深化預算執行審計的思考

朱堯平

預算執行審計是國家審計的永恒主題，是審計機關法定的首要職責和統攬全局的重要工作。深化預算執行審計，是我們當前迫切需要研究解決的課題。筆者就此談點看法，與大家共同探討。

一、深化預算執行審計，必須明確兩法提出的新要求

《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》對預算執行審計提出四個方面的新要求。

一是對預算執行審計時限提出新要求。修訂后的《審計法》第四條規定：“國務院和縣級以上地方人民政府每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，但沒有明確何時提出報告。”在過去的實踐中，地方各級人大常委會規定提出報告的時間不一，有早有遲。早的在二、三月份，這樣造成審計機關當年預算執行審計的時間很短，很多事項難以審深審透，審計工作報告質量受到影響。晚的安排在第四季度，從而使預算執行審計的作用得不到充分發揮，達不到通過預算執行審計促進搞好預算管理的目的。新頒布的《監督法》重視這一實際，在報告時間上作了科學安排。《監督法》第十五條規定：“國務院應當在每年六月，將上一年度的中央決算草案提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準；縣級以上地方各級人民政府應當在每年六月至九月期間，將上一年度的本級決算草案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。”第十九條規定：“常務委員會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告。”也就是說，國務院的審計工作報告必須在每年六月提出，地方人民政府的審計工作報告必須在每年六月至九月間提出。這種對審計工作報告提出時間的規定，實際上也是對預算執行審計時限的規定，各級審計機關在報告提出之前必須完成預算執行審計工作。《監督法》作出這條規定，既為預算執行審計實施留出了比較多的時間，有利于保證預算執行審計必要的覆蓋面和審計質量，又使預算執行審計能在人大審查批準決算時發揮應有的作用，有利于促進加強和改進財政管理。

二是對預算執行審計內容提出新要求。《監督法》除在第十七條對預算調整、重點支出調減的審查批準作出原則規定外，根據這些年各級人大常委會在預算執行監督方面進行的探索和積累的經驗，按照突出重點、增強實效的要求，在同《預算法》、《審計法》和全國人大常委會《關于加強中央預算審查監督的決定》、《關于加強經濟工作監督的決定》相銜接的基礎上，明確“常委會對決算草案和預算執行情況報告，重點審查下列內容：（1）預算收支平衡情況；（2）重點支出安排和資金到位情況；（3）預算超收收入的安排和使用情況；（4）部門預算制度建立和執行情況；（5）向下級財政轉移支付情況；（6）本級人民代表大會關于批準預算的決議執行情況。”同時，區別中央與地方的不同情況，明確“全國人民代表大會常務委員會還應當重點審查國債余額情況；縣級以上各級人民代表大會常務委員會還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。”這里講的是人大常委會對決算草案和預算執行情況報告重點審查的內容，實際上也就是規定了預算執行審計的重點內容。作出這樣的規定，既有利于突出預算執行審計重點，又有利于做到預算執行審計更好地為人大加強對財政的監督服務。

三是對預算執行審計效率提出新要求。針對以往國家審計很少講審計成本，審計實施時間過長的情況，《審計法》第三十八條規定：“審計機關應當提高審計工作效率。”這條規定不僅同樣適用于預算執行審計工作，而且是對預算執行審計工作提出更高的要求。

四是對預算執行審計工作報告提出新要求。兩法對預算執行審計工作報告從三個層次上提出要求。首先是對審計工作報告的內容提出新要求。《審計法》第四條規定：“預算執行審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況。”這是對預算執行審計工作報告的內容進行規范，要求我們必須圍繞預算執行報告預算執行審計情況，而不能把預算執行審計工作報告變成包羅萬象的一般審計工作報告。其次是在落實審計工作報告的審議意見和決議的力度上提出新要求。《審計法》第四條明確：“必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。”這一條還規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告提出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告。”《監督法》第二十條規定：人大常委會對“預算執行審計工作報告的審議意見交由本級人民政府研究處理。人民政府應當將研究處理情況向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對審計工作報告作出決議；本級人民政府應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。”這體現了一旦啟動監督程序就一抓到底的立法思想，也表明兩法更加注重預算執行審計的效果。再者是對審計工作報告的處理提出新要求。《監督法》第二十條第二款規定：“人大常委會聽取的審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或有執行決議情況的報告，向本級人民代表大會通報并向社會公布。”這條規定是要求增強預算執行審計的透明度。

