利用與規制外資政策的國際經驗比較及啟示

　　一、西方發達國家與東亞新興工業化國家在外資規制政策方面的主要成功經驗
　　
　　（一）美國規制外資并購政策的主要特點：以國家安全的名義建立必要的產業防護網，同時避免對外資的規制過度
　　自美國獨立以來直到上個世紀中葉，美國聯邦與各州政府先后頒布了許多針對外資的規制法案、法規。與當今美國大力提倡投資自由化不同的是，在美國還是一個凈資金流入國時，美國政府就十分重視應對外資進入對國家安全可能產生的隱患，為此制定了非常詳細、全面的法律法規，從而保證一方面能充分吸引外國資金的流入；另一方面極力避免外國資本控制本國經濟局面的發生。
　　美國的規制外資并購的法律依據主要來自兩個方面：一是對國內并購與外資并購同樣適用的并購規則（主要以保護市場公平競爭為目的）；二是有關法律中對外資的特別規制規則（主要以維護國家安全與國家利益為目的）。
　　總體上看，美國在規制外資并購方面，體現了“松緊有度、外松內緊、操控在我”的特點，既盡量遵循給予外資平等待遇的國際慣例，又充分考慮美國的國家利益而對外資進行必要的“設限”；既以相關立法為基礎、強調有法可依，又給予政府執行部門在實際中靈活應對的空間；既制定有“內外無別”的一般性兼并規制規則，又在專門的行業法規中對外資進入采取區別對待的限制措施；從而一方面能夠在廣泛的行業領域允許外資進出自由、充分吸引外資，另一方面又建立了足夠的產業“防護網”防止外資進入引發國家安全方面的隱憂。
　　（二）英、法、德等歐洲經濟強國規制外資政策的主要特點：總體上采取的是中性的規制政策，但“外松內緊”，更多依靠非正式防范機制與規制手段
　　直到20世紀初期，英國、法國、德國等歐洲經濟強國主要扮演著資金提供國的角色。二戰以后，隨著美國、日本資本的大量進入，這些國家才開始面臨如何應對外資進入的挑戰問題。雖然，在正式的立法方面，這些國家沒有頒布任何歧視外資的法律法規，但還是采取了一系列正式與非正式的防范機制與規制手段來應對外資進入可能給本國經濟帶來的不利影響。正式的規制手段包括外匯管制、敏感行業的外資設限等。而非正式的規制手段主要包括以下三種：首先，通過國有企業控制命脈部門，使外資難以進入這些部門。其次，對惡意并購的限制增加了跨國公司通過并購方式進入這些國家的難度。再則，通過與跨國公司之間簽定自愿性協定的方式，在零部件采購當地化、產量增長控制、出口額度等方面對跨國公司提出具體的要求，從而對重大外資項目進行必要的規范與引導。概括地講，英、法、德等歐洲發達國家與美國一樣，對外資總體上采取的是中性的規制政策，但也是“外松內緊”，除戰略性產業對外資明確設限外，更多地是依靠各種非正式的規制手段避免外資進入可能造成的負面效應，使其最大限度地服務于本國經濟發展的整體利益。
　　（三）日本規制外資政策的主要特點：對外資的開放充分考慮本國的產業成熟度、產業安全度，采取“先保護育成、后開放競爭”的方針
　　在發達國家中，日本對外商直接投資（特別是外資并購）的規制制度是較為嚴格的，而且其對外資的開放是分階段、漸進式的，在對外資的逐步開放過程中，日本強調了對本國產業“先保護育成、后開放競爭”的方針。
　　在1963年前，日本對外資股權的限制比例一直控制在49%以下。1949年至1967年期間，外商直接投資只占日本全部外國資本流入量的6%。1963年后，日本逐步提高了外資控股比例，某些之前的限制類產業也開始向外資開放，但外資進入這些產業要經過外國投資委員會的單獨甄別與嚴格審查。1967年，日本進一步推進了外資自由化進程，將33個產業安全度較高的產業劃歸為“一類產業”（如家庭用具、玻璃制品、照相機、制藥業等），外資可控股50%，但同時在日本合作方的主營業務、最低控股比例、董事會席位等方面都有較嚴格的規定，從而確保了日方對合資企業的控制權。此外，有17個產業類被劃歸為“二類產業”（如普通鋼材、摩托車、啤酒、水泥等），外資可控股100%（即允許獨資），但這些都是日本企業已獲得很強競爭力、產業安全更高的產業。而且，無論“一類產業”還是“二類產業”，外資以并購方式進入都是不允許的。1969年，日本又在一類與二類產業目錄中分別加入了135與20個產業類別。但物流、石化、汽車等關鍵產業仍未向外資開放。70年代以后，日本雖進一步地逐步取消了對外資的各種正式限制措施，但仍依靠著各種非正式的防范機制來應對外資（如本地銀行與企業間的相互持股），使其進入受到很大限制。1971年至1990年間，外商直接投資額只占日本同期固定資產形成額的0.1%。
