中國近代金融法治演進的特點及其影響因素

莊少絨

摘要：本文從法律文化的視角，分析中國近代金融法治演進的特點及其影響因素：由于家國一體、以國家為本位的觀念影響，近代金融法治的演進是由政府利益推動的；傳統法律是權力的附庸而不是權力的約束使得政府權力不受約束并凌駕于權利之上；近代政治強權與經濟實力懸殊造成國內外金融機構的不平等及政府壟斷金融造成的官僚資本與民間商業資本金融機構的不平等，使得金融機構漸漸喪失自由與獨立的地位。以此加深對金融法治的理解。

關鍵詞：金融法治； 權力； 壟斷； 權利； 自由

中圖分類號：22.28文獻標識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－０109－０4

金融領域是一個特別需要法律規范和調控的經濟領域，也是一個與法治狀況息息相關的經濟領域，其本身即體現和反映著法治運作的狀況。金融法治不僅意味著相關金融法規的內容和適用必須保障金融主體的權利和自由，而且整個金融運行都在法治之下，各個金融主體要守法、政府要依法監管等。應該說，很少有經濟部門是這樣受到法律的重大影響的?？梢哉f，銀行或者金融的歷史實際上也就是法律演變的歷史。要合理有效地解釋和說明一國的法治，只從法律自身、內部是難以達到的，必須從法律之外來進行。中國近代的歷史普遍認為是從1840年鴉片戰后至1949年國民黨政府垮臺期間。本文從法律文化的角度分析這期間中國金融法治的特點及其影響因素。

一、 中國近代金融法治的演進

從1897年中國人自辦的第一家銀行中國通商銀行創立，按照晚清政府1908年制定的《銀行通行則例》第一條的規定，“凡開設店鋪經營下列之事業，無論用何店牌號，總稱之為銀行，皆有遵守本條例之義務。（一）各種期票匯票之貼現；（二）短期拆息；（三）經理存款；（四）放出款項；（五）買賣生金生銀；（六）兌換銀錢；（七）代為收取公司銀行商家所發票據；（八）發行各種期票匯票；（九）發行市面通用銀錢票?！眲t中國早在中國通商銀行誕生前就已經有了銀行，不過不叫銀行，而是按照中國的傳統習慣稱為帳局、票號、錢莊、銀號等。清末以來至辛亥革命前，中國金融業從傳統金融業獨占，到國外新式金融業進入我國，二者平分天下，再到本國新式金融業的產生、發展，初步構成了近代金融市場的三大主體——外資銀行、傳統金融機構和華商銀行三足鼎立的局面，到上個世紀30年代后傳統金融業勢力衰落，本國新式金融業城大，到新中國建立，只剩下本國金融業。隨著官僚資本的壟斷、對民族資本的排擠、貨幣發行的無度和長時期惡性通貨膨脹，最終導致國民黨統治時期金融體系的崩潰。

在證券市場方面，最早出現的是1882年成立的“平準股票公司”。20世紀初，由于橡膠股票風潮的影響，股票交易所銷聲匿跡。到1918年才在北京重新出現北京證券交易所，上海在1920年設立了上海證券物品交易所，次年成立上海華商證券交易所。到國民政府成立以后，金融市場上真正存在并得到發展的僅僅是政府公債。而到抗日戰爭爆發，政府干脆取消了正式的交易所。

在此演變過程中，銀行始終處在金融業各業之首，其他行業盡管（如保險、證券）盡管產生很早，但勢力很小，根本無法跟銀行業內設立的相似業務抗衡。可以說，近代中國金融法治的演進主要是銀行法治的演進。由晚清和北洋軍閥時期的金融業呈自由市場制度狀態，到國民黨政府時期完整體系的形成?？傊?，中國近代金融法律制度是一個從無到有、從初建到不斷發展而至于相對完備的過程。

