論中國社區服務前十年的發展軌跡

田　華

摘要：中國社區服務經歷了從福利服務到區域社會性服務、從區域社會性服務到社區服務業、從社區服務業到社區公共服務三個大的發展和轉折時期。在社區服務前十年發展過程中，經歷了初期的探索階段，積累了經驗，也走了一段彎路。

關鍵詞：社區服務； 社會服務； 發展軌跡

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－００87－０3

從1987年初民政部第一次公開提出“社區服務”概念至今，中國社區服務已經走過二十年，經歷了三個大的發展和轉折時期。即1987年-1991年從“福利服務”到“區域社會性服務”時期、1993年-1998年從“區域社會性服務”到“社區服務業”時期及1998年至今從“社區服務業”到“社區公共服務”時期。在社區服務前十年發展過程中，經歷了初期的探索，也走過一些彎路。

一、 從“福利服務“到”區域社會性服務”（1987年—1991年）

20世紀80年代中期，改革開放給計劃經濟體制下的城市社會福利制度帶來一系列沖擊，1983年第8次全國民政會議前后，民政部開始醞釀城市社會福利工作的改革，提出了國家和社會力量相結合，采取多種形式辦社會福利事業的新思路。1984年社會福利事業杭州（漳州）會議和1985年全國社會福利生產大連會議，把建設社會化的社會福利制度列為城市民政工作的重點，其中的一項重要措施就是在街道建立“社會福利服務網絡”，這可以說是中國社區服務的萌芽。1986年民政部考察香港及其他國家和地區社會福利工作后，認為社區服務不但應該包括傳統政府包辦的、民政部門主管的社會福利即為老年人、優撫對象、殘疾人開展福利服務，也應該包括為社區居民開展便民利民服務。1987年初民政部第一次公開提出“社區服務”概念，以此代替“街道社會福利網絡”的概念時，對社區服務概念從一開始就沒有定義成單純的福利服務。87年在大連的民政工作現場座談會上定義社區服務是“在政府的倡導下，發動社區成員開展互助性的社會服務活動，就地解決本社區的社會問題”，并提出了建立和完善社區服務體系的發展目標。同年武漢全國社區服務工作座談會上集中討論了社區服務的問題，對社區服務的概念作了進一步的補充，指出：“社區服務是在社區內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務”。這兩個定義代表了社區服務開展初期實際工作者對這個范疇的理解，也基本上勾劃出社區服務的基本特征和屬性，即區域性、福利性、群眾性、服務性、互助性。在1989年的《居民委員會組織法》中正式采用了“社區服務”的概念，提出“居民委員會應該向居民提供社區服務”。1989年10月，民政部在杭州召開了全國城市社區服務工作經驗交流會，交流了兩年來城市社區服務工作的基本經驗，會議提出當前和今后一個時期發展社區服務的主要任務。1990年開始實施的《城市居民委員會組織法》第四條規定：“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動”。1991年再次在北京召開了全國社區服務工作研討會，就社區服務的內涵和外延、地位和作用等問題從理論上進行了探討。界定了社區服務的本質是社會福利工作，主要內容包括老年人服務、殘疾人服務、優撫對象服務、便民利民服務。由此，中國的社區服務事業進入了推廣和普及時期。

可見，社區服務的提出和研究在中國并不是自發行為，而是與政府的城市社會福利改革緊密相關，并成為其重頭戲。對政府和企業職能錯位的糾正是社區服務興起的原動力，政府的初衷是為了在解決社會保障同勞動就業相聯系的企業化傾向弊端外，找到一條新的社會化的出路，以“社會福利社會辦、社會福利社會化”，解決“企業辦社會”的困難，適時調整福利對象，減輕政府財政壓力。從開始幾年各地的實踐來看，社區服務的對象重點仍然是傳統的民政對象，即“一是最可愛的人，二是最困難的人，三是最需要社會幫助的人”。[1]

