區域治理：一個概念性框架

馬海龍

摘要：本文在分析區域治理產生的背景和相關理論的基礎上，提出了區域治理的內涵和研究內容，并根據我國的區域治理的實踐總結出區域治理的發展歷程：即從行政區行政——區域行政——區域治理。

關鍵詞：行政區經濟； 行政區行政； 區域行政； 復合行政； 區域治理

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－００73－０4

一、 區域治理產生的背景

我國區域治理是在區域經濟的自然發展不斷被行政區劃的界限、被政府干預行為挫傷的背景下，為適應區域經濟發展要求而進行的合理化的關系構建與行為調整。區域治理是在我國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中為了適應經濟和社會發展需要而產生發展起來的。

（一） 區域經濟的發展是區域治理產生的客觀條件

隨著我國市場經濟的快速發展，區域經濟也獲得了快速增長。區域經濟的發展客觀上要求區域經濟主體獲得“交換的權益”和“分工的權益”，隨著資源、資本和勞動等生產要素向比較優勢部門轉移，資本配置得到改善，效益得以整體提高。也即生產要素能夠有效地流動，區域經濟主體之間形成明確的職能分工體系，從而獲得區域的協調發展。市場經濟的本質是開放統一的市場和公平競爭的規則，區域經濟的發展必然要求加強橫向經濟聯系。而我國目前在“行政區經濟”的作用下，各區域之間形成了相對封閉、自成體系的縱向經濟運行體系，地方保護主義和地方本位主義盛行，過度競爭、重復建設現象嚴重。區域經濟發展的自然規律（橫向經濟聯系）和我國傳統的經濟運行體系（縱向運行體系）的矛盾日益突出，解決這種矛盾客觀上要求我們打破行政界限的束縛，實施區域協調。

（二） 政府主導是區域治理產生的主觀條件

我國的社會主義市場經濟是政府主導的市場經濟，政府在經濟生活中扮演著重要角色，甚至在很大程度上取代了市場的主體地位。市場機制不是自發形成和演化，而是靠政府的推動建立起來的，政府承擔著培育和完善市場經濟體系的責任，對市場有著巨大的影響。這與西方國家在發達市場經濟條件下發展起來的區域行政有著很大的區別。特別是在當代中國，經過20余年的改革開放，中央政府向地方政府進行的放權讓利的“行政性分權”改革，逐漸使地方政府成為地方利益的主體，這一變革不僅使中央與地方這一縱向的政府間關系發生了變化，而且也使在傳統體制下被阻隔的政府間橫向聯系變得日益密切。[1]區域的開放性和行政區的封閉性之間的矛盾凸顯，地方政府也認識到惟有加強政區之間的聯系，調整政府的管理方式，合理構建新型府際競合關系，才能實現共同發展。因此，在政府的主導下，有些區域開始由各方共同制定區域發展規劃，建立了定期的政府之間的對話與協商機制，形成了區域治理的雛形。

二、 區域治理發展的研究現狀

（一） 行政區經濟

最早涉及區域治理問題研究當屬華東師范大學的劉君德教授，早在20世紀90年代中期就提出了“行政區經濟”的概念。劉教授指出，“行政區經濟”是由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是我國區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變過程中出現的一種區域經濟類型。[2][3]“行政區經濟”是與區域經濟一體化相對應的一個概念，行政區政府在區域經濟發展中起主導性（甚至是決定性）作用，各行政區形成了封閉的經濟系統，行政區之間行政界限如同“看不見的墻”對區域經濟橫向聯系產生剛性約束。

“行政區經濟”的研究集中于行政區劃對于區域經濟的影響，主要是從事政區地理學的角度側重于行政區劃調整的視角提出了跨界管理、區際關系調控等概念，主張打破傳統的行政界限，通過建立跨界聯合政府（準實體）、跨界區域管理組織來解決區域發展的問題。[4]但是，行政區劃本身并不是解決問題的唯一且最行之有效的方法，因此，一些行政學領域的學者從政府管理的角度提出了區域行政和復合行政。

（二） 區域行政（區域公共管理）和復合行政

陳瑞蓮、張緊跟，楊愛平[5][6]從區域行政的起源、研究對象、運行機制以及研究意義等方面對“區域行政”和“區域公共管理”進行了開創性的研究。他們指出區域行政就是在一定區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用提供更優質的公共服務。主張建立多中心、多層次的區域公共管理體系。另有學者提出復合行政的概念，王健等[7][8]認為造成當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的根本原因，不在于行政區劃本身，而在于政府職能的轉變尚未完全適應市場經濟的發展需求。因此，要真正解決這一問題，必須跳出行政區劃調整的傳統思路，加快政府職能轉變。基于此提出了“復合行政”的新理念。所謂“復合行政”，就是在經濟全球化背景下為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。

