執政黨反腐敗，走過相持階段

楊　軍

中國的特殊國情決定了，沒有執政黨對干部人事制度的一系列改革，反腐敗工作就難以在2007年走出相持階段。

實行社會主義市場經濟體制15年，腐敗分子前腐后繼，腐敗方式層出不窮。近年，省部級高官落馬已不新鮮，來自中紀委的數字表明，僅去年一年，就有7名省部級官員被移送司法機關，涉及檢察、統計、藥監等眾多領域。如此多的高官受到懲處，是世界上其它國家所不多見的，反腐敗對執政黨是一場嚴峻的“生死存亡”的斗爭，所以執政黨毫不手軟。

腐敗的發展形勢和中國經濟的發展密不可分，隨著原有社會經濟結構的解構和社會利益格局的調整，腐敗現象開始蔓延。根據國際透明組織發布的清廉指數(CPI)，1988～1992年是4.73，1993～1996年為2.43，其中1995年中國的CPI指數僅為2.16，在41個上榜國家中排名40，2.5以下為“極度腐敗”區。

1997年以后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，一切調整逐漸步人正軌。腐敗問題開始引起執政黨重視，決策層作出了一系列深化改革、加大反腐敗治本力度的制度性決策，反腐敗和腐敗勢力的斗爭刀光劍影，反腐力度逐漸加大?？梢哉f，從1997年開始，反腐敗斗爭進入戰略相持階段，這一階段腐敗蔓延的勢頭得到了一定的遏制，CPI的得分基本達到3.4分以上。根據北京大學廉政建設研究中心的研究，從1988年到2002年，無論是檢察機關處理的縣處級以上干部數據走勢，還是處理大案要案的絕對數量趨勢，1997年都是最高的年份。

伴隨著中國經濟發展從逐步擺脫計劃經濟時期到建立健全市場經濟時期再到建成成熟市場經濟時期，中國的腐敗發展態勢可以用一條“U”形狀曲線來表示，建立健全市場經濟時期是倒“U”字型的頂峰，目前雖然腐敗勢頭得到遏制，但因為中國還沒有成為完全的市場經濟國家，依舊處于比較腐敗階段，即處于腐敗的高發期和多發期。在2006年的清廉指數排行榜上，中國大陸排第70名。由于體制機制制度還不完善，要在短期內根治腐敗問題是不可能的。

統計數字表明，2003年以來，每年查處的違反黨紀和政紀的案件在總量上是逐年下降的。2006年，各級紀檢監察機關查處的嚴重違紀并且受到司法機關處理的案件同比下降了10.9％。2006年以“反地產腐敗風暴”為龍頭的反腐敗行動聲勢浩大，將中國的反腐敗斗爭推到了一個全新的高度。反腐力度逐年加大。2007年是反腐敗關鍵的一年，有分析人士認為，在這一年，反腐敗將走過戰略相持階段。到現在為止，2007年的反腐力度不負眾望。

腐敗的集團化

1992年以來的15年間，從總的查處數量上看，中國的腐敗態勢由弱轉強又減弱，這也是世界各國腐敗發展的一個普遍軌跡。但是，中國特色社會主義之路，因為前無古人，注定要走得更艱難。進入上世紀90年代后，中國的改革從改革之初的利益均沾階段進入利益博弈階段，改革的每一步推進，都會觸動不同利益集團的既得利益，隨著漸進式改革的推進，各種體制性矛盾充分暴露，不同利益集團之間博弈的后果之一，便是使腐敗升級，集團腐敗出現。作為利益共同體，一個利益集團往往共同進退，2001年以后，中國的反腐敗由一人出事的“單案”擴大為一揪一串的“窩案”。

前述的北京大學廉政研究中心的研究也發現，到2001年，歷年處理大案要案的相對比重達到最高值。

腐敗集團的出現，使中國官場出現一個怪現象，那就是邊腐敗邊升遷。清華大學的《國情報告》曾登過一份關于改革開放以來公布的66起省部級干部腐敗個案研究報告(截至2002年)，報告表明，省部級干部邊腐敗邊提拔問題突出。報告指出，1992年前查處的16名腐敗高官，沒有一人在腐敗的過程中職務得到提拔；1992年后查處的38起案件中，有22名腐敗高官在腐敗過程中升了官，占579％。

腐敗集團的出現也使腐敗量級迅速飆升。2003年以來，全國百萬元以上的貪污賄賂犯罪案件在逐年上升，千萬以上的案件也時有發生。權力資本腐敗成為各地腐敗的主要形式，權力壟斷加市場壟斷形成的黑箱操作非常嚴重，如國企改制中的腐敗、大型建筑工程中的腐敗和金融領域中的腐敗等成為各省市共同的腐敗形式。以“權力資本腐敗”為主要腐敗形式而形成的“腐敗利益集團”，逐漸成為反腐敗斗爭的主要和現實危險。

2006年的上海社?；鸶瘮“福且粋€很典型的案例。中國社會科學院社會學所研究員、反腐敗研究專家邵道生對上海社?；鸶瘮“高@樣定義：這個案件無情揭示出地方上的腐敗利益集團形成的腐敗新模式，即不法奸商加神秘的關系資源加難以撼動的權力背景。陳良宇一路帶病升遷的路線，為集團腐敗做了注腳。

反腐重心前移

隨著改革步入深水區，中國原有的反腐架構已經不盡適應現實發展的情況，鉆制度漏洞成為越來越多腐敗分子的選擇，甚至利用制度的不健全給腐敗行為披上合法的外衣。雖然腐敗整體數量減少，但司法機關懲處腐敗的壓力卻越來越大。