　　（四）新加坡利用外資政策的特點：鼓勵性政策與必要的規制并重，對外資流向的引導以及吸引外資的手段“與時俱進”
　　新加坡采取的是鼓勵外商直接投資、對外資“公平對待、內外無別”的政策，在大多數產業領域，對外資的股權比例與產品內銷沒有采取限制性措施，對外國資本流動與收益匯出也采取較為寬松的態度，但并不意味著新加坡對外資的態度是“放任自流”的。首先，在關系到國家安全的重要領域，新加坡仍保持對外資的必要規制。其次，在不同的經濟發展階段，新加坡政府都根據本國當時的產業發展重點與引資優勢來制定恰當的利用外資政策，對外資的流向進行引導，使其符合本國產業結構升級的進程。
　　
　　二、拉美與東歐國家在外資并購影響本國產業安全方面的負面教訓
　　
　　（一）跨國并購對拉美國家經濟發展造成的不利影響
　　自上個世紀80年代初發生債務危機之后，拉美國家都紛紛實行以市場為導向的經濟改革，實行了一系列有利于跨國并購的投資自由化政策。
　　從利用外資對巴西等國所產生的積極作用看，外資大量流入改變了巴西等國80年代以來投資率持續較低的問題，對幫助其走出80年代“失去的10年”產生了一定的積極影響。同時，跨國公司的進入也在一定程度上提高了企業的效益，加強了基礎設施部門的投資建設，并通過帶來比較先進的技術、全球化的營銷網絡，對增加出口產生了一定的促進作用。
　　但外資大量流入也加大了拉美國家對外資的依賴性，加大了這些經濟體對“外部因素”變化的敏感性與脆弱性。
　　1．外資在部分行業居壟斷地位、市場集中度加大。有些跨國公司在進入拉美一些國家后，依托其強大勢力，通過收購當地企業（特別是收購與之相競爭的市場領先企業），很快獲得了占壟斷地位的市場份額，造成這些國家部分重要行業被外資完全控制。
　　2．跨國公司與本國企業差距不斷加大。跨國公司利用競爭優勢排擠本國企業，造成拉美國家內外資之間的差距不斷加大。
　　3．跨國公司在原材料、設備采購方面存在一定的“進口偏好”，影響了其技術外溢性。如上世紀90年代實施外資自由化政策以來，外資企業進口占巴西進口總額的比重從38.8%上升到60.4%，而外資企業出口占巴西出口總額的比重從46.8%上升到60.4%，說明外資企業的進口相對于出口，增長的快得多。外資企業（特別是跨國公司）在原材料、設備、技術采購方面依然依賴原先的供應商網絡，而這一“偏好”是不利于本國相關配套企業、供應商網絡通過吸引外資獲得技術進步與產業發展的。
　　4．外資并購對新增生產能力及就業的貢獻不大。外資并購一般不像新建投資那樣，能給東道國帶來新增生產能力并創造新的就業機會。相反，在汽車和金融行業的許多并購重組往往導致公司裁員，從而減少就業。例如，在巴西，跨國公司對當地汽車、銀行業的收購導致大幅裁員的現象屢有發生。
　　
　　5．跨國公司的資金外移對拉美國家外匯賬戶平衡產生不利影響。在拉美，跨國公司以利潤轉移的形式向外轉移資金，也對拉美經濟造成了一定的不利影響。
　　（二）東歐私有化對外資收購國有資產放任自流而造成嚴重后果的教訓
　　 波蘭經濟學家波茲南斯基在其《全球化的負面影響——東歐國家的民族資本被剝奪》一書中對東歐各國在其私有化過程中，由于采取對外國資本無所顧忌地出售國有資產的策略而造成的種種危害進行了詳細、透徹的分析。
　　根據波茲南斯基的介紹，外資“全面接管”東歐的國有固定資產，并沒有給這些國家帶來所期望的良好市場機制、法制環境、技術進步與先進管理經驗，反而帶來一系列不利后果，如國民經濟嚴重衰退、國有資產大量流失、主要產業被外資全面控制、本國產業一蹶不振、技術進步受阻、利潤外流造成外債水平不降反升、國內市場壟斷加劇、國家職能弱化、出現“畸形”的資本主義等等。
　　
　　三、結論與啟示
　　
　　（一）不同的國家類型，關于外資的產業安全觀是不同的