關于區域行政（區域公共管理）和復合行政的研究主要從行政學的角度出發，提供了一種政府管理體制創新思路，對于我們跳出傳統的行政管理體制的思維框框，探尋新的改革路徑是富有啟示意義的，二者都使用“行政”一詞，側重于政府對公共事務的管理，政府仍然是行政的主體，突出了政府對區域事務的作用，仍然是一種自上而下的管理方式，在概念上排斥了其他主體的參與。因此，這些概念具有一定的局限性。

（三） 區域治理（區域管治）

國內學者張京祥[9]較早使用了區域管治的概念，與區域治理只是翻譯上的差別。但是他對區域治理的概念并未進行明確的論述，只是提出管治不同于傳統的統治。俞正梁[10]指出區域治理不是一種規范的設定，同時又不偏離合法的民主程序。全球治理包含著全球層次的治理，以及區域層次的治理，即區域治理。區域治理是全球治理最重要的一部分。雖然，區域層次治理同全球層次的治理一樣，同樣有著國家共同治理與非國家共同治理，但是其內涵更加豐富多彩，也更有力度和特色。楊毅、李向陽[11]則較為明確的提出了區域治理的概念，區域治理是治理理論在區域層次上的運用，它通常就指在具有某種政治安排的地區內，通過創建公共機構、形成公共權威、制定管理規則，以維持地區秩序，滿足和增進地區共同利益所開展的活動和過程，它是地區內各種行為體共同管理地區各種事務的諸種方式的總和。這一概念是從國家與國家之間的更大的區域出發來考察區域治理的，主要論及區域的經濟和安全方面（如歐盟的模式），而沒有涉及一個國家內部的區域層次的治理。

三、 區域治理內涵

大多數關于區域治理的研究都是從國家之間的經濟聯系和安全需要出發，屬于國際關系和國際政治的研究范疇。而從國內區域發展的需要出發進行的研究則少之又少。雖然有學者也進行了一些研究，但是他們并沒有揭示出區域治理的深刻內涵。要認識區域治理的內涵，我們首先就應該認識區域和治理這兩個概念。

（一） 區域的概念

不同的學科對區域有不同的界定：地理學把區域作為地球表面的一個地理單元；經濟學把區域理解為一個在經濟上相對完整的經濟單元；政治學一般把區域看作國家實施行政管理的行政單元；社會學把區域作為具有人類某種相同社會特征的聚居社區。無論怎樣對區域進行界定，它的一個基本屬性是不會改變的，這就是美國著名區域經濟學家埃德加·M·胡佛所說的：“區域是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為應用性整體加以考慮的一片地區”，而所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析。正是區域內在的整體性要求我們更多的考慮區域內各部分之間的關系協調問題。筆者認為區域治理中的區域既可以是幾個行政單元組成的地域，也可以是某一條河流流域流經的地域，還可以是某一語系包括的地域。這里的區域既可以是地球表面一個連續的地理單元，也可以是不連續的地理單元。總之，區域治理中的區域可以理解為基于一定的自然、經濟、政治、文化等因素而聯系在一起的地域。

（二） 治理的概念

“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”。[12]治理是為了解決政府失靈和市場失效而提出的“第三條道路”。關于治理有多種定義，其中全球治理委員會（Commission on Global Governance）的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是一種公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。

（三） 區域治理的內涵

基于上述分析，筆者認為區域治理是基于一定的經濟、政治、文化和自然等因素而聯系在一起的地域的政府、非政府組織以及社會公眾對區域公共事務進行的協調和自主治理的過程。區域治理既不同于行政區行政，也不同于區域行政。區域治理不僅僅是一整套規則、一種活動，而且更是一個持續互動的過程；區域治理過程的基礎不僅僅有控制，更重要的是協調；區域治理的主體既涉及政府（公共部門），也包括非政府組織（私人部門）和社會公眾；區域治理不是自上而下的管理方式，而是上下互動、權力雙向運行的自治過程。楊愛平、陳瑞蓮[5]將區域分為宏觀區域、中觀區域和微觀區域。筆者認為，區域治理中的區域應該再增加一個次區域，即宏觀區域、次區域、中觀區域、微觀區域四個層次。宏觀區域是指洲際之內由民族國家結合各國的規則形成的組織聯合體，比如“歐盟”、“東盟”、“北美自由貿易區”等；次區域是指較小范圍的、被認可為一個單獨經濟區域的跨國界或跨境的多邊經濟合作，如“中華經濟區”、“新柔廖成長三角”、“圖們江地區的次區域經濟合作”、“瀾滄江—大湄公河地區的次區域經濟合作”等；而中觀區域層次，則多指一國內部的出口加工區、工業園區或省際間的經濟合作，如我國的“長江三角洲經濟區”、美國的田納西河流域等。微觀區域指更低層次的行政區（如市、縣或鄉鎮）之間的聯合體。如基于經濟聯系形成的區域：蘇錫常都市圈、錫常泰都市圈等；基于文化聯系形成的江南水鄉集鎮（2001年江蘇的周莊、同里、甪直，浙江的烏鎮、西塘、南潯六鎮共同申報世界歷史文化保護遺產）；基于社會因素形成的區域：上海青浦區的金澤鎮和江蘇吳江市的蘆墟鎮（2006年兩鎮成立聯合人民調解委員會）。