在此期，理論界和實際工作者都力圖厘清社區服務的內容范圍、性質屬性和運行機制等問題，以期順利推進這項新生事物。在社區服務的內容范圍的界定上，如前所述，政府在定位社區服務的內容時，出發點是福利服務，但也借鑒了國外的做法，讓社區服務兼有“福利服務”和“方便人民生活”雙重任務，使社區服務在內容上突破了初期的社會化的福利服務網絡的范圍，增加了社會服務的內容，即可以對社區內老百姓提供的社會化的生活服務。這樣社區服務的內容體系就具有了雙重特征，既有社區內的社會化的福利服務網絡內容，又有面向社區百姓的便民利民的生活服務的內容。如果說這種內容定位還帶有借鑒的心態的話，實踐證明當社區服務一旦鋪開，社會變遷的現實、社會需求的存在和長期社會服務的缺位，使社區服務確實很快就突破了傳統社會福利的工作領域，政府和學者都意識到社區服務對社會需求的滿足更具廣泛的現實意義。一方面，由于第三產業的落后帶來的諸多社會問題（其中相當一部分與人們的日常生活密切相關）以往由企業來承擔，致使企業不堪重負，城市社會化服務提上議事日程，另一方面生活質量的追求、人口老齡化、家務勞動需求等社會需求增加對社會化服務提出了更多的要求。理論者和實際工作者都意識到社區服務還要以保障人們“方便生活、安居樂業”的共同利益為目標，為社區居民解決諸如入托難、就醫難、交通難、購物難等實際問題，以社區服務代替長期的“自我服務”。這樣，在80年代后期到90年代前期，城市社區服務內容主要包括兩類服務項目。一類是面向一些特殊群體的福利性服務，包括為“三無對象”、老年人、殘疾人、貧困家庭、烈軍屬等特殊群體提供的服務，這一類服務基本上是在過去民政部門和勞動部門的業務范圍內的。第二類是為普通居民提供的服務，包括為社區居民日常生活的“便民利民服務”、娛樂、環境衛生、治安服務、兒童照料、咨詢服務、老人服務、家務勞動服務等。也包括了那些同化了的社區成員，駐社區域的團體和單位。“旨在推進城鎮社會福利事業的改革和解決城鎮居民生活中多元化的服務需求”[2]截止1992年低，全國已有70%以上的街道開展了社區服務的工作。

在社區服務的性質屬性上，政府從理念上明確了社區服務是具有社會福利性質的居民服務業，屬于社會保障的重要組成部分。認同社區服務的福利屬性的學者也將社區服務歸為社會保障范疇的同時都強調社區服務是包括了廣泛的生活服務內容、以保障社區所屬成員“方便生活、安居樂業”的共同利益為目標的社會保障形式，是對傳統社會保障內容的拓展、延伸和補充。如一些學者將社會保障體系看成“社會救濟、社會福利、社會服務三位一體的知識體系”，“社區服務是其中的重要內容，是整個社會保障鏈條上的重要環節。在城鄉普遍建立這一社會保障形式，應成為社會保障體系的一個理想化模式。”“社會保障應包括兩個方面的內容：一是經濟保障，一是服務保障，”“原有的社會保障著眼點在于經濟保障，基本上是著重為特殊對象所提供的保障，服務保障成為次要的內容。”“城市社區服務……由社區組織為社區成員的物質生活和精神生活所提供的各種保障、福利和服務。”[3]“我國現階段開展的城市社區服務主要是服務保障，同時兼有一部分為民政對象提高的經濟保障”，“既為無收入保障的群眾提供生活保障和服務保障，又為有收入無服務保障的人提供服務保障”，[4]“無論最初我們如何設想，傳統的、面向民政對象的單純型社區服務，事實上早已被打破”。[5]唐鈞將這種超越了傳統福利服務對象和內容的社區服務定義為“區域社會性服務”，“社區服務是指在政府的統一規劃和指導下，以一定層次的社區組織為主體或依托，以自助-互助的廣泛的群眾參與為基礎，即突出重點對象，又面向全體社區成員的，用服務設施和服務項目來增進公共福利、提高生活質量的區域社會性服務。”[6]