二、 近代中國金融法治演進的特點及其影響因素

（一） 近代中國金融法治的演進是由統治者的利益決定的，這與傳統的“家國一體”、以國家為本位的觀念有極大影響

近代中國歷屆政府都面臨一個共同問題：財政困難。為了解決這一問題，維持統治，各屆政府都出臺相應的法規措施。晚清政府頒布了近代最早的金融法規《銀行通行則例》，針對銀錢行號無限制的設立，而且在清末經濟危機中，銀錢行號的倒閉，大量倒欠了公私款項，使本來就捉襟見肘的財政雪上加霜，迫使清政府加強管理。規定不管是叫銀號、票號、錢莊、官錢局、官銀號，還是其他名稱，只要主要從事存款、放款、匯兌、貼現等業務的機構均為銀行，必須要登記注冊才準營業，并需每半年和一年要向度支部報告營業報表并布告于社會；“凡只兌換銀錢無銀行之性質者，均作為銀錢兌換所免其注冊?！睂︺y行的資本額、存放款沒有規定，只是對銀行性質的金融機構實施初步的監督管理。北洋軍閥政府忙于爭奪權力，各派混戰，也亟需戰爭經費，雖然頒行一些單行金融法規，如《中華匯業銀行則例》、《中國銀行則例》、《交通銀行則例》、《勸業銀行則例》、《農工銀行則例》、《實業銀行章程》、《新華儲蓄銀行章程》等銀行法規，確認這些銀行受政府委托可以經理國庫、募集資金或籌借外款、發行國幣等，可見這些法規頒布也是為了達到政府籌措經費的目的。但由于政權更替的頻繁和軍閥的封建割據，很難在全國范圍內得到統一實施。

而到南京國民政府時期為了解決財政危機，用發行的政府公債作資本，逐步控制民間銀行，形成官方控制的“四行二局”金融網，完全改變了原先以江浙財團為核心的商業銀行制衡的局面。這是通過所頒行的金融法規逐步實現的。1931年頒布施行了中國首部現代性質的《銀行法》，除對銀行作了定義外，首次從政府層面對銀行設立的條件、銀行的職能和銀行業務的范圍作了規定，并明確要求，凡是不符合《銀行法》有關規定的銀行機構都必須依照《銀行法》進行變更、改組。這表明政府開始按照自己的意志管理銀行了。1934年，南京政府又頒行了《儲蓄銀行法》，規定：儲蓄銀行必須采用股份有限公司的組織形式，儲蓄銀行經營業務僅限于接受各種性質的活期、定期存款，代為收付各種款項和匯兌，以及代理買賣有價證券和保管業務。并具體規定每一存款帳戶數額、最長期限以及利息的最高利率都必須得到財政部最后的核準。所有的儲蓄銀行都要用相當于它們存款的四分之一作為購買政府公債或者購買核定的證券，而這些證券要開立特殊賬戶存放在中央銀行，以作儲蓄金。還規定，儲蓄銀行的董、監人員對儲戶債務應負無限連帶責任等內容。不僅從業務上、準備金的形式要求及主要人員責任承擔等各個方面限制和控制儲蓄銀行，還達到了讓商業銀行等金融機構通過購買公債以此為儲蓄金的形式墊出款項給政府財政支出之用的目的。這顯露出國家力圖控制金融業。1947年9月，南京政府又頒行了一部新的《銀行法》，同時宣布廢止1931年所頒《銀行法》。與1931年《銀行法》相比，1947年的《銀行法》內容更為完備，不僅對所指“銀行”作了最一般的定義，而且還就中國境內的營業銀行劃分成了商業銀行、實業銀行、儲蓄銀行、信托公司、錢莊和外國銀行六種，并對各類銀行的性質、設立、具體業務作了十分詳細的規定；各地銀行機構按其性質不同，所負責任也有不同；進一步確立和加強了國家在金融業的監管地位，規定銀行的存放款最高利率、對某一地區銀行或分行的增設的許可權、對銀行業務及其帳目的檢查、對各類銀行貸放款的數量的限制。這些規定表明當局力圖改變當時國內金融業中各種名稱金融機構林立的混雜局面，在設立地點、銀行的貸款數量、存放款的最高利率、承擔的責任方面限制更多了、更細了。其中最大的變化是允許銀行對工商業進行直接投資，而在1931年的《銀行法》中，“銀行不得為商店或他銀行、他公司之股東”。而放寬銀行投資是為了所壟斷的銀行可以控制更多的企業提供便利條件。配合國民黨政府《公司法》規定：公司可以成為其他公司有限責任的股東，成為其他公司的控股股東，還可以成為其他公司制董事、監察人，這樣，政府壟斷的銀行便能以認購股票的形式進入其他企業，不僅從經濟上還從行政上直接操縱其他公司和企業。再根據南京政府的《票據法》規定：凡是公司股票、債券、保單、提單、匯票、本票、支票等有價證券，通過交付或背書即可相互轉讓，投入流通，并作為擔保向銀行申請貸款，這樣大大增加了官僚資本的流通量，使政府控制的銀行資本流向政府想要控制的行業、企業或其它地方，有利于國民黨政府尤其四大家族壟斷金融等企業，牟取暴利。

