進一步發揮政府在技術創新中的主導作用

　　國家中長期科技發展規劃指出“國家創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統”，并提出“建設以企業為主體、產學研結合的技術創新體系，將其作為全面推進國家創新體系建設的突破口”。在這一體系中關鍵是政府、企業、高校、研究單位和市場的結合與互動，其中處理好主導與主體的關系尤為重要。
　　在WTO的框架下，政府還能不能再安排什么項目給企業?根據WTO《補貼與反補貼協定》，各國可以對公司的研究活動或對高校、研究機構與公司簽約的研究活動提供財政支持，只要這種資助不超過規定的比例就可以（如不超過工業研究成本的75％或競爭前開發活動成本的50％）。事實上一些國家早已超出了上述“不可訴補貼”范圍，例如2004年美國指責法、英、德和西班牙對空客公司開發新飛機提供了至少150億美元的“啟動補助金”，歐盟則反訴美國自1992年以來向波音公司提供了230億美元非法補貼，雙方的爭辯仍在繼續。美國還宣布從2006年起對企業研發投入給予稅收激勵，10年共計864億美元，歐盟則為中小企業研發建立專門基金、提供稅收優惠、融資補貼和貸款擔保。在2003年我國的全社會科技投入中，政府占30％，企業占70％，同期美國是政府占31.5％，企業占63％。從這些數據看，在科技投入上我國企業已經成為投入的主體且已與國際接軌了。但我國目前處在工業化中期，如果回溯到美國工業化中期的60年代，全社會科研經費中政府投入與企業投入之比是65∶35，70年代是55∶43。在2000年美國政府的科技經費中還有33％投向企業，而我國是10％；在企業的科技費用中來自財政的比例，美國12％，中國4.6％。顯然無論從WTO的規則還是與發達國家的比較上看，我國政府科技經費對企業創新的支持遠未到位。
　　除了通過財政對企業研發的支持外，政府在資源和市場配置上還可以發揮很大的作用。技術創新的成果需要應用來檢驗，需要在使用中完善，需要效益來持續。對產品技術創新而言，不經過市場就不可能完成技術創新過程。顯然，我國廣大的市場應該成為我國自主創新和技術進步的戰略資源，我們要像珍惜自然資源一樣重視和用好市場資源。我們曾經寄希望于市場換技術，但事與愿違，市場換不來國外的核心技術，將市場拱手讓人卻使我國具有自主知識產權的技術失去成長的土壤。時至今日，我國仍有一些壟斷市場的部門或企業集團對國產設備特別是創新產品缺乏信心和熱情，自覺或不自覺地把自己掌握的市場資源向國外產品傾斜。有人認為，一切由市場無形之手來選擇，政府也無能為力。果真如此嗎?很多國家都利用政府采購為本國企業產品提供市場，美國1933年出臺《購買美國產品法》，其后又有《聯邦采購法》，明確規定聯邦政府采購必須優先購買本國產品，只有當產品的國內最低報價比海外廠商高出一定比例時（大型企業高出6％，小型企業高出12％，國防類產品高出50％）才被視為可以豁免，還專門制定了針對創新技術和產品進行采購的內容，美國西部硅谷地區等高技術產業群的迅速發展也得益于此。各聯邦機構每年還必須就執行該法的情況向國會提交報告。2005年度美國聯邦機構在采購上支出3140億美元，本國產品占到89％。發達國家的政府采購規模一般占到GDP的10—15％，相比之下我國政府采購規模明顯偏小，2005年全國實際政府采購規模近3000億元，僅占全國GDP的1.6％，但增速很快。實施政府采購改革7年來，全國政府采購規模年均增長78％。如果將我國政府采購范圍像歐美一樣擴展到涵蓋政府所有購買性支出預算項目，則有可能達到GDP的10％。在我國的《政府采購法》中雖有“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”的條款，但“國貨”定義不明，實際上在政府采購中，外國供應商幾乎壟斷了電梯、照明燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車和IT產品等。我國政府承諾將在2007年12月底前開始加入WTO《政府采購協定》的談判，屆時《政府采購法》中保護性的“國貨條款”將徹底消失。在政府采購市場開放的前提下，如何從政府采購行為體現出政府對國內企業技術創新產品支持的表率作用，如何讓國內企業享受到主場優勢，值得很好地向美國等國家政府學習。