另一方面，據中紀委發布的數字，去年在受到黨紀處分的人中，涉嫌犯罪移送司法機關依法處理的3530人，占受黨紀處分人員的3.6％。而因妨礙社會管理秩序、失職瀆職、違反廉潔自律規定和財經紀律而受到處分的黨員干部為78980人，占受黨紀處分人員的81.2％。后者沒有觸犯法律，但是在社會上造成的不良影響更大，更容易引發百姓的不滿情緒，以至每查處一個貪官，坊間流傳的卻是沒查處的貪官更多。雖然國際透明組織和中紀委的數字都表明中國的腐敗程度有所減弱，但普通百姓感覺卻不一樣。中國亟需構建反腐工作新格局。

事實上，根據各國以往的經驗，反腐敗工作重心的變化帶有規律性。在反腐敗早期，各國往往把打擊貪污犯罪作為工作的重心。隨著大局的穩定，反腐敗的工作重心從懲治腐敗轉移到教育和預防腐敗方面。中國反腐敗工作遵循同樣的軌跡。早在執政黨的十五大，就提出從源頭治理腐敗，實際上就是預防。2000年，執政黨開始從重點懲治腐敗到預防腐敗的轉變，只是開始走得很慢。

預防成為反腐敗重要戰略是在2005年，這一年頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中明確提出：要懲防并舉，注重預防。執政黨提出：到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。這也是今后一個時期黨風廉政和反腐敗法規制度建設的總體目標。

2006年至2007年，執政黨加快了預防腐敗的步伐。2007年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校的重要講話中強調，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。

9月13日，在經歷了4年的研究論證之后，中國國家級預防腐敗的專門機構——國家預

防腐敗局正式掛牌成立，列入國務院直屬機構序列，在監察部加掛牌子，由中央紀委副書記、監察部部長兼任。在當天舉行的新聞發布會上，國家預防腐敗局首任局長、身兼監察部部長的馬馼女士強調，新成立的機構“要以加強對權力運行監督制約為重點，采取有效措施防止權力濫用”。這意味著，中國反腐敗的思路在繼續推進，反腐敗端口正在前移。

改革開放的歷史證明，腐敗和改革在賽跑，不幸的是很多情況下，腐敗跑到了改革前頭。所以，在改革的幾乎每一次周期里面，腐敗現象也要經歷一次高發—治理—下挫的歷程。建立國家廉政體系的最終目標，就是使腐敗行為變得“高風險”和“低回報”，執政黨從注重事后懲治向注重事先預防為主轉變，是中國反腐敗斗爭走向成熟的重要標志。

2005年出臺的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和《中國共產黨黨內監督條例(試行)》相呼應，構成了一個相對完整的反腐敗理論框架，再加上政府采購法、行政許可法、《公務員法》的出臺和刑法的修訂等等，一系列法律法規的出臺，力求實現，“從源頭上預防腐敗，從退路上切斷腐敗”，這表明反腐敗已經進入制度化階段。一部專門的《反腐敗法》的出臺，也已經有了初步的構想。

制度之軌

綜觀陳良宇、陳希同、成克杰、程維高等腐敗高官和眾多前腐后繼的貪官，他們中很大一部分人的官場發跡，最早都是源于改革開放初期為推動領導干部隊伍“知識化、專業化、年輕化”，有大學畢業文憑者“整體升官”的風潮。這種官場升遷中根據某項決策采取的一刀切一陣風似的方式，雖然能有效快速地推進干部隊伍結構和素質向理想方向發展，但也存在明顯的弊端。這種官場上的升遷模式，具有特定的歷史背景，需要根本轉變。

“廉政建設還是要靠法制，搞法制靠得住些。”鄧小平如是說。隨著反腐敗的推進，執政黨陸續推動了一系列有關干部人事的法律法規的出臺。2003年底頒布實施的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，第一次將最高集體領導機構——中央政治局納入了制度監督的范圍，正是根據這個條例，原中央政治局委員、上海市委書記陳良宇才會“順利”被查處。

執政黨2002年出臺的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，2006年出臺的《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》等三個法規文件，都是“靠法制”的具體表現。比如關于任期的明確規定，就是要解決官員長期在一地任職，客觀上造成利益群體盤根錯節的弊病。換屆推行的削弱一級黨委書記辦公會的決策權力，加強常委會集體決策，目的也是制約“一把手”(雖然加強常委會集體決策，如何解決書記影響常委的問題還是個未知數)。

新成立的國家預防腐政局雖然與公安或檢查機關不一樣，并不具有偵查權、限制人身自由等強制執行的權力，其作用的大小由此也引起了一定的疑慮。但官員財產申報的公開討論說明，對官員的預防性“監控”力度在加大。八大禁令嚴懲權錢交易，建立巡視制度防止“帶病提拔”，加強垂直管理“空降”紀委書記等等制度的建立也是如此。

中國的特殊國情決定了，沒有執政黨對干部人事制度的一系列改革，反腐敗工作就難以在2007年走出相持階段。

這和西方國家是不同的。回顧一下西方國家的反腐歷程，以美國為例，美國腐敗程度的逐步降低，主要得益于持續的政府改革運動，它由推動政府改革的社會運動和相應的政府改革努力共同組成。在美國腐敗程度降低的過程中，土地改革運動、文官制度改革運動、進步主義運動和政府道德革新運動四次大的政府改革運動起到了關鍵性的作用。而在中國這場自上而下的改革中，當改革已經進入中央和地方矛盾明顯、利益集團重重的攻堅階段，政府改革運動的推進將變得越來越艱難。這也是黨內民主再次重提，加強執政能力一再強調的原因之一。

西方國家的歷史也表明，只要國家致力反腐，腐敗高發期總會過去。已走上制度反腐軌道的中國，反腐敗雖然困難重重，但前方曙光已現。