早期社區服務的理論和實踐探索中引人注意的問題是對社區服務福利性屬性的一些不同聲音。這種聲音首先源于社區服務實踐中遭遇到的挑戰。如前所述，政府一開始就沒有將社區服務內容定義為單純的社會福利服務，而是包含了福利服務和便民利民服務雙重內容，而且后者在實踐中得到迅速的充實和重視。由于政府沒有資金投入機制，社區既是社會服務的傳遞者，也是社會服務資源（經費）的提供者，但社區沒有稅收的權利，社區居民和組織也沒有很強的投入資金的愿望，社區要自己解決發展社區服務所需要的財政資源問題，社區組織只能在便民利民服務中通過一些商業化的收費服務來獲取資源，很多基層社區都開展了一些營利性商業服務，而且有越演越烈的勢頭。另一方面，從20世紀80年代提出社區服務的概念及早期的實踐中，政府都在性質上將社區服務定位于具有社會福利性質的居民服務業，表明它與收取費用為交換條件的、作為第三產業一部分的“社會上的服務性行業加以嚴格區分”，其“基本性質是為城市居民提供的一種福利性的服務。”[7]如何處理理念與實踐的這一矛盾呢，政府倡導的方式是“以服務養服務。”即以“低償、有償”的便民利民服務養“無償”的福利服務。1989年民政部辦公廳關于印發《全國城市社區服務工作經驗交流會議紀要》的通知中總結兩年來城市社區服務工作的基本情況時，社區服務工作開展較好的城市的共同特點之一“是社區服務的基層協調組織、服務設施和服務隊伍逐步配套，開始實現以服務養服務。”強調了“實行‘無償、低償、有償相結合的方針，即根據不同的對象和服務項目采取不同的收費方法，以服務養服務，保持自我生存和發展的基本能力”。[8]而大多數學者傾向認為社區服務的性質兼有福利性與經營性雙重屬性，這種傾向態度突出反映在對社區服務的內容組成的分析中。如唐鈞認為在理論框架社區域服務由里到外分成三個部分“核心部分（或重點內容）---福利性服務。這是社區服務的出發點和歸宿，它的對象是社區中有特殊困難的人和有特殊貢獻的人，它的目的是要滿足這一部分人的基本生活需求，它主要提供盡義務的無償服務。”“中間部分（或一般內容）行政事業性服務。這也是社區服務的主要內容，它的對象是全體社區成員，它的目的是幫助本社區的居民解決他們生活中碰到的難題，它主要提供非營利性的低償服務”，“邊緣部分（或輔助內容）——商業性服務。這是社區服務的擴展或輻射，它的對象不限，它的目的是拾遺補缺，方便居民，它主要提供營利性的有償服務”。[9]另一些學者將社區服務分為三個層次“第一個層次為純福利性服務，主要為最困難的人、殘疾人、民政優撫對象等需求最急切的人提供服務……第二層次是鄰里互助服務……一般表現為義務性服務或微償性服務，第三個層次是為社區全體成員所提供的社區性社會化服務……一律實行有償服務。”[10]在社區服務的運行機制方面，由于這一時期社區的主體力量的弱小，社區服務的組織運行離不開基層政權組織特別是民政部的有力倡導和支持，包括規劃、人、財、物力等。階段中，社區服務主要由民政部門推動實施，基層政府的衛生、教育、勞動等部門也參與其中。從組織體系看，1991年開始在街道辦事處一級成立了街道社區服務協調委員會，由街道社區服務辦公室負責日常工作。在居委會則成立了由居委會負責人、居民代表和社區服務志愿者代表和有關轄區單位負責人組成的社區服務管理委員會。

二、 從“區域社會性服務”到“社區服務業”（1993年—1998年）

社區服務在全國推廣以后，這項工作本身的資金短缺與服務亟待擴展的矛盾日益突出，同時在經濟熱的推動下，政府開始關注社區服務的行業屬性問題。20世紀90年代初, 基于社區服務中包含了面向全體居民的社會化服務，民政部爭取到將“社區服務業”列為中央要大力發展的第三產業之一。1992年，中共中央、國務院頒布了《關于加強第三產業發展的決定》，首次將社區服務列為第三產業范疇，要求社區服務向產業化和行業化方向發展。1993年8月27日，以民政部、國家計委、體改委、財政部等14個部委的名義，聯合頒布了《關于加快發展社區服務業的意見》，這是社區服務發展中第一個政策性文件，對社區服務的性質、內容、目標、任務、管理等做出了更加明確的規定。文件規定社區服務業是在政府倡導下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮和居委會的社區組織為依托，具有社會福利性的居民服務業。社區服務業由社區福利服務業、便民利民服務業和職工社會保險管理服務業組成，是社會保障體系和社會化服務體系中的一個重要行業。社區服務業具有福利性、群眾性、服務性、區域性四大特點。

