目前開展效益審計存在的困難與對策

余敬柱

效益審計是審計機關的法定職責。李金華審計長曾經在地方調研時說過，審計中發現的因決策不周、管理不善而造成效益低下、損失浪費等問題，其危害性有時并不亞于貪污腐敗。各級審計機關在查錯糾弊的同時，要注重對那些看似無違法違規實則效益低下的經濟行為進行監督，從體制上、機制上查找原因，著力抓好整改規范工作?？梢娦б鎸徲嬛匾?/p>

效益審計是審計人員受財產所有者的委托，根據有關法律、法規和標準，對被審計單位（項目）經濟活動的真實合法性、內控制度的科學有效性、經營戰略的正確潛在性以及可能產生的政治效益進行監督、評價和鑒證，以促進其提高經濟效益，加強宏觀調控，為社會的穩定、經濟的持續發展多作貢獻的一種獨立性經濟監督活動。

一、目前開展效益審計存在的困難

1、社會（包括地方審計機關）對效益審計的認識和理解不夠。

效益審計可以說是與國際接軌的產物。效益審計是建立在社會文明程度達到一定階段，人們的物質生活和精神生活達到一定標準的基礎上進行的。經過近幾年的審計風暴和二十多年的審計實踐，目前財政財務收支審計在廣大人民群眾中已經得到了普遍的認知。但效益審計這個名詞相信沒有幾個普通老百姓能說出個所以然，可見效益審計在社會上的認知度不高，這給地方審計機關開展效益審計帶來了一定的困難。當然，地方審計機關領導對效益審計重要性的認識還有待逐步提高，對效益審計的巨大潛力和作用還沒有完整的感性認識，認為只要做深做好財政財務收支審計，擴大審計影響就行了。還有，在目前狀況下，從事審計工作的一線人員，思想上對開展效益審計信心不足，認為條件不是很成熟，把效益審計看成可望而不可及的審計類型。

2、效益審計評價指標體系難以確定。

效益審計最關鍵也是最難的是評價，目前，效益審計沒有完整的評價指標體系，沒有統一的方法和技術，評價難度大，對隱性效益的評價更難，所以評價標準難以確定一直是制約效益審計有效開展的技術因素。而對公共資源使用效益保持客觀、公正的評價是效益審計的靈魂，直接關系到領導責任的追究，社會各界的反應。如政府部門的活動范圍主要涉及基礎設施建設、社會治安、文化教育、醫療衛生、環境保護等諸多方面，而且提供的服務一般是無形的、非贏利性的，這就給效益審計的評價造成很大的困難。因為對政府活動產生效益的評價，不僅要考慮直接的和有形的效益，而且還要考慮間接的和隱形的效益。而對于后者的評價，往往無法直接量化，且其估算的標準和方法會隨著效益審計對象的不同而有所不同。此外，不同的審計人員也會有不同的理解與判斷，從而得出不同的評價。

3、暫時難以解決審計隊伍的專業勝任問題。

地方審計機關由于受機關編制有限的影響，多年來人員超編、年齡偏大，很少引進相關人才，知識結構不合理，復合型人才和干部隊伍年輕化難以實現。而效益審計的復雜性和專業性，要求審計時具備各種知識結構的人員參與，如工程技術人員、數學、生物、醫療等各類人才。而現今的審計人員大部分是經濟、管理及少量的法律人才，這種人才結構，對效益審計的有效開展，還有些力不從心。

4、效益審計需要較長的時間且風險較大。

當前，我國財經領域的虛假行為還較為嚴重，特別是會計資料的失真行為，有一定的普遍性，這在地方上尤為明顯。眾所周知，效益審計是建立在被審計單位財政財務收支事項的真實、合法上，或對不真實、不合法事項重新進行調整的前提下進行的。而在這樣虛假行為較為普遍的財經環境下開展效益審計，往往先要進行財務收支審計，這與國外相比，需要花費很多的時間。同時，對公共資源使用的合法性也很難把握，因為當前通訊的發達，互聯網的廣泛使用，被審計對象的許多交易都在賬外，由于審計手段有限，很難完整地把公共資源使用的違法事項全面查出，存在比較大的審計風險。

