財政體制改革的反思與對策（二）

賈　康

從國際經驗來看，搞分稅制一般來說，大國家就是三個層級左右，比如說實行聯邦制的美國，還有實行單一制的英國，這是老牌的或者說最有代表性的市場經濟強國。我們東方比較近鄰的日本，它又有單一制特征，又有它的所謂地方自治特征，它也是三個層級。那么我們過去曾經寄希望于在中國走出一個五個層級的分稅制道路。實踐證明，這條路走不通。與國際經驗對照，我們當時和到現在，得不到一個對應的可借鑒的模板；從我們自己的探索來看，有千千萬萬的工作人員在這方面，花費過他們的心血，但實踐證明，不可能出現這樣一個境界。按五個層級分稅，分不下去，那么我們原來所追求的分稅制為基礎的分級財政，它的正面效應就不能夠充分發揮出來。而在過渡中間，這種正面效應不能發揮的同時，負面效應卻被分成制和包干制的實際狀態把它固化了，使越來越令人感覺不能忍受的縣鄉財政困難這樣一個突出問題暴露出來。

這樣一個基層財政的困難之所以說它牽動著體制全局，總結一下，是從這樣一個角度看，首先它聯系到我們的財政層級，然后聯系到我們的行政層級，然后它聯系到我們各級政府自己的合理職能是不是到位，這么多層級的政府，怎么樣使它們的職能既不越位、又不缺位？這個技術性的事情，已經提升到一個非常深刻的、聯系整個市場經濟能不能夠積極有效地健全起來這樣一個非常根本的問題，而且它還聯系到，在這種五個層級的政府架構之下，它的各級的政府的事權不能夠合理化的情況下，生產要素的充分流動，有沒有可能進一步打開它的空間。在中國現在漸進改革走了將近30年之后，很多人都意識到這樣的一個問題，就是一方面政府自己的事權職能要合理化，另外一方面，要使市場能夠進一步地、充分地規范化、透明化，充分地發育。這些事情相互之間的對應性，已經上升到從經濟管理體制到行政管理體制，到相關的政治體制的配套改革層面來考慮，才能夠得到一個通盤的把握了。

回顧了中國財政體制改革，它的大體的發展過程，分析了現在還沒有很好解決的縣鄉財政、基層財政困難這個問題的由來和它后面所蘊含的這種體制上沒有真正理順的深刻弊病之后，我們的對策思路和要點怎么考慮？

我剛才已經提出了標本兼治，治本為上這樣一個理念。我要特別強調一下，治本為上到底怎么抓，我們認為，要把握住治本為上，使以后我們的基層財政困難能夠得到一個長效機制來解決它，那么就必須考慮以減少財政層級的扁平化改革為前提，在省以下，實質性地推進和貫徹分稅制，這樣來打造一個從中央到地方的低端——就是我們的基層，能夠真正上下貫通、能夠順暢運行的以分稅制為基礎的分級財政，來和我們要構建的整體性的社會主義市場經濟配套。

如果要實質性地貫徹這樣的分稅制，為什么要把扁平化改革作為前提？其實就是出于我前面所觀察的那樣一個基本的技術性的描述：五級行不通，那么我們能不能考慮扁平化？比如說，有沒有可能在中國，首先把財政層級扁平化到三級左右。如果按照三級來分稅，國際經驗和我們國家自己可做的探索，就馬上可以使我們考慮一個看起來操作性相當強的方案：中央的事權，明確地要求掌握全局宏觀調控、和國家主權緊密相連的一些稅種，比如說關稅，比如說我們以后要逐漸使它成為主力稅種的個人所得稅——它關系到人力資本在統一市場中無阻礙自由流動的這樣的稅種，而且是宏觀經濟調控里的所謂“自動穩定器”功能比較明顯的這個稅種，應該歸中央。那么下面，如果說我們的中間層級是省，那么省級要掌握的可以考慮是營業稅，營業稅最密切關聯的是第三產業的發展，適合省這樣的地方政府來掌握這樣一個屬于自己的大宗稅源，同時也就更集中精力去發展第三產業。那么到了低端，如考慮市和縣這樣一個新的基層，在這個平臺上，最適合他們掌握的稅種，按照國際經驗來看，應該是不動產稅。地方政府只要專心致志地去發揮自己的職能作用，優化本地投資環境，它轄區之內的不動產就進入升值軌道，每隔幾年重評一次這個不動產稅的稅基，就成為地方政府培植財源努力的套現，那么地方政府就可以心無旁鶩地履行市場經濟所要求它的這樣一種職能，它的職能的合理化，也就跟著經濟社會轉軌所要求的職能調整，內在地和它的財源建設合乎邏輯地結合在一起。