二、深化預算執行審計，必須形成乘勢而上的新思路

在兩法對預算執行審計提出新要求的情況下，我們必須調整工作思路，使之既與之相適應，又能推進預算執行審計的不斷深入開展。可以這樣說，確立新思路，是深化預算執行審計的必然選擇。而要做到這一點，現在看來主要應解決好五個方面的問題。

第一，關于確立預算執行審計目標。剛開始我們把預算執行審計目標確定為“摸清家底，揭露問題，促進管理”，后來又確定為“促進規范管理、建立公共財政框架”，這在當時都起到了積極的作用，但現在看來這種目標帶有明顯的階段性特征，在新的形勢下需要調整和充實。根據兩法的規定，我們應當將預算執行審計的目標定格為“促進實現依法理財，規范財政分配行為，提高資金使用效益，不斷改進財政管理”。確定這樣的目標，一則體現與時俱進的精神，二則符合現實情況和長遠要求，三則有利于充分發揮預算執行審計的作用。

第二，關于構建預算執行審計體系。我們曾經提出預算執行審計要“以檢查預算執行情況為主線，以對財稅等部門組織和參與預算執行情況的審計為重點，以部門預算執行情況審計為基礎，以預算外資金審計為補充”，這一體系基本上是可行的，在實際工作中也起到了引導作用。根據兩法的規定，以及后來我們強調以支出為重點，現在可以提出構建“以檢查預算執行情況為主線，以對財稅等部門組織和參與組織預算執行情況審計為主導，以部門預算執行情況審計為基礎，以重大支出、財政轉移支付和補助資金以及預算超收收入的安排和使用情況審計為重點，以預算外資金審計為補充”預算執行審計工作體系。構建這樣的體系，要求審計機關重點關注五個方面：一要關注預算安排的合理性。特別要重視對專項資金預算安排情況的檢查，了解在財政資金分配中財政權力行使的規范性，看其有無濫用權力的問題；二要關注預算內容的完整性。目前不少地方未將接受上級轉移支付資金列入預算，財政預算超收收入的安排和使用也不很規范，造成這部分資金失去人大監督。審計機關要按照《監督法》的要求，既要加強對這部分資金安排和使用情況的檢查，又要促進完整反映預算；三要關注預算收支的平衡性。《預算法》規定：“中央政府預算不列赤字；地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”但地方政府為了解決推進城市化、統籌城鄉經濟社會發展、滿足社會公共需求中的資金缺口，又不直接違反法律規定，紛紛建立各種形式的投融資公司進行舉債。為此，審計機關要在關注預算內資金平衡的基礎上，以全部政府性資金為主線開展審計，真正把政府性資金、政府性負債納入審計視野，使法律規定落到實處；四要關注預算資金使用的效益性。加大對財政資金使用效益的審計力度，揭示資金閑置而沒有發揮效益或使用效益不高、損失浪費等問題；五要關注預算執行的剛性。預算一經人大常委會批準，就要得到嚴格執行。但目前未經法定程序，自行調整預算、各預算科目之間的資金相互調劑的情況比較普遍，這既有一定的客觀原因，也有人為的因素。怎么樣對待和處理這個問題，我們應該研究提出積極性的審計意見，以切實加以解決。

第三，關于突出預算執行審計重點。預算執行審計，顧名思義是指對預算安排的財政收支執行情況的審計。從兩方面的審計內容看，支出是重點。這在前面已經提到。現在的問題是怎么去突出這個重點？筆者以為，以支出為重點，就必須沿著資金的流向去開展工作，按照“財政資金到哪里，就審計到哪里”的思路，堅持從財政部門分配和撥付預算資金情況的審計入手，延伸審計部門、單位和有關方面使用預算資金情況，突出對專項資金、轉移支付和補助資金管理和使用及效果情況的審計，并加強分析研究，提出積極性的審計意見。這三方面的審計工作要形成一個鏈條，一環扣一環，力求把情況調查清楚。只有這樣，才能保證在審計結束后做到審計工作報告重點突出對預算執行的審計情況。