　　在加入WTO 5年后，我國90％的進口產品已沒有貿易關稅壁壘，而且長期以來執行的進口整機免稅而進口零部件上稅的政策使進口設備享受了超國民待遇，對國產設備更無保護可言，但在稅收政策上也并非無可作為。最近財政部等四部委聯合發布了《關于落實國務院加快振興裝備制造業的若干意見有關進口稅收政策的通知》，對于那些國內已具備相當生產能力且技術水平已基本滿足需求的設備，將停止執行進口免稅政策，同時將給國內生產同類重大裝備的企業進口關鍵零部件、原材料實行稅收先征后退，返還的稅款轉作國家資本金注入該企業，可用于研發和創新能力建設。這既不違反WTO規則，又為企業發展創造了公平稅負的競爭環境。
　　除了稅收政策外，利用標準設置技術壁壘是發達國家通常采用的辦法。目前使用的第二代移動通信有GSM和CDMA兩類標準，歐盟和美國分別是這兩類標準的主要專利持有者，在GSM標準剛起草時，歐盟就要求其成員國的通信運營商簽署協議并預留頻率，保證歐盟使用GSM網絡標準，阻擋了CDMA標準進入歐洲。美國在本國的CDMA系統發展到一定規模以后，才允許GSM系統進入美國市場。最近美國聯邦通信委員會（FCC）頒布法規，要求2007年3月1日之后，美國國內市場只準銷售符合美國的數字電視標準ATSC的電視機，表面上對進口沒有限制，但每臺電視機需要交20多美元的專利費，這對于利潤率僅有1.7％的我國電視機企業無疑是雪上加霜。據估計，ATSC將為美國帶來80億美元價值的出口，并在2014年為美國國內新增15.6萬個工作崗位。美商務部早在1998年就估計，美國主導的標準起到給美國出口1500億美元的價值，但同時又指出，非美國主導的標準成為美出口貨物的技術壁壘，影響價值200—400億美元。我國曾經在2003年制定WAPI（無線局域網鑒別和保密基礎結構）標準并擬在2004年中在國內強制實施，由于該標準可能影響到生產PC用無線網卡芯片的美國公司在中國市場的利益，引起了上至總統的美國政要的關注，對中國政府施加壓力。相比之下，我國政府對標準的重視和運用才剛剛開始。美國全美亞洲研究所2006年6月發表了題為《標準就是力量？中國國家標準化戰略制定中的技術、機構和政治》的報告，報告稱“我們時常發現標準制定各參與方之間似乎存在不一致的利益，這使得在中國標準制定中協調各方利益頗為困難。比如，一些中國公司已經從現存的國際標準及知識產權體系中成功獲利，因此對中國政府另起爐灶開發中國自己標準的做法并不支持。有跡象表明，即使在政府內部，各部委、同一部委下屬各不同部門也可能對推行特定標準的看法相去甚遠。我們有理由相信中國政府對WAPI的支持并非完全一致。即使TD—SCDMA已經被ITU認可為國際標準，政府對其作為國家標準的態度一直猶疑不定。既想推行擁有中國自主技術的自主標準，又想在市場及中國國內各利益方面前扮演一個更為中立的仲裁者的角色。”所幸的是雖然晚了點，但我國政府還是出臺了支持WAPI和TD—SCDMA發展的措施，這不僅是對WAPI和TD—SCDMA，而且對我國企業的自主創新也是很大的鼓舞。
　　國家創新體系明確提出產學研結合，各方自愿且有共盈的理念是合作的前提，但政府并非僅僅是樂觀其成而已。一些國家的政府很注意營造產學研用合作的環境，通過公共財政科技項目的申請條件和稅收優惠等措施來引導。歐盟明確對產業進行技術轉讓是大學的一項使命，法國制定“技術創新與研究法”明確科技界與企業的合作要求，德國政府提供科技教育獎勵基金支持高校和研究所開發由企業提出的攻關項目。芬蘭政府規定研究機構的項目必須有企業參加，企業的項目必須有高校或研究單位的參加，這樣才能獲得財政支持。日本電信運營商NTT每年以約3％的銷售收入投到研發，并按照政府要求以與日本國內的上游廠商合作研發設備為其使命，為這些設備生產廠商提供新產品試驗環境，增強這些廠商的國際市場競爭力。
　　除了國家財政支持企業研發、政府采購為創新產品提供市場機遇、建立公平稅負的競爭環境、實施有自主知識產權的標準助力產業發展、營造官產學研用合作的創新氛圍外，政府還可以通過建立引進技術消化吸收和再創新的協調機制、軍民結合寓軍于民的協調機制、營造技術產權交易市場、扶持風險投資等來發揮主導作用。政府主導作用的效果需要通過企業的主體作用才能體現，市場在資源配置中的基礎性作用的充分發揮也有賴于政府的引導，要使這幾方面的作用協調發展的關鍵是建立有利于創新的體制和機制。在這方面，政府對體制、機制的建立和完善更是責無旁貸。
　　 （作者系中國工程院副院長）