年。

而在聶河村所在的監利縣南部地區，因為相對做過小調整，目前租種別人承包地的平均地租大概在100到150元，人地矛盾沒有夷陵尖銳。

據介紹，1998年第一輪15年土地承包合同到期后，夷陵大多數地方采取順延的辦法。而多年沒有調整、矛盾早些時候沒有暴露，或者沒有矛盾的原因，主要在于在稅費改革之前，土地種植負擔重，農民大量棄田拋荒，而為了完成向上級、中央繳納稅費，很多基層組織村、組干部、技術骨干大面積種植被外出農民撂荒的土地。

完善土地二輪延包時，由于稅費改革、國家對糧食補貼、農產品價格回升、等待今后被征地補償、擔心土地承包經營權一次性確權后再沒機會等等因素，拋荒農民大批回鄉要地。按照國務院的政策，大多數的地區都做了各種協調工作，把土地歸還回鄉要地的農民，有的有機動地的村重新給他們分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集體的機動地或者叫做備留地。

而完善土地二輪延包期間，相當多的省份都遇到了類似的問題。四川、江西、江蘇等省份都有回鄉農民或者人多地少家庭的農民，向村級組織要土地。

根據江蘇南京市委農工辦陳恒斌等的調查，在南京周邊的農村，因為人多地少，農戶與村里產生糾紛，當前很難調節。二輪土地承包時，南京不少地方在堅持“大穩定”的前提下，根據村民的要求，對人地矛盾比較突出、地塊過于零散的地塊，適當進行了調整，但是，也有少部分地方順延一輪土地承包的基數，20多年來_直沒有進行調整。

當人多地少的農戶找村里要耕地時，人少地多的農戶不愿退耕地，矛盾比較突出。

像南京棲霞區八卦洲外沙村3組農民趙必峰，二輪土地承包時，他家共有4口人，承包5畝地，現在兩個兒子都已結婚生育，人口增至8人，還是原來的5畝承包地。他多次找村里要土地，而村里又沒有機動土地可以調劑。

而同村7組農民劉深山，二輪土地承包時，全家6口人，共有11畝承包地，4個女兒先后出嫁，現在兩人種了11畝土地，以前他多次找村里要求退出土地，沒有退掉，但現在村里想把土地調劑出來，他又不給。

這樣的類似情況，在外沙村涉及53％的農戶，即超過一半的村民家庭。

而全國到底是從前調整過土地、目前人地不均矛盾小的地區多，還是長時間沒有調整過土地、因為人口變化人地不均矛盾大的地區多?

據華中師范大學農村問題研究中心和國務院發展研究中心分別對湖北、河南、安徽、山東、內蒙、四川、江西等7個省(區)86個村和其他地區78個村子的調查結果，基本上可以估計，在全國，自從開展農村土地家庭聯產承包責任制以來，做過小調整和沒做過小調整的農村地區大概各占一半。也意味著，在2003年《農村土地承包法》頒布和國務院2004年文件截斷“小調整”時，大概有一半的中國農村存在著不同程度的人地不均矛盾。

而根據目前的“無限期順延”、推動《物權法》等方面的政策動向，如果沒有其他政策配套調整，這樣相當范圍的人地矛盾，將被延續、鞏固。

“繞不開”的深層問題

穩定農村土地承包制、截停小調整、推動土地物權的政策轉變，實際上同樣考慮到了近年來出現的一些不同種類的土地矛盾，包括農地被征用時的農民集體產權被剝奪，以及土地被征用或者一些地區根據村民民主程序調整土地時，一些農村婦女受到的不公正對待，還有農村產權不穩定、影響對農業的投資等等問題。

但是，經過更全面的調查、對各個相關制度系統梳理后，就會發現，上述種種矛盾的核心，并不在于農村土地產權是集體所有或者個人所有的基本制度，也更不盡在于過去長期實行的、有平均傾向的“大穩定、小調整”的具體實施政策。

由于經濟發展對建設用地的需要、區域城市化的發展，中國農村土地在一個相當長的階段，處在隨意被政府征用、農民沒有議價權的體制困境下。但是，經過有關調查研究，這一農地權益的困境，本質上在于中央政府把由各級政府代為行使的“國家征用權”設置為至高無上的權力，無視農村集體的土地所有權利。

而根據廣東省國土資源廳的有關調查，在廣東省2005年開始在部分地區試行了“農村集體建設用地流轉制度”改革之后，政府退出農村土地和用地單位的直接交易，不再通過行使國家征用的強制權力轉變土地性質，更多地從事監督交易公平的服務、交易標準的設置等工作，結果，廣東曾經一度十分尖銳的土地矛盾得到了史所未有的有效緩解，因土地矛盾上訪的案例年度同比下降了60％多。

當各級政府代為行使的土地“國家征用權”受到約束，無論農地產權是集體所有，還是農民個人所有，和農地相關的農民權益都得到了保障。而且在現今的廣東，還出現了農民土地產權高于其它一切權利的新情況。