實行法幣改革，最直接的原因也是為了解決財政問題。中國近代的幣制十分混亂，有銀兩、銀元、各種金屬輔幣、外國銀行鈔票、本國銀行鈔票、地方銀行鈔票、政府變相鈔票等，相互之間有不同程度的差別，需要兌換。銀兩的差別相對還比較小，銀元的差別就更大。幣制不統一，不僅不利于國內交換流通，更主要的是政府無法控制貨幣及其數量。統一幣制是晚清中央政府、北洋軍閥中央政府一直想解決的問題，但由于政府控制力不夠，幣制改革難以進行。1933年，南京政府實施“廢兩改元”的改革，停止將銀兩作為計價單位，統一使用標準重量成色的銀元作為計價單位。1935年，國民政府以“財政部布告”和“財政部長宣言”的形式，公布了《法幣政策實施方案》、《兌換法幣辦法》和《銀制品用銀管理規則》，宣布中央、中國、交通所發行的鈔票為法幣，所有完糧、納稅和一切公私款項之收付，蓋以法幣為限，不得行使現金，違者全數沒收；凡銀錢行號、商店及其他公私機關或個人持有銀本位幣或其他銀幣的、生銀類者，應自1935年11月4日起，交由法幣發行準備管理委員會或其他指定的銀行兌換法幣。這樣國民政府就用自己印發的紙幣換回了國內所有的白銀，單是四行收回的白銀就達三億元之多。由于法幣改革政府收回了鈔票發行權，發行數量由政府決定。從1937年6月到1949年5月法幣大量發行，法幣的通貨膨脹達1400億倍，法幣已成廢紙。南京政府因法幣已濫，想出以金圓券換法幣的所謂“幣制改革”，1948年8月，頒布了《財政緊急處分令》、《金融券發行辦法》、《人民所有金銀外幣處理辦法》、《整頓財政及加強管制經濟辦法》等掠奪性法令，強行發行金圓券，強行收兌民間的金銀和外匯，違法者則處于嚴厲刑罰和沒收財產。政府壟斷金融機構和金融市場、實行貨幣制度改革，最終把國民財富集中到政府手中，讓金融業更多地放款給政府用于軍事和行政開支上，而不是讓銀行拿更多的資金去支持工商業。

中國自秦漢以來就實行君主專制的中央集權制度，朕即國家、天下，皇帝（政府）代表了國家利益和全民利益，家國不分。因為中國幾千年來的自給自足的個體小農耕作的家庭組織形式，形成了一切社會組織、甚至國家本身，都是依照血緣家族的宗法原則建立起來的、都是家族或家庭的摹本的現實。皇帝是大家長，個人只是家族的一員，不是獨立的個體，在家族中只有尊卑貴賤之分，從尊到卑是單向的權力，從卑到尊是單向的義務。對大家長的“孝”高于對小家長的“孝”，家族中個人的利益要服從家族的利益，家族的利益要服從國家的利益。這樣國法有如家法，家法不是與被管教者協商制定的，國法也不是國君與臣民協商的產物，老百姓只能被動的接受法律的管束，因為法律是皇帝（政府）意志的體現。這樣的觀念就使得歷屆當權者得以國家利益的名義制定和實施各種規章制度、而老百姓對這些制度也能接受。這種家國一體、以國家為本位的觀念隨著近代民族國家觀念的興起而更加強化了，以致在民國諸政府的法律中，國家主義遠遠凌駕于個人主義之上，國家成了法律唯一的本位。當然，在實質上，所謂的國家主義不外是獨裁者盜用國家名義而行他們的專制之實，從慈禧到袁世凱，從曹錕、吳佩孚到蔣介石，概莫能外。國家本位、集團本位法的實質是義務本位法，民眾的公、私權利都受到嚴格的限制和輕視。

孫中山的三民主義思想使得南京政府壟斷金融的做法有了合法性。他在1924年提出：“中國不單是節制私人資本，還是要發達國家資本”，“要用一種思患預防的辦法來阻止私人的大資本，防備將來社會貧富不均的大毛病”。而當時專制集權思想、“主權在君”思想在社會上仍然根深蒂固?！鞍l達國家資本”就成為政府當權者竊國徇私的借口。1946年由“制憲國大”通過的《中華民國憲法》就規定了節制私人資本，為官僚資本的一統天下奠定了法律基礎。

