“民生禮包”背后的制度創新

劉　震

在發放“民生大禮包”的同時，溫家寶總理進一步表示，“有了制度的話，就不會輕易改變，它不會因為政府的更替和領導人的變化而發生變化”

“解決民生問題，第一要有制度的保障。”3月16日，十屆全國人大五次會議勝利閉幕。在隨后的記者招待會上，國務院總理溫家寶如是說。

連續幾個春天，溫家寶總理都會如期送上“民生大禮包”。禮包越來越重，受惠人群越來越多，中央財政支出增長率也一直在兩位數以上。

在民眾普遍受惠的欣喜之后，越來越多的人將視線轉向了“禮包”背后的制度建設——民生問題如何設定相應的機制來保證其適宜的解決與安排，民生政策如何由法律和制度來保障其落實與持續。

在回答《人民日報》記者就“民生禮包”與制度建設的提問時，溫總理做出了公開回應：“我們免除農業稅和農業特產稅是立了法的，我們實行免費的九年義務制教育是立了法的，我們將要開始的實行覆蓋城鄉的低保制度也要建立法制。我們正在擬定城鄉醫療衛生改革方案，最終也要建立制度。有了制度的話，就不會輕易改變，它不會因為政府的更替和領導人的變化而發生變化。”

民生政策背后的博弈

此番溫家寶總理作《政府工作報告》時，教育方面獲得的掌聲最多。在2007年工作部署方面，教育只占了兩頁，僅為全部報告35頁篇幅的1/17，而獲得的掌聲卻多達7次，為全部35次掌聲的1/5。

當時讓很多代表為之感動的，是設立國家獎學金助學金、教育部直屬師范院校師范生免費兩項舉措。但在“兩會”召開過程中，一些教育界的人大代表卻仍然對此有一些提醒和建議。

在全國人大代表胡平平看來，和財政性教育投入占GDP比重一直未能達到4%這一目標相比，前述兩項政策只能稱之為“小禮包”。

這位任全國人大代表已達15年的安徽省教育廳原副廳長在赴京之前，就已經準備好了兩份議案、6份建議。其中的一份建議是：政府必須采取強有力措施，加大教育投入，確保到2010年財政性教育投入達到國內生產總值4%的目標。

盡管在本次“兩會”后，教育部新聞發言人王旭明表示2006年的該項統計尚未完成，但很多代表仍然認為，這一比重在2006年仍可能持續前4年的下降軌跡。

“加大投入才是根本”，在步出總理記者招待會現場時，王旭明告訴本刊，“因此，教育界一直在呼吁盡快出臺教育投入法”。

類似的困擾，不僅僅存在于教育一個領域。雖然數年來中央政府對財政支出向“三農”傾斜提出了硬性的要求，但兩個月前，一位“三農”問題專家對本刊表示：這幾年財政連年增收、超收，中央財政對“三農”的支出也逐年大幅增加；但是，經濟規律決定了財政增收、超收不是永恒，將來財政出現困難的時候，“三農”投入的增加如何得以保障？

基于種種判斷，這位專家當時就預測，在今年的“兩會”上，民生政策法制化將成為代表、委員關注的焦點問題。

全國人大代表、中建三局建設工程股份有限公司名譽董事長洪可柱也在“兩會”期間掀起了一場引人關注的論戰。這位以直言聞名的人大代表在一份名為“關于清華、北大、復旦、交大等為代表的名校應大力開展反教育學術腐敗促進高校改革與教育公平的建議”中，對高校招生計劃分省名額分配方面存在的嚴重不公平現象再次予以“炮轟”，稱某高校個別領導在“極力為部分強勢地區和強勢群體辯護”。