四、 區域治理的研究內容

（一） 區域利益相關者：區域治理的主體

區域不只是政府的區域，區域問題涉及到方方面面的利益，包括政府、企業和社會公眾等方面。因此，區域治理不是單靠政府的力量，而是多元化、多層次的主體的治理，必須吸納區域利益相關者的加入，實現共同治理。區域政策只有建立在區域利益相關者高度認同和平等伙伴關系的基礎上，才能在目標上匯集多個利益相關者的愿景，從而得以有效實施，切實解決區域發展的問題。因此，區域治理的主體具有多中心、多層次的特征。多中心的治理主體意味著存在以民間的和公民的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量作為獨立的主體圍繞著特定公共事務，按照一定的規則，采取彈性的、靈活的、多樣性的協商行動，以求高績效的解決公共事務。而多元決策主體的利益同樣是多元的，多元利益在行動中通過沖突、對話、協商，達成平衡和整合。因此，必須研究多元主體之間的關系。首先，政府之間的關系以及區域政府的競爭力是區域治理研究的主要內容。尤其在現階段，研究中央——地方政府以及地方政府之間的關系，對于我們打破行政界限的束縛，實施區域治理、提升區域整體競爭力有著重要的理論與實踐意義。其次，政府與民間組織、公共部門與私人部門的互動關系也是區域治理研究的重要內容。最后，政府、企業和社會的行為方式對于區域治理也會產生巨大的影響。總之，區域治理主體之間的關系協調以及行為方式是區域治理研究的重大問題。

（二） 區域公共事務：區域治理的客體

區域公共事務包括區域社會、經濟、生態環境以及文化教育等方面。其中區域經濟的發展、區域公共產品和服務的供給方面的研究最具有現實意義。區域經濟方面的研究已經較為深入，但是實踐中的合作與協調機制還沒有充分發揮作用。我國各地產業結構趨同日益嚴重，分工體系遠未形成，而且即使在同一區域內，這種現象仍然十分嚴重。因此，區域內的分工與協作是區域經濟一體化研究的重要內容；此外，區域公共產品和服務是與區域公共事務聯系在一起的。區域公共事務的層次性和多樣性及其不同的內在特質，決定了區域公共產品和服務的供給機制的差異性。因此，應該探討不同層面的區域公共產品與服務的制度供給問題，特別是國內“微觀區域”的公共產品與服務的制度供給問題。例如：區域（流域）生態環境、區域基礎設施、區域社會保障等。

（三） 運行體系：區域治理的載體

區域治理是一項系統工程，要實現區域治理，首先必須建立一定的組織。因此，區域治理組織結構的設計——區域治理結構就成為研究的一大主要內容。區域治理結構就是通過區域治理組織的結構設計所形成的組織內部利益相關者之間的制衡機制。它通過決策機制、監督機制、激勵約束機制和自我調控機制等來規范不同角色的權利和責任，也就是權力的分配與支配機制。不同的區域、不同的區域公共事務要求相應的區域治理組織來實施治理，必須進行不同的治理結構的設計，這就體現出區域治理的多中心、多層次、自組織的特性。此外，任何組織都必須與它所處的環境發生相互作用，通過環境的輸入和輸出對組織本身產生制約。因此，一方面，區域治理組織如何利用其所擁有的資源對外部環境（區域公共事務）發生作用——即區域治理組織對為承擔的功能和責任也是區域治理研究的重大課題。另一方面，外部資源如何對區域治理組織發生作用也是必須面對的問題。這里的外部環境資源包括社會資源、市場資源和環境資源。在外部資源中，來自政府的政策法律資源對區域治理將會產生巨大的影響和制約。西方國家的區域治理是在成熟的市場經濟基礎上發展起來的，有完備的法律體系作為保障。而我國有關區域法規還遠不成熟，急需制定區域治理的法律法規，為區域治理提供法律保障。而且，我國民間中介組織的缺失以及缺乏社會公眾的參與是影響區域治理的一大障礙。因此，必須積極培育各種中介組織、吸引社會公眾參與，形成多層次、多中心、網絡式的區域治理體系。