而關于農村婦女的土地權益在農地被征用、或者農村村委會行使2/3或者簡單多數意見的民主程序時被侵犯的問題，有關部門的調查，仍然有不全面的地方。

比如，對浙江龍游的婦女、尤其是離婚后婦女的土地權益問題，單一歸結為《村民委員會組織法》的程序漏洞，是有失偏頗的。在江西省吉安縣，就有同樣的離婚農婦土地被征用后，但其合法受補償權益因傳統農村陋習“外地媳婦離了婚，就不是村里的人”的影響，沒有得到落實，但這名杜姓農婦選擇通過法院訴訟，最終拿回了自己的合法權益。

任何法規、政策都有不被正確執行的時候，但是只要社會配套的法律監督、救助體系運行正常，就能夠緩解問題；而更重要的一個方面，《村民委員會組織法》作為政治權利組織方式的國家組織法體系內的一部法律，它的嚴肅性、公正性、一貫性要受到尊重，而且，讓農村村民有自己決定自己事情的法律程序，是根本性的制度設置，如果要從法理層級上比較，這一組織法的法律效力應該高于經濟制度法律。

農村婦女在土地權益問題上的困境，根本上源于保留了落后生產方式、從而保留了封建式鄉約的農村里，女性地位沒有得到應有的改善。而國家在農村老齡人口社保供給的缺位、教育成本的高企等，都是制約中國農村女性不能通過張揚智力而提高群體地位的制度障礙。

而在農村產業化投資方面，當農村土地被嚴重拋荒，很多地方的集體大面積轉包土地，通過長期轉包合同經營，初具產業化模型的農莊曾經一度繁榮，但由于集體和農民個人之間的土地產權權責關系沒有搞清楚，撂荒時代的農莊最終成為沙灘上的大廈。當土地重新成為香餑餑，大批離鄉農民回鄉要地，多數大規模耕種撂荒地的承包人都歸還了土地，受到了多少不一的損失。

相比較上述種種問題，當前的人地不均、靠國家變相分配的“多占”土地而成為新“地主”的收租農民與因國家分配土地不足、交租種田的新“佃農”之間的矛盾，才是直接和基本的土地產權分配制度、具體的農地管理政策互為因果的。

國務院的有關文件稱，對于因為村集體沒有土地調整、而又存在農民沒有承包土地，或者因為人口變化、災害等原因承包地面積不足時，要通過土地流轉解決問題。

但是，以宜昌夷陵黃花鄉的農地流轉中心為例，因其為想出租土地的農民、想租種土地的農民提供的中介服務，一度被樹立為湖北省乃至全國的農村土地經濟管理典范。但是，在本質上，黃花鄉土地流轉服務中心解決的也只是無地、少地農民的就業、外出務工農民的土地免于拋荒、被分小了的土地能重新集中經營等等具體經濟問題，但對于深層次的、從土地集體產權到私有產權過渡過程中，不同農民的政治經濟權利分配不公正矛盾，黃花鄉的土地流轉工作是解決不了的。

所以，土地流轉，只是在一定程度上、在一定時間內，緩解、延遲了矛盾的集中爆發。

根據華中師范大學農村問題研究中心項繼權、羅峰等對若干省份農民的抽樣調查，當下有38％的農民認為土地調整是應該的，有47％的農民認為應該小調整，只有13％的農民認為不應調整土地。而農民認為可以調整土地的理由主要是“不調整會出現有的家庭人多地少，有的家庭人少地多，不公平(33％)”，“國家政策認為可以大穩定、小調整(23％)”，“土地是集體的，應該人人都有份(21％)”，“土地是重要的生活來源，沒有土地的人，生活沒有保障(20％)”。

這樣的調查結果，已經顯示了，追求起點平均的思想，經過多年的集體所有制的鞏固，依然代表了農民群體心理。

如果耕地土地也“入股”

臺灣地區“中國地政研究所”研究員、臺灣中國文化大學建筑系教授林元認為，比較大陸地區的土地改革，臺灣有很多地方的經驗可以被借鑒，比如先耕者有其田，當出現新的不均時，再通過對不同土地實行差別賦稅，解決公平。

但是臺灣地區的教訓，更值得我們吸取。其中，最明顯的就是在經濟發展中，地主和買到土地的農民(新地主)賺太多。像臺北市敦化南路附近的地價1953年一坪(相當于3.3平方米)不到二三萬元新臺幣，現在則已達到二三百萬元。房地價的不斷上漲，對社會中下層很不公平。臺灣曾經根據地價漲幅，設土地增值稅為20％～80％不等。但是由于地主的影響力越來越大，土地增值稅近來調為20％～40％。

在一些發達地區，類似的準現象已經出現，農民包租公、包租婆遍生。比如，南方某市的某城中村，由于農民土地產權的高度彰顯、媒體輿論監督、政府開明化等原因，本來需要農民集體作妥協的公共排污建設工程，因該村不滿意補償標準，多年行不通。盡管該市在治理河流污染方面取得很大進展，但該城中村的治污卻一直無法有效完成。