5、法律、法規的不健全，實際操作的不規范，影響了地方審計機關開展效益審計的效果。

效益審計需要從被審計對象經濟活動（項目）涉及的各個層面進行調查、取證，審計時，有屬于審計機關管轄的審計對象，也有不屬于審計機關管轄的審計對象?，F行的法律法規僅規定了審計機關進行調查、取證時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，并取得有關證明材料。有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。但對不配合審計機關調查、不提供資料的，現行的法律法規未規定相應后果及接受調查方應承擔的法律責任。所以，在審計實踐中，遇到不配合的單位或個人，經常會使審計機關對有些問題無法查清，難以準確定性處理，只好放棄在審計報告中揭露反映，直接影響了效益審計的最終效果。此外，單獨針對效益審計的具體操作規范還沒有，如對效益審計的目標、范圍及內容的確定、審計方法等具體的指導意見還不明確?？傊?，我國目前開展效益審計的法律、法規依據還不充分，操作還不夠規范。

二、應采取的對策

1、大力宣傳，擴大認知；加強培訓，提高技能。

一方面，審計機關應組織對效益審計的宣傳，使相關知識得到普及，讓效益審計的理念深入人心；另一方面，除加快從社會上引進各類專業人才之外，重點應加強對現有審計人員進行效益審計的培訓。首先審計機關要提高廣大審計工作者本身對效益審計的認識，還要利用多種渠道廣泛對外宣傳效益審計，比如研討會、專業刊物、新聞媒體以及審計公告等。其次，要使審計人員盡快掌握效益審計的本領，至少要培養一部分效益審計的骨干力量。培訓時，不僅要對國內外效益審計理論進行研究學習，而且重點要突出效益審計實務的學習培訓，提高實際操作的技能，如可以選派一些審計人員到效益審計搞得好的地方去學習，具體體會效益審計的操作，積累實戰的經驗。

2、盡快建立效益審計的法律、法規體系。首先，要完善效益審計的法規體系。依法審計是審計的基本原則，法律依據是開展效益審計的關鍵，只有以法律、法規的形式把效益審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。這些年來有關審計的法律、法規出臺不少，影響較大的有《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計基本準則》等，但其中論及效益審計的篇幅很少。完善效益審計法規體系既是對效益審計工作的規范，也是深化和拓寬效益審計的保證。其次，要認真總結經濟責任和專項資金審計中取得的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統、操作性較強的效益審計準則。在準則中要對效益審計對象、審計目的、審計程序、審計報告形式等作出規定。最后，盡快建立一套科學可行的指標評價體系。效益衡量標準體系是審計人員對效益的高低優劣進行評價或判斷的參照系，應具有科學性、系統性、層次性和計量性等特點。效益審計指標內容應包括對經濟效益的評價和對社會效益的評價。經濟效益的評價可以參考企業的經濟效益指標評價而定，對社會效益的評價可以根據不同行業、不同性質的內容而定。社會效益很難用定量指標來衡量，而定性指標有時難以保證公平，在制定社會效益評價指標時，可以給出一些原則性較強的定性規定。針對彈性較大、容易使公平性受到損害的項目或領域，要通過認真總結經驗后再做一些補充性的規定來不斷完善。

3、盡力轉移審計風險。由于審計報告具有很強的從屬性，審計的評價方法自始至終都是依附于其它學科評價方法，所以其他學科或政府部門先行使用的調查研究、評價鑒證的方法都可以應用在效益審計中。所以在開展效益審計過程中，要加強與有關部門聯系和溝通，審計證據及有關資料一定要獲得有關部門的簽字和蓋章，以便轉移審計風險。如：開展市長和書記的經濟責任審計，一定要獲得統計、財政、發改委等有關部門的支持，使我們的審計證據獲得有關部門的確認（簽字蓋章），以便轉移審計風險，確保效益審計工作的順利進行。

4、開展效益審計的試點項目。開始時，選擇那些規模小的項目，然后再選擇一兩個跨部門的項目作試點，為效益審計的全面開展摸索方法、積累經驗，如選擇公共財政、投資等重點領域、重點部門，對資金投入量大、政策性強及社會關注程度高的焦點等項目，積極開展效益審計。其次，要合理選擇開展效益審計最佳切入點。選擇效益審計切入點要考慮以下幾個方面因素：一是難易程度。不能選擇審計人員難以勝任的項目，應選擇在人員素質、工作基礎、審計資源等條件下能夠做好的項目來試點；二是被審計單位的接受程度。開展效益審計，需要被審計單位積極配合，如果所審內容與現有工作跨度太大，轉型過快，被審計單位可能難以接受，審計難度會加大，審計結論也不容易被接受，也達不到促使被審計單位提高效益的目的。三是社會的需要。要選擇那些政府、社會普遍關注的熱點、焦點項目和領域去開展效益審計，這樣才會得到政府和社會的支持，審計結果才能受到重視，審計成果才能發揮作用。

（作者單位：上饒市審計局）