構(gòu)建全民“房保”

易憲容

房地產(chǎn)政策作為一項(xiàng)重大的公共決策，如果僅由少數(shù)政府部門(mén)確定，甚至是被特殊的利益集團(tuán)所捕獲的少數(shù)精英階層來(lái)設(shè)定，那么要實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益者的利益平衡是不可能的。

最近，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“24號(hào)文”)發(fā)布，保障性住房問(wèn)題成了政府關(guān)于房地產(chǎn)工作的核心，也成了最近市場(chǎng)—種流行觀點(diǎn)的文件基礎(chǔ)。

在這些人看來(lái)，對(duì)于城市低收入民眾，政府應(yīng)該通過(guò)保障性住房來(lái)解決；而對(duì)于保障性住房之外的事件，則由市場(chǎng)來(lái)決定。保障歸保障，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，房地產(chǎn)就得走完全平行的“雙軌制”。正因?yàn)橛羞@樣的觀念，我們的某些官員也迷糊了，說(shuō)什么在城市低收人民眾之外的住房問(wèn)題，“普通市民可以租賃房屋解決暫時(shí)住房問(wèn)題”。

對(duì)于這樣的說(shuō)法，既與中國(guó)國(guó)策相違背，也與24號(hào)文件的基本精神相矛盾，更是與中國(guó)城市居民的實(shí)際情況相差太遠(yuǎn)。

而根本上，中國(guó)的住房保障體系的核心應(yīng)該是全民的，而不是一部分人的。它是一個(gè)重大的公共決策問(wèn)題，而不是少數(shù)精英分子頭腦中的文件。城市中等收入居民是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍、最有動(dòng)力的力量，并非政府一句他們買不起房就租房了得的問(wèn)題，他們同樣要分享基本的居住權(quán)，這些都是政府能夠做的事情。

如果中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題不從這一根本上來(lái)思考，來(lái)重新構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的新模式，那么中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)所暴露的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。

修正18號(hào)文

可以說(shuō)，24號(hào)文把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設(shè)和住房制度改革的重要內(nèi)容，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難，這是好事。

但是，對(duì)于城市低收入民眾來(lái)說(shuō)，基本居住權(quán)是天賦的，而不是24號(hào)文對(duì)他們的恩賜。24號(hào)文件的出臺(tái)，只不過(guò)是政府對(duì)18號(hào)文政策的糾偏與修正。

正是在這意義上說(shuō)，如果一個(gè)政府不能夠?qū)Τ鞘械褪杖朊癖娀镜木幼?wèn)題加以保障，它就不是一個(gè)具有現(xiàn)代文明意義的政府，更不是一個(gè)社會(huì)主義的政府。

基本居住權(quán)的天賦性，不僅是城市低收入居民的基本權(quán)利，也是全社會(huì)每一個(gè)公民的基本權(quán)利。就如中國(guó)政府的人權(quán)白皮書(shū)所解釋的那樣，中國(guó)公民的人權(quán)最基本的權(quán)利就是他們的生存權(quán)。而居住權(quán)就是他們最基本的生存權(quán)之一。因此，早些時(shí)候，各級(jí)政府對(duì)城市居民的居住權(quán)不太關(guān)注，只能是政府政策的缺失。

正如24號(hào)文件第一句話所指出的那樣，“住房是重要的民生問(wèn)題”，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展就是為了改善居民的基本居住條件，并非僅僅是支柱產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，并非是如何來(lái)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，也并非是如何擴(kuò)大內(nèi)需，而是如何解決全國(guó)人民的基本住房條件，來(lái)提高全國(guó)人民的住房福利水平。

提高與改善人民住房福利水平，其實(shí)是中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本法則。這樣一個(gè)根本法則，是中國(guó)土地公有制讓全國(guó)人民共同分享社會(huì)成果的要求。中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)改革及房地產(chǎn)市場(chǎng)政策就得圍繞著這個(gè)根本法則。

因此，解決城市低收入家庭住房困難的24號(hào)文件，僅僅是這個(gè)根本法則的開(kāi)始，更為重要的是全體中國(guó)人的居住條件是否都能夠得以全面改善。

按照24號(hào)文，城市低收入民眾的住房問(wèn)題被納入住房保障體系，可以通過(guò)廉租房及經(jīng)濟(jì)適用房來(lái)解決。然而，如果按照24號(hào)文對(duì)城市低收入居民的界定，這部分居民占整個(gè)城市人口比重可能會(huì)比較小。比如按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)現(xiàn)有城市家庭為1.8億戶，按文件所界定的低保住房困難戶為400萬(wàn)戶，再加上城市低收入的住房困難者，進(jìn)入城市低收入的居民也只為1000萬(wàn)戶。

而這一數(shù)據(jù)是政府2010年要解決住房的城市低收入居民戶數(shù)。也就是說(shuō)，以目前計(jì)劃的速度，到2010年國(guó)內(nèi)城市居民進(jìn)入住房保障體系的居民不足5％。

這意味著，在24號(hào)文界定的城市低收入居民之外。還有更大比例的城市居民無(wú)法進(jìn)入中國(guó)的住房保障體系，特別是那些中等收入的城市居民。