對于這樣的一種似乎柳暗花明的前景，在現實中間，我們已經比較清晰地看到了非常值得試驗的切入點。在中國這些年的實踐中，在地方政府四個層級里，有兩項非常值得看重的、應該努力地去積極推進、去總結經驗的改革，一個稱為鄉財鄉用縣管，這是在最低端，鄉鎮這一級，關于它們的這個管理體制創新，現在統計下來：全國已經有28個省級單位在推行鄉財縣管，占了絕大多數。這種鄉財縣管，說全了叫鄉財鄉用縣管，它的實質性的意義，如果我們從財政學的描述上說，就是不再把鄉鎮的財政看作一級實體財政，而是把鄉鎮財政看作是縣級財政預算下管的一個預算單位。這樣的一種鄉財縣管的改革試驗，它大體上能夠適應中國比較廣大地區的現實情況。在農村稅費改革之后，工商業不發達的區域，鄉鎮這一級基本沒有收入了，支出呢，原來占支出比重70％左右、有的高到80％左右的小學教師工資的發放，稅費改革以后，已提升到縣級管理，它現在已經變成了一個（在現實情況考察之后可知）沒有一級實體財政的這樣一個基本狀態了，鄉鎮的金庫，也失去了基本的配套條件，因為要建金庫所必須倚仗的金融機構，早已不再按照行政區劃，而是按照經濟區劃設立它下面的分支機構。其他的工商、稅收等等的政府管理的配套系統，也都紛紛地實行按照經濟區劃而不按照行政區劃設它們的基層站所，所以鄉財鄉用縣管這樣的一個改革，我們認為是順應現在大部分地區實行農村配套改革在基層的現實需要的。

另外一個很值得打主意的扁平化改革的切入點，就是省直管縣。據現在的統計，全國的省級單位里邊已經有18個在積極地推行省管縣的改革。省管縣的這個體制，最早是在浙江，形成了比較穩定的經驗，隨之而來的是大家看得到的，浙江的經濟活力在全國各個省級單位里邊是名列前茅的，它的縣級經濟、民營經濟發展得好，總結來總結去，有很多的經驗，但其中一條重要的經驗，是浙江一直堅持的省直管縣的體制。現在很多的地方紛紛注意到了這一點，所以也在積極地試驗省直管縣，那么怎么處理相關行政層級的問題？浙江同志說得好，我們現在這個做法，在實行過程中，其實沒有硬的障礙，我們承認市和縣行政不同級，但是財政同級，是在一個平臺上，由市和縣對省里說話來搭體制。有的地方據我們了解，是把省直管縣和鄉財縣管同時推行的，那么在這些試驗的區域里邊，已經初步形成了一個從中央到省、到市縣的三級框架，這是扁平化的一個雛形。

市和縣放到一起，也有中國的歷史經驗可循。自秦始皇實現了中國大一統的這個基本格局之后，兩千多年來，歷史學家們發現，最穩定的行政層級是縣級，把這些考慮放在一起，我們有國際經驗可借鑒，也有國內的現在的一些試驗給我們啟示，所以我們認為，以扁平化改革作為系統的改造現行財政體制的一個切入點，是非常值得看重的。

有了這樣扁平化后的政權、事權、財權、稅基的匹配，后面就能有一個現代意義的分級的預算，于各個層級上，以現代意義的預算來追求公共財政所追求的所有的理念、目標，通過這樣一個現代意義的預算，來履行各級政府應該發揮的調控職能。這樣的一種我們值得追求的前景，是和中國建立統一市場、建立和完善社會主義市場經濟體制能夠形成匹配關系的今后財政改革的一個基本的對策思路。

當然，在這個前面所勾畫的這樣一個體制圖景的旁邊，還應該再強調一句，中央和省兩級，這是以后收縮為三個層級的扁平化以后的高端，都要按照比較客觀科學的“因素法”實行自上而下的轉移支付。這樣即使是最欠發達的區域里面的基層，也可以在自身的體制安排合理化的基礎上，得到自上而下來的強有力的轉移支付以后，擺脫它的運行困境，而且依靠這樣的體制，進入一個有長效支撐的良性運行狀態，從根本上為地方基層財政解困。

最后還要說一句，財政角度的這種改革，它對于全局的貢獻，是可以觀察到的，但另外一個方面，它又必須得到全局中其他的方方面面的配套改革的支持。要真正地貫徹實行這種扁平化為前提的財政體制的深化改革，必須在其他的行政管理體制、我們的市場制度的建設，還有基本的財產制度的完善等等方面，做出一系列的努力。（全文完）

【編者注：本文是賈康教授的演講稿】

（作者單位：中華人民共和國財政部）