政府對社區服務的行業定位將前期理論界對社區服務性質屬性的爭論推向白熱化。學者普遍認為在對社區服務的定位上出現的“福利性”與“產業化”雙重化屬性定位無益于社區服務的發展。首先雙重化屬性定位混淆了社會服務與市場服務的本質區別。社區服務本質在于福利性，在于提供市場所不能提供或不愿提供的服務，社區服務中部分允許的有償服務是低償的，目的在于“以服務養服務”，即以有償服務(經營性服務)養無償服務(福利服務)。而第三產業的主體是市場主體，盡可能追逐高額利潤是市場主體的共同行為特征，市場服務與屬于社會服務性質的社區服務存在本質上的差異。其次雙重化屬性定位在客觀上為社區服務規定了兩種相互矛盾的價值判斷和價值引導標準。雖然在理論設計上福利性、社會性目標居于首要，而商業性服務更多的是一種手段，但是這種模式一旦運行起來以后，就很難保證所有的社區組織都遵從這種“目標-手段”的關系。因為商業性服務畢竟能夠給社區組織帶來更多、更直接的利益。雖然政府針對這些置疑在1994年底上海的全國社區服務經驗交流會上重申了社區的福利服務宗旨和堅持以社會效益為主的基本原則，但“兩個效益矛盾”在實踐操作中不可避免的帶來社區服務忽略公共目標和公共利益、福利服務不足、居委會與居民發生矛盾等問題。而政府對社區服務經濟指標考核又對社區服務商業化起了推波助瀾的作用。1995年民政部頒布的《社區服務示范區標準》中有“社區域服務業產值每年要以13.6%的速度增長”、“利潤的年增長率達到8%以上”的規定。實踐中，當時在街道、區乃至市一級紛紛修建了作為“陣地”的社區服務中心，截止1997年底，全國建立了區級社區服務中心745個、街道社區服務中心3385個、居委會社區服務站435427個。隨著商業服務向基層延伸，尤其是見縫插針的小餐館、小超市和農貿市場在居民小區中的迅速發展，使社區服務中心遭受巨大的挑戰。到90年代中期，陷于經濟困境的各級中心靠出租場地設施來謀生，成為一種普遍的現象。而同時許多地方政府也普遍地希望社區服務對地方GDP的增長做出貢獻。

總的看來，此期“新的社會經濟環境城市推動著社區服務朝著兩個方向發展：一是規模的擴大，二是商業化特點的進一步突出。在規模方面，政府繼續鼓勵基層社區組織擴大社區服務的項目的服務對象。在商業化特點方面，此期中的社區服務追求商業利潤的服務已經不再局限于‘服務養服務目標，而逐漸成為了一種以追求利潤為目標的服務活動，商業性服務逐漸從手段性轉向目的性。也就是說，社區服務的特點逐漸從福利服務為目標轉化為以營利為目標。在這一時期，以貧困者和弱勢群體為對象的福利性服務仍然存在，但相對來說受重視的程度降低了。”[11] “可以說，產業化的導向并沒有給社區服務謀到出路，反而扭曲了其發展的初衷或本義，社區服務走了一段彎路。”[12]

1998年后，隨著政府機構改革，國務院明確賦予民政部指導社區服務管理工作，推動社區建設的職能至今，社區服務經歷了較大的變化，其中最突出的發展是較大規模的社區建設運動，以及面向公共目標的社區服務轉型。隨著城市社區建設工作全面推進，社區服務被納入到了社區建設的行動體系中，被看成是社區建設的一個重要方面。社區公共服務需求的增長、服務型政府的建設和社區服務目標的調整、社區建設的新發展等動力使社區服務與其它各項社會服務在社區建設中實現了對接，并更加注重公共目標。2006年，《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》明確提出加強社區公共服務體系建設。由此，社區服務發展進入以社區公共服務為重點的新的發展時期。

參考文獻：

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[11]關信平.我國城市社區建設與社區服務發展：成就與問題[Z].全國社區建設與和諧社會研討會.

[12]唐鈞.從社區服務到社區建設[Z].全國社區建設與和諧社會研討會.

責任編輯 李 萍