梳理中國的歷次土地改革，從事土地制度研究的人士認為，理論上，如果說中國的聯產承包制一定要走向無限順延，那么1978至1980年第一次分配土地到戶時就應實行這樣的政策，國家不再承擔在產權上保障農民之間公平對等的責任。但考慮到當時的情況，確實很難有這樣的決策水平。而1997、1998年二次簽訂承包合同時，又錯過了一次機會。但這兩次都不是問題，因為并沒有私有化的傾向。

但是在2004年到2006年的完善二輪土地延包中，很多人看出了土地政策的新變化，但政策卻不允許調整土地、以實現產權過渡時的公平，而是重復了過去國企改革的舊問題。如果當時做了普遍調整，現在走向無限順延的問題會少很多。

現在面臨的局面是，在很多地區，重新調整一次，已經調不動了。所以，想通過變更2004～2006年的承包經營合同、追求公平的方式，很難行得通。

但是，問題依然要解決，并且，也必然有解決的方法。

根據有關調查，目前看來，有可能具備可行性、又能化解深層次的政治經濟矛盾、能與30年承包合同無限順延制度相銜接的，有兩種方法。而這兩種方法，都來自基層實踐的啟發。

第一種是堅持所有權與經營權分離，在不傷害30年經營合同的前提下，參考城市化過程中、農民集體人股、以股權方式享有建設用地所有權收益的創新，如在廣東、重慶等地的創新，對農村耕地，也實行集體所有權的股份制改造。并且，這個“集體”是村民小組，而不是自然村或者行政村。

在現在的農村，只有村民小組才是熟人社會式的團體，而以熟人社會成員人股的方式，經營權和股權都可以流轉，但是股權要流轉，集體其他股東就有優先權、優價權收回。在操作上，就是補簽村民小組土地股權合同。

這樣的股權集體不能太大，也不能太小，太小沒有規模，在經濟上和政治上都弱，而相比較私有到個人，其實這是對農民更大的保護。這樣，就把經驗證明目前為止最好的企業產權模式、現代股份制度，在顧及公平的前提下，引人農村集體和農業經營，那么以后的村民小組，就會在經濟上以農莊式的現代農業企業的方式生存。農莊農民在政治上，也成為對彼此相關的權利義務人，并且作為集合性經濟個體和自治性政治個體，村民小組再和他們之外更大的經濟、政治集體發生關系。

第二種就是直接把30年經營權無限順延，進而轉變為所有權。這樣的過程，就要對不同的土地占有、不同的土地資源收取不同的稅負，進行事后調節和轉移支付。這也是臺灣地區在后期的土地改革經驗。

目前最直接的，像湖北監利縣汴河鎮興旺村支書王繼強說的，因為現在土地不公，最起碼，他們計劃今后在公共事業工程費用承擔上，不再以戶為單位計算，而是要以土地數計算。多占地的人家，就要多交錢。宜昌夷陵黃花鄉的陳擁軍稱，如果興旺村的這個設計能推廣會很大程度緩解現在的人地不均矛盾。

而究竟哪個方法更適合操作，或者還有更好的其他方法，都要求中央決策部門用科學的全國范圍內采樣調查方法，從量上找到一個目前人地不均的矛盾局面的判斷，和歸納農民對土地調整的態度，從而在質上，對不同的方法予以取舍。而如果還有起點公平的機會，國家就不應該放棄它。因為事后的調整均衡，未必更簡單。臺灣地區的教訓，就是參考。

而目前80年代后出生的新生代農民工的“兩棲狀態”，也對30年土地承包無限順延的配套調整政策提出時間上的要求。

80年代生的農民，在社會群體上，就是在農村沒有承包地、但是在城市也沒有根的兩棲人。根據華中師范大學農村問題研究中心張志勝對安徽農民新生代農民工的調研，發現他們依然沒有擺脫只是城市“過客”的命運。

根據簡單估計，全國大約有超過80％的農民工在發達地區打工，20％左右在就近的小城市、縣城。但是，社保、醫保、戶口以及單純生活在發達地區所需要的高成本，像住房，都意味著80后的這一代農民工仍然要回到鄉村，因為中國城市地區的政府公共管理改革、城鄉統籌的公共服務建設，根據相關部門估計，還要一個10年。

而10后，80后的農民工就要40歲了c如果說他們中的還有相當一部分人要回到農村，為避免回流成為規模，激化土地矛盾，就要求政府加快城市的公共管理改革，包括戶籍、教育福利分配等等。

所以，綜合考量，《物權法》對農地所有權的進一步解釋，需要慎之又慎，緩慢推出。因為，只有在科學的、全局性的量化指標支持下，才能選擇在什么條件下讓承包權無限順延、走入新的制度，或者在集體所有制上，進行股權入地權的創新。