　　從地緣政治與國家發展戰略等角度看，大國與小國對于建立完備的本國工業體系與實現本國經濟的自主獨立性，其強調程度是不一樣的。而從強勢國家與后發國家的比較上看，在本國產業成熟度、國際競爭力上的強弱差異，也決定了其處理外資與本國產業的關系、看待外資影響本國產業安全的態度與眼光是不同的。具體分析各國的情況，可以看到，歐美等國是屬于“大國成熟型”，本國經濟在資金、技術乃至國際經濟秩序話語權等方面均處于強勢地位，因此其看待與外資有關的“產業安全”問題，更多地是考慮如何避免外資進入帶來國家安全隱患或損害國家經濟整體利益，而非就具體產業來論安全。而日本在上世紀60—80年代期間，屬“大國趕超型”，其產業安全觀既與歐美等“大國成熟型”不同，也與新加坡等“小國趕超型”不同。由于強調本國工業體系的建立與經濟上的獨立自主性，因此在國內某些產業成熟度尚“欠火候”時，仍十分重視具體產業的安全問題，其對外資的規制也就會更多地是就如何保護尚不安全的產業來論安全。相比而言，新加坡從其國家發展戰略上看，主要是強調如何使本國經濟（包括內外資）在全球范圍的國際產業鏈分工中占據最有利的位置，因此，主要是從如何使引進的外資有助于實現這一目的從而保證國家經濟持續增長來論與外資有關的安全問題的。
　　（二）目前世界各國中主要存在四種類型的利用與規制外資模式，但在主要發達國家與成功實現經濟追趕的國家中，沒有一個對外資是采取放任自流態度的
　　首先，美、英、德等發達國家，目前在全球化中，居于強勢地位，主張全球范圍的投資自由化，其外資規制政策一般是“中性的”，但實際操作中也非對外資完全放任自流，而是“外松內緊”，主要依靠各種非正規的防范機制來控制外資進入的成本與風險。除上述經濟強勢國家的“中性型”外資規制模式外，在發展中國家中、工業化后發國家中，按其對外資規制的松緊度，又分為三類，一是鼓勵型（如新加坡），二是限制型，三是放任型（拉美、東歐一些國家為代表）。
　　在利用、規制外資政策方面，由于各國國情不同、所處發展階段不同，沒有一個普遍適用的成功模式可以照搬。但有共性的規律，即主要的發達國家以及成功實現經濟追趕的國家，沒有一個對外資是采取放任自流態度的。而對外資進入毫無顧忌的國家，如波蘭等東歐轉軌國家、阿根廷等拉美國家，無一不嘗到了這一輕率態度的苦果。
　　（三）對外資應鼓勵與防范兩手抓，對其“利”加以鼓勵、引導，對其“弊”加以限制、防范
　　從各國經驗看，當采取了恰當、符合本國國情與發展戰略的外資規制政策使這兩組關系處于平衡狀態時，往往利用外資的收益大于成本。相反，如果應對外資的政策不當，導致兩組關系失衡（如“跨國公司強、本國政府弱”或“外資強、內資弱”）時，外資利用的成本將大大超過其收益。
　　因此，對外資應鼓勵與防范兩手抓，其松緊度的把握、政策組合的設計，應根據本國所選擇的發展戰略、所處的經濟發展階段、產業成熟度與國內外形勢、條件，適時靈活地調整，作到“審時度勢”、“與時俱進”。可以說，外資是一把雙刃劍，而能否用好這把劍，關鍵要看東道國政府是否具有足夠的調控駕馭能力，是否采取正確的調控政策與手段。
　　（四）在利用外資的類別上，應強調綠地投資為主、并購投資為輔
　　東歐與南美一些國家的教訓給了我們這樣的啟示：經濟開放度越高，國家必要的管理調控職能越要加強。應完善制度，避免國有資產被賤賣，避免外資在對國有資產的并購中享有“超國民待遇”或明顯處于國內企業無法與之競爭的優勢地位。在利用外資的類別上，應強調綠地投資為主、并購投資為輔，因為綠地投資更有助于增加一國的固定資產投資、帶來先進技術、創造就業機會、增加市場競爭，而這正是多數發展中國家引進外資的主要初衷。從國別比較看，愛爾蘭、新加坡與東歐、南美國家都采取了投資自由化的政策，但一個以綠地投資為主，一個以外資并購、收購為主，直接影響了兩類國家的引資效果。再有，就是不能在條件未成熟時完全放開資本市場管制，資本市場的自由化應是漸進的；對外資企業通過外貿結匯、外資銀行的渠道外流其利潤、紅利也應有所警惕、有所防范。
　　（五）制定符合國情的外資并購規制政策體系，實現內、外資的“共榮”與“雙贏”
　　從我國是一個大國的角度考慮，必須控制一定的敏感性、戰略性部門，保證國家安全與經濟、政治上的獨立自主性。從我國是一個后發國家的角度考慮，又需要在廣泛的產業領域，對外資（主要是能帶來國際先進技術與管理經驗的高質量外資）采取鼓勵的政策；但一定要“兩手抓”，加強市場開放度與加強政府必要的調控職能相結合，鼓勵外資與扶植國內企業相結合，通過綜合運用財政、稅收政策、外匯與關稅管理政策、產業政策等，積極引導外資的流向與投資行為，充分做到取其“利”而避其“弊”，并使外資調控政策隨著國內宏觀經濟與產業發展環境的變化做到“與時俱進”、“松緊適度”、“操控在我”，達到“為我所用”的目的——從而實現利用外資收益最大化、成本風險最小化，實現內、外資的“共榮”與“雙贏”。
　　（作者單位：國家發展改革委投資研究所）