（二） 中國近代政府的權力凌駕于私人金融財產權之上，與傳統法律是權力的附庸而不是權力的約束有很大影響

中國近代銀行等金融機構從早期的自由經營狀態，發展到國民黨政府時期被政府壟斷的局面，這一過程是權力不斷侵蝕權利的過程。近代中國歷屆政府為了解決財政問題，都發行大量的公債和向銀行借款。歷屆政府明知所發債券沒有固定收入作為償還的保證，還大量發行，這些公債大部分是銀行持有，少部分民間持有，但也多以抵押方式存放銀行。政府通過這些公債，將銀行的錢作為己用；向銀行借款方面，“銀行界可以拒絕貸款，但是以往的經驗已經告訴我們，如果銀行家、商業家膽敢喊叫一聲反對軍事領袖們的勒索，他們的生命和財產就會陷入極大的危險?！蹦暇┱税l行公債和向銀行借款外，還對華資銀行征收銀行兌換券發行稅，不顧當時銀行的政府借款已積重難返、仍增加銀行負擔，使得銀行信用難以維持時，卻沒有得到政府的扶持和解決。金融機構的權利得不到保障不僅通過發行公債獲得金融機構的資金，還實現了政府對金融機構的壟斷。1935年，南京政府發起一億元金融公債，不顧中國銀行和交通銀行的董事會反對增資改組的意見，對中國銀行、交通銀行強行修改則例，增加官股，實現政府控制。正如蔣介石所說：“三行（包括中央銀行）之增加官股，即統制金融之實施?！蓖陮υ霸ザ跬钰M四省農民銀行”進行增資擴股，改名為中國農民銀行，授予它發行紙幣的權力。這樣，加上1928年成立的中央銀行以及這三家銀行并成為“四行”，加上郵政儲蓄匯業總局和中央信托局，成了國民黨政府壟斷全國金融的“四行兩局”。商業銀行或為政府所控制，或逐步走向破產。被政府控制的金融業，對政府無底限的貸款，最終導致國民黨統治時期金融體系的崩潰。

中國幾千年的專制傳統，權力是不受約束的?；蕶嘀辽希鳛椤爸腥A大家庭”之家長，具有絕對的權威，從來沒有要約束君主權力的意識。在1911年晚清政府頒布《憲法重大信條十九條》之前，作為國家最高權力的皇權從未也不可能為法律所支配，相反，皇權在根本上支配著法律；而各級官吏是為皇帝服務的、是其代理人，雖然應遵循法律，但有各種減免規定得以逃避法律的約束。歷史上的“均田”、“限田”、“抑兼并”都體現了國家權力的無比威力。

而對于民眾，傳統法律淡化個人私有財產觀念。在家國一體情況下，無所謂個人財產所有權，因為“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，“天下之財歸之陛下”。“在中國古代的典章中，雖然詳細規定了庶民對于國家應付的納稅、守法、盡忠、服徭役、并依等種種義務，但卻沒有關于庶民權利的明確法律規定?！藗兏嗟乜紤]遵守法律、趨利避害，缺少依法保護自己權利的觀念?！奔词姑駠院螅癖姷某济褚庾R還是過于濃厚、權利觀念極其淡薄。民權，這個概念是傳統中國的法律詞典中不曾包含的新詞語，是過去的中國不曾熟悉的新問題。直到辛亥革命時期，孫中山提出“民族、民權、民生”即三民主義，才意識到國人需要這方面意識的啟蒙。這也是為什么近代中國政府在逐步實行金融壟斷法規時，民眾也能接受在這過程中政府對私有產權的侵犯和對私有產業的限制，而沒有西方私有產權神圣不可侵犯的思想。

（三） 強權政治、金融壟斷造成近代中國金融機構間的不平等競爭，并逐漸喪失其獨立和自由的地位

治外法權導致中外資銀行間的不平等競爭。19世紀90年代以后，各主要資本主義國家都在中國設立資力雄厚的銀行，憑借在華的經濟政治特權，營運國內銀行無法經營的業務，如控制我國外匯掛牌權，同時不經我國同意就擅自發行兌換券，經營所有業務都不受限制，并通過借款給各屆政府而操縱中國財政，控制外匯、關稅、鹽稅等大宗收入；而內資銀行的經營時常受到政府的干擾甚至控制，必須按規定持有政府公債、繳存存款準備金、向政府納稅等，缺乏一個正常經營的宏觀經濟環境；中外資銀行的不平等競爭地位是由于政治權力與經濟實力不平等造成的。