第四，關于提高預算執行審計效率。這是一個新問題，過去我們很少研究，現在看來也非解決不可。怎么解決？筆者覺得首先應該分析一下提出審計效率問題的原因：從外部講，主要是因為我們現在現場實施審計的時間太長；從內部講，我們確實也需要加強審計效能建設。在明確這一點的前提下，我們要研究怎么去提高審計效率，縮短在現場實施審計的時間。現在看來，提高審計效率關鍵是提高審計人員素質，培養審計人員的現代審計理念，幫助審計人員掌握現代審計技術、方法。具體地講，一要加強審前分析，在進行多維分析、把握總體的基礎上明確審計主攻方向；二要在審計實施過程中切實體現突出重點的方針，做到始終圍繞重點開展工作；三要切實推進包括審計技術規范、技術標準、技術方法、技術手段在內的審計技術進步，突出抓好計算機審計在預算執行審計中的應用。既要把計算機作為一個工具，發揮其輔助審計的作用；又要把計算機作為一個系統，實現必要的聯網審計；還要把計算機作為一個對象，開展對被審計單位計算機數據處理系統和軟件的審計。

第五，關于凸現預算執行審計效應。預算執行審計應當對規范財政資金的運行、促進提高財政資金使用效益起到很好作用，但現在一些問題屢查屢犯確實對這項工作產生負面影響。當然，現在人們所說的屢查屢犯與實際情況的屢查屢犯不完全相同。由于審計機關每年確定的審計對象不同，而每年查出的問題有些相同，這不能叫屢查屢犯，只能認為是查出同一類型問題。如果同一被審計對象，每年都查出同樣的問題，才應該認定為屢查屢犯。但無論是哪種情況，審計都應當起到威懾作用。現在的情況是我們的威懾作用還不夠。解決這個問題，迫切需要建立三方面的制度：一是督查制度，即對被審計單位查出問題的糾正和整改情況進行跟蹤督查，并要加大這方面的工作力度；二是公告制度，即將預算執行審計工作報告向社會公布，同時向社會公告各項審計結果。這樣可以促進搞好整改工作，落實人大常委會審議意見和決議；三是問責制度，即實行對預算執行審計所查出問題的問責，并視情況追究責任人的責任，以起到懲戒威懾作用。如此從制度上保證預算執行審計發揮作用，其效果才能凸現，才能產生良好的社會反響。

三、深化預算執行審計，必須采取切實有效的新舉措

（一）加強統籌謀劃，堅持逆向思維，從需要出發安排審計項目。現在有些地方預算執行審計工作搞得不怎么好，責任不在審計人員，也不在審計機關的各個業務部門，主要是因為領導沒有好好統籌謀劃。統籌謀劃是搞好預算執行審計的關鍵，也是先決條件，特別是在《審計法》明確提出預算執行審計工作報告應當重點報告對預算執行的審計情況的要求后更應當做到這一點。古人云：“凡事預則立，不預則廢。”這說明計劃或者說策劃是很重要的。對預算執行審計我們要采取逆向思維的方法來策劃，也就是說要從實現預算執行審計的目標、做好最后的審計工作報告來考慮和安排工作，研究確定審計項目計劃，并抓好計劃的執行。這樣，才不至于在審計結束時總感到還有什么沒有做好，或者差了什么，使報告的內容不豐富，不能滿足政府和人大的要求。

（二）加強組織協調，堅持整合審計資源，實行一體化審計。《監督法》對審計工作報告時限的規定給預算執行審計留下較多的時間，這對我們組織好預算執行審計比較有利。我們在作好計劃的基礎上，應該圍繞預算執行組織開展各方面的審計，在預算執行審計這個大框架下整合審計力量，做好各自的工作，做到一切著眼于突出預算執行審計這個主題，一切融入預算執行審計的內容，一切充分考慮滿足預算執行審計的要求。也就是說，要實現各個方面、全部財政性資金一體化審計。這樣，才能既保證預算執行審計具有一定的覆蓋面，又使預算執行審計內容豐富、形成整體效應。

（三）加強組織領導，堅持齊抓共管，建立強有力的組織領導體系。預算執行審計是一項系統工程。實施這一工程，需要依托強有力的組織領導體系。這個體系必須是由一把手掛帥、實行統一領導、部門分工合作、全員參與的組織體系。只有建立了這樣一個體系，預算執行審計工作才能搞好。在強化這個組織領導體系的同時，當前必須明確預算執行的跟蹤督查部門，以加強跟蹤督查工作；積極爭取黨委政府支持，明確由相關部門負責進行預算執行審計問責，促進完善預算執行審計制度，保證預算執行審計工作的深入開展。

（作者單位：江蘇省審計廳）