“我是清華的畢業生，但這并不能妨礙我對此做出批評，盡一個人大代表應盡的義務。”洪可柱告訴《中國新聞周刊》。

顯然，在高考名額分配上繼續向東部沿海地區，尤其是一些特大城市傾斜，相應影響到中西部孩子的受教育機會，這與現行的中部崛起、西部大開發等向中西部傾斜的政策并不吻合。而國家的大政方針，必須在具體的政策與機制設計上來落實，否則就易淪為口號。但是，由于缺乏統一的制度安排，此類沖突卻時時存在于現實之中。

不斷擴大“民生禮包”，通過富民來增強改革的動力，是一些權威學者觀察到的新時期改革脈絡。但是，并不是每一個群體都對這一政策持支持態度。

“這是因為，‘民生大禮包的增加，動了一些人的奶酪”，一位學者告訴本刊。民生政策的阻力來自于一些既得利益者，但是，“歷史潮流是無法阻擋的，‘特殊利益集團也只能得利一時。”

可以看到，無論是代表委員的議政熱點，還是“兩會”期間網絡上的民意表達，包括醫療、教育、反腐、環保、就業、“三農”等民生問題仍然最受關注，延續了近些年來社會討論的主要話題。盡管一些人對這些領域的改革方向有所批評乃至否定，但在更大的群體和更高的層面，共識已經逐漸形成。

這些共識的形成，表明中央政策得到了廣泛支持，也推動了民生政策的深入和改革的深化。溫家寶總理在記者招待會上說：“什么叫快樂？我可以借用艾青詩人的一句話:請問開化的大地，請問解凍的河流。”

制度破繭

“禮包”送出，下一步的關鍵是如何落實，對此很多人大代表眾口一辭——通過公共財政體系的不斷完善。

“公共財政體系的完善、財政均衡化的過程可能也是一個很痛苦的過程”，全國人大代表，安徽省宣城市委書記方寧對本刊說。

“高山流水的總量可能很多，但流到百姓手里可能只剩下了點滴”，一位學者說，“公共財政體系的建設就是要把‘自來水管修到百姓的家里。”

但是，“自來水管”的建設并不讓人感到十分滿意，甚至修建的方向也未必準確。缺乏相應的公共財政體系，一些民生政策的效果也有待在實踐中觀察。

以本次《政府工作報告》中提出的“直屬師范院校師范生免費”為例，據本刊了解，一些學者此前曾經向中央建議，對師范生和農科生免費，中央考慮到財力等因素，決定今年先惠及師范生。

此舉的初衷無疑是保障師范教育的質量，為國家尤其是基層教育事業提供更多更好的教師。但對于這一政策的效果，全國人大代表胡平平說，如果不能及時改善基層尤其農村的教育條件和教師待遇，未來就不能為教育提供數量足夠且待遇合理的崗位，這也可能給師范生將來的就業帶來難題。而教育條件的改善，其難度和耗費顯然遠非師范生免費可比。

胡平平長期擔任基層中學教師，又出任安徽省教育廳副廳長7年，對基層教育狀況非常熟悉，他認為，位列“專項投入”的該項政策的效果仍有待檢驗。

而在一項政策背后顯露的問題是，“教育投入的專項太多而一般性投入相對比重不足”，教育部新聞發言人王旭明說。

胡平平表示，此類專項投入越來越多，“就增加了財政決策的隨意性”。這使得善意的政策更多的是以“禮包”而非整體的機制變革的方式出現。

重大財政支出，今后應倚重科學透明的公共財政制度，從而更為精確地貼近民眾的需求。

“兩會”期間，中國政法大學教授蔡定劍發表題為《能否向公眾公開政府預算》的文章，對政府具體預算的保密提出批評，因為“代表們會上審議的只是預算報告，而不是具體預算”。何況，近4年來，預算報告也已改為不在大會全體會議上作了，只發給代表自己閱讀，“客觀上對增加預算的透明度不利”。

縱觀近幾年中央政府的“大禮包”，只有觀察其背后的機制變革才能看出趨勢，相應的機制保障才代表著更為根本與長遠的變革。