中資銀行間的不公平競爭及其獨立、自由的逐步喪失。在晚清政府和北洋軍閥時期，官僚資本的銀行與民族商業資本銀行相比，處于有利的競爭地位。如戶部銀行（1908年改為大清銀行）和一些省官銀錢局號這些政府支持的銀行，憑借政府授予代理國庫、藩庫的權力，逐步把官款存匯業務從民營銀行如票號中奪走，憑借官辦或官商合辦的資格，在處理債權糾紛中，往往可靠強權全額收回，而民營銀行則無法相比。在國民黨政府壟斷金融時期，民營商業銀行的利益大部分被奪走。正如陳光甫所說，“現在中、交收歸國有，儲蓄、匯水均為攬去，吾人以20年之努力，辛苦經營，始能樹立今日之基礎，而政府以債票增加資本，奪取商業銀行之地位，以致商業銀行不易存在”，“今后銀行之利益有漸薄之勢，銀行所應縮減之業務，多為利益頗厚者，如領券、發行及匯水，均屬及有利益之業務，亦在放棄或縮減之列，而所謂新的業務，手續雖簡單，并無甚厚益利。故如金融統治成功，銀行之利益勢必較今為薄也”。商業銀行就這樣被官僚資本所吞噬。

銀行業靠為政府墊款和經營公債牟利而發展起來，但也隨著政權的更替而倒閉?！霸诙兰o，這種現代化的銀行確實迅速地發展了起來，部分原因是政府的赤字財政。”在北洋軍閥時期，政府更替頻繁，后任政府往往不承認前任政府的債務，放款的銀行也就無法把借款收回來，許多銀行因此破產倒閉。銀行等金融機構在動蕩不安的環境中，為了尋得一個靠山，各行不得不把資金墊給政府或出讓一定的股份或職位給權勢者，獲取依靠自身力量無法取得的利益，如對政府的捐贈來換取政治權力，讓出一部分股權或發放款項給予當權者，邀請當權者兼任董事等職或銀行經營者兼任政府要職，商業銀行通過這些途徑獲得權力的支持，求得生存和發展，喪失了獨立性。

20世紀30年代以前，中國是處于金融自由的狀態：貨幣是銀本位（輔幣為銅）、金、銀和外匯的輸出輸入是完全自由的，不受任何管制，軍閥割據，各地貨幣標準紊亂，各地金融規則互有差異，這時市場進入門檻很低，民營銀行的設立完全不受限制，既不用注冊，也不用納稅。在一地設立總行以后，在全國各地都可以設立分支機構。而到南京政府時期，政府幾乎把銀行信貸業務的方方面面全都管制起來。1935年4月16日，由財政部長簽署的財政訓令（錢字第14130號），規定了救濟工商業放款的10條原則，已把什么都安排好了，剩下的只是執行問題。政府還通過組建上海工商業貸款審查委員會，進一步將銀行對工商業貸款的活動控制在政府的手中。1936年政府通過中央銀行，以行政的力量將上海的銀行和錢莊組成若干個工商貸款銀團，這些銀團在中央銀行的指導下行事。中央銀行制定了銀團規則，銀團組建是“專為團員向中央銀行辦理轉抵押或重貼現事宜”；銀團代辦轉借款項到期時，該執原來債權的團員行應負完全清償的責任；銀團對中央銀行所負債務系由全體團員行負連帶責任。通過這么規定，極大地限制商業銀行的生存和發展空間。

三、 結語

對近代金融法治演進的特點及其影響因素的分析中，我們發現，近代中國的歷屆政府仍然實施傳統的中央集權的專制政治，與銀行等金融業所需要的自由、獨立、平等、對私人財產權的尊重要求相去甚遠，雖然期間的金融法律制度逐漸完備，可金融體系卻走到崩潰的盡頭?？梢姡陚涞慕鹑诜ㄒ幉⒉灰欢ň褪菍崿F了金融法治，還要看立法的宗旨、權力是否受到限制、權利是否得到了保障，而這一切又受到傳統法律意識的深刻影響。因為中國近代是中國法律文化從傳統的君主專制到憲政民主的轉變過程，雖然法律體系發生了整體性的變遷，但相應法律文化的形成是一個漫長的過程。我們今天在借鑒發達國家金融法律制度的同時，相應的法律文化的形成也很重要。

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責任編輯 楊小民