國(guó)有土地分配的利益

根據(jù)這樣的制度框架，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格較低，或如政府所希望的把房?jī)r(jià)穩(wěn)定在一定的水平上，那么這些中等收入城市居民可以通過(guò)自己的努力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，通過(guò)自己的努力來(lái)解決其住房問(wèn)題。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格過(guò)高，那么即使是中等收入家庭，他們也是無(wú)法進(jìn)入過(guò)高價(jià)格的房地產(chǎn)市場(chǎng)。比如說(shuō)，就目前國(guó)內(nèi)一線城市的房?jī)r(jià)而言，估計(jì)70％以上的城市中等收入居民投有能力進(jìn)入。或者說(shuō)，他們只能通過(guò)租房的方式來(lái)解決居住問(wèn)題。

這種情況下，有幾個(gè)問(wèn)題我們必須認(rèn)真思考。一是如果房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，甚至快于早幾年的房?jī)r(jià)上漲水平，那么房租水平會(huì)不會(huì)上漲?如果大量中等收入的居民都進(jìn)人租房市場(chǎng)，房租上漲水平會(huì)不會(huì)快過(guò)房?jī)r(jià)上漲水平?如果房租水平快速上漲，這些居民有沒(méi)有能力租房?如果城市中等收入居民沒(méi)法進(jìn)入租房市場(chǎng)，他們的住房又如何解決?

城市中等收入者是一個(gè)城市發(fā)展的中堅(jiān)階層。如果他們的住房不能夠解決，那么一定會(huì)削弱這個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力，—定會(huì)讓這個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)停頓。因此，如果我們的房地產(chǎn)政策不能夠把中等收入居民住房問(wèn)題考慮在其中，那么這樣的房地產(chǎn)政策肯定是不足的。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)真是這樣，那么問(wèn)題將仍然復(fù)雜。

既然住房是一個(gè)重大的民生問(wèn)題，既然房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的根本法則是改善居民的住房條件，那么政府就得把房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展作為重大的公共問(wèn)題來(lái)思考，而不是僅僅解決城市低收入居民的住房問(wèn)題。尤其是，在中國(guó)土地公有制下，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不僅是如何來(lái)解決居民的居住條件，而且還有國(guó)有土地的資本化，其溢價(jià)如何分享，如何來(lái)分配的大問(wèn)題。

那么，這里就得考慮，中國(guó)采取什么樣的房地產(chǎn)發(fā)展模式、全體居民如何來(lái)改善居住條件及這種居住條件如何來(lái)安排、土地政策與法律如何來(lái)構(gòu)架、房地產(chǎn)市場(chǎng)的法律制度如何來(lái)確立、國(guó)有土地在資本化過(guò)程中其溢價(jià)如何分配及分享等。

只有把房地產(chǎn)置于一個(gè)重大的公共決策上，這些問(wèn)題才能夠得到全國(guó)人民的充分討論，并找到相應(yīng)的解決辦法。如此重大的房地產(chǎn)問(wèn)題如果僅僅看作幾個(gè)職能部門(mén)的事情，未免對(duì)房地產(chǎn)的問(wèn)題理解太狹窄了。在這方面，盡管24號(hào)文件的宗旨有所觸及，但還是沒(méi)有落實(shí)在這樣一個(gè)重大的公共決策問(wèn)題上。

房地產(chǎn)作為一個(gè)重大的公共決策，如果其政策不能夠采取民主、科學(xué)的公共政策議程設(shè)置，而僅是少數(shù)的政府部門(mén)來(lái)確定，甚至是被特殊的利益集團(tuán)所捕獲的少數(shù)精英階層來(lái)設(shè)定，房地產(chǎn)市場(chǎng)的公共政策要實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)中相關(guān)利益者的利益關(guān)系平衡是不可能的。即，在城市不同收入階層、農(nóng)民工、地方政府、保障性住房開(kāi)發(fā)商等之間，要達(dá)成利益平衡，是不可能的。

如果住宅“立法”

為了保證中國(guó)的每一個(gè)居民都有基本的居住保證，就得用立法方式創(chuàng)立《住宅法》，并在這基礎(chǔ)上建立適應(yīng)中國(guó)的住房保障體系。在這個(gè)住房保障體系中，首先要讓那些喪失生活能力的老人、病人、殘疾人有基本的住房保證。而這部分住房保障就是廉租屋。

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)體系下，這部分的住房保障所占的比重不會(huì)超過(guò)6％，中國(guó)則可放在10％比重以內(nèi)，這樣有限的廉租屋才能保護(hù)這些弱勢(shì)民眾的基本住房權(quán)利，政府也有能力來(lái)做這件事。否則比重太高，政府在財(cái)力、管理上的不足，可能會(huì)令廉租屋制度形同虛設(shè)。

20％左右的中高收入者可以通過(guò)商品房市場(chǎng)自己解決住房問(wèn)題。而這個(gè)中高收入的商品市場(chǎng)既可是投資品，也可以是消費(fèi)品。但住房的兩棲性只能限定在這個(gè)市場(chǎng)的范圍之內(nèi)。

對(duì)于上述兩類之外其余70％居民的住房，同樣也得通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，但是他們則要在政府幫助下進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。而這個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)只能是住房的消費(fèi)市場(chǎng)，而不可是住房的投資市場(chǎng)。在這個(gè)范圍內(nèi)的居民住房只能是每戶一套。同時(shí)，政府可以通過(guò)稅收、信貸優(yōu)惠等方式幫助這些居民進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。

如果按照這樣的模式來(lái)做，那么中國(guó)的房?jī)r(jià)也就會(huì)回歸理性。讓絕大多數(shù)居民都有可能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)需要做的事情也就不多了。

而為了讓中國(guó)絕大多數(shù)民眾都有支付能力進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，就得遏制過(guò)高的房?jī)r(jià)。

(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員)