五、 我國區域治理的發展歷程：行政區行政——區域行政——區域治理

（一） 行政區行政向區域行政的過渡

建國后，我國的經濟基礎比較薄弱，區域經濟的發展相對落后，因此區域問題并不復雜，行政區經濟的矛盾并不突出。也正因為如此，在計劃經濟體制背景下，我國一直沿用有幾千年歷史的行政區行政的管理模式。政府對社會公共事務的治理，實際上遵循的是行政區劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的行政區行政的政府治理形態。行政區行政是與行政區經濟運行相適應的一種政府管理方式，它是在行政區的封閉界限內，依據行政區內部的利益而實施的。它的主體是單一的政府，管理的對象也僅限于行政區內的事務，是一種自上而下的管理方式。上世紀90年代中后期以來，隨著我國由計劃經濟向市場經濟的過渡，市場經濟體制逐步建立和發展，區域經濟也獲得了前所未有的發展。區域問題也呈現出多樣化、復雜性的特點。傳統的行政區行政的管理方式已不能滿足區域發展的要求。因此，在中央政府的推動下，我國也進行了各種嘗試努力解決區域發展的問題，從行政區行政開始向區域行政過渡。我國實施區域行政，毫無疑問政府仍將是處于主導地位。在今后很長一段時期內，政府在區域公共事務的管理方面仍然會是單一主體，實行自上而下的管理方式。現階段在某些領域引進政府許可的第三方中介組織參與區域公共事務管理。與行政區行政不同的是，區域行政的是以區域范圍為整體來考慮區域公共事務的，管理的對象范圍大大擴展（區域經濟、區域基礎設施、區域生態環境等）。如長江三角洲地區已經在能源、交通、信息化和人力資源等方面展開了積極的合作，珠江三角洲地區也在物流、交通等方面進行了實質性的合作。我國目前正處于從行政區行政向區域行政過渡的階段。

（二） 從區域行政向區域治理的演進

目前在我國中央集權的政府管理體制下，區域行政是一種行之有效的管理方式。但是從其發展趨勢來看，伴隨著市場化、全球化、區域化、信息化的發展，行政區域內大量社會公共問題向毗鄰行政區域的日益“外溢”和滲透延伸，或者說“內部”公共問題出現“區域化”和“無界化”的態勢，政府的管理不能涉及到所有方面，單一的主體并不能滿足區域公共事務日益多樣化的要求，必須引入中介組織和社會公眾的力量，讓他們承擔一部分政府的職能，使他們成為管理區域公共事務的主體。西方發達國家已經經歷了政府失靈和市場失效，正在尋求第三條道路，在許多領域可以沒有政府的統治，但是不能沒有治理，公共事務的管理成效愈來愈依靠政府和公民團體之間的相互影響和良性互動，因此國際社會日益重視區域治理。隨著我國市場經濟的不斷完善和政府體制改革的推進以及民主法制建設的發展，社會公眾的治理意識和能力必然不斷提高。區域治理所要求的社會基礎和法律保障也會隨之形成。上下互動、多中心、多層次、網絡式的區域治理也必然會成為現實。從這個意義上說，區域行政是區域治理的中間形態。

參考文獻：

[1]陳瑞蓮,張緊跟.試論我國區域行政研究[J].廣州大學學報(社會科學版),2002，(4).

[2]舒慶,劉君德.一種奇異的區域經濟現象──行政區經濟[J].戰略與管理,1994，(5).

[3]劉君德,舒慶.中國區域經濟的新視角──行政區經濟[J].改革與戰略,1996,(5).

[4]劉君德.一個長期被忽視的重要領域--跨界組織與管理問題[J].杭州師范學院學報.1999,(1).

[5]楊愛平,陳瑞蓮.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析[J].江西社會科學,2004,(11).

[6]陳瑞蓮.論區域公共管理研究的緣起與發展[J].政治學研究,2003, (4).

[7]王健,鮑靜,劉小康,王佃利.復合行政的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理,2004,(3).

[8]王佃利.市管縣實踐的反思：“復合行政”的視角[J].北京行政學院學報,2004,(4).

[9]張京祥.城市與區域管治及其在中國的研究和應用[J].城市問題,2000,(6).

[10]俞正梁.區域化、區域政治與區域治理[J].國際觀察,2001,(6).

[11]楊毅,李向陽.區域治理：地區主義視角下的治理模式[J].云南行政學院學報,2004,(2).

[12]胡祥.近年來治理理論研究綜述[J].毛澤東鄧小平理論研 究,2005,(3).

責任編輯 仝瑞中