改變政治增壓機制

于建嶸

研究中國社會的進步，離開政治分析是不行的。政治發展是現代化過程中社會政治系統的變遷，是社會全面現代化的基本內容和重要條件。從這種意義上來說，近20年來，中國政治發展取得了一定的成就。這主要表現在四個方面：

其一，規范了基本的政治秩序，特別是建立了最高領導人的任期及接替制度。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》指出：“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導干部的任職都不能是無限期的。”這是我國政治體制改革的綱領性文獻。事實上，廢除領導職務終身制是國家政治從專制政治向民主政治推進的重要標志。

其二，初步建立了一支公務員隊伍，國家管理常規化。1987年中共十三大正式提出“當前干部人事制度改革的重點是，建立國家公務員制度，即制定法律和規章，對政府中行使國家行政權力，執行國家公務的人員，依法進行科學管理。”中央在1988年3月決定成立國家人事部，國家人事部的成立，標志著國家公務員制度開始向實施階段過渡。1989年在國務院六部委展開試點。1993年8月14日，國務院正式頒布《國家公務員暫行條例》，在各級國家行政機關建立和推行公務員制度，黨的機關和人大、政協、群體、民主黨派機關參照執行。之后，國務院又出臺了22個配套規章及辦法，初步形成了我國公務員法規規章體系的基本框架。2006年1月1日實施了《公務員法》，公務員考試已被社會廣泛認可，享有良好的聲譽。

其三，公民參與有所擴大，村民自治制度有所發展，基層政權改革有所探索。從1988年《村民委員會組織法》試行至今，中國絕大多數省份已經完成了5次以上的村委會換屆選舉。目前，中國有村委會66萬多個村委會干部近320萬人，80％的農村基本建立了，村民會議和村民代表會議制度。鄉鎮機構改革也進行了許多探索。

其四，政治治理的方法日趨科學，正在努力實現由傳統的社會控制體制和方法向現代的社會控制體制和方法的轉變。從政治學的角度看，這一過程的歷史趨向是從行政控制走向法律的社會控制。在具體事件上，社會問題泛政治化有所改變，政治問題的法律化處理有所加強。

正是由于上面這些制度的建立和具體的政治操作方法及手段的改進，保證了中國近20年政治上的基本穩定。但是，應該看到的是，中國的政治發展在制度建構方面還遠遠不能適應社會經濟和文化的要求，造成了國家政治的有效性和民眾的政治信任及政治認同的流失，影響到了社會穩定。這些問題主要有：

其一，國家政治的統一性有所減弱，國家權力的地方利益化情況顯現，壓力性體制及增壓機制沒有得到根本性的改善。隨著經濟的發展，區域間的經濟差距在增大。分稅制的實施與壓力型體制的存在，—方面各級政府成為了各自相對獨立的經濟主體，另一方面導致中央的政治權威被消解。有些地方官員把地方國家機器占為己有，有的甚至和黑社會惡勢力勾結，魚肉民眾。

其二，地方各級政治領導人自利化趨勢明顯，政治領袖的權威流失。隨著地方各級政府成為地方利益化的主體，相應的各級政府領導人的自利化傾向日益明顯，政治領袖的魅力權威大大流失。

其三，權力資本化趨勢更為明顯，經濟強勢集團對國家政治非制度性影響加強，社會大眾的政治影響力持續低迷。

其四，制度化的公民參與渠道和方式不能適應新技術的發展，特別是互聯網等新媒體的發展。

其五，民眾的政治信任和政治認同流失嚴重，社會群體性事件已經成為影響社會穩定最為突出的問題。

向民主政治的轉型是中國政治發展的方向。如何改變政治增壓機制，增強政治的有效性是當前一個時期中國政治發展的目標。就目前的政治生態而言，應以縣級政權改革為突破口。建立自治性縣政體制，改變目前的權力來源和責任體制，在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。從政治發展的角度上來講，民眾參與和責任政府是地方政府發展的方向。就縣政改革而言，其目標就是在地方自治原則的基礎上，努力實現縣級政權既向上級負責也向縣域居民負責而主要向縣域居民負責的轉變。這是縣域經濟發展和建設新農村的需要，是構建和諧城鄉社會關系的需要，對于縣域經濟社會發展具有根本性的意義。

地方自治原則建立的縣域政治，主要有兩個方面的內容：其一，重新對縣政領導進行政治定位。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治中剛性的政治負責制度，使在縣域政治中決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。其二，地方政治自治的一個重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。也就是說，要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到制度層面的要求，就是要改變目前縣級政權的異地為官和任期制度。