主體功能區(qū)建設(shè)的理論、實踐綜述

　　我國“十一五”規(guī)劃綱要首次明確提出，“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策及績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。”主體功能區(qū)的劃分，將成為我國今后空間布局和區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)方針，主體功能區(qū)的建設(shè)也將成為我國“十一五”及今后一段時期的熱點和重點。
　　
　　一、主體功能區(qū)建設(shè)的理論探索
　　
　　設(shè)立主體功能區(qū)的提法在我國的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中還是首次，對于主體功能區(qū)的理論研究還處于探索和討論階段，歸納起來主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：
　　
　　（一）主體功能區(qū)建設(shè)的重要性和創(chuàng)新性得到高度認可
　　理論界對主體功能區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新性和重要性從多緯度進行了闡述：
　　一是主體功能區(qū)的新提法意味著我國政府政策模式的轉(zhuǎn)變，意味著我國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域合作的導(dǎo)向變化。表明我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了從“切塊式”發(fā)展向更加講求科學性、合理性轉(zhuǎn)化的趨勢。
　　二是主體功能區(qū)將成為政府進行宏觀調(diào)控的新途徑。主體功能區(qū)劃作為未來引導(dǎo)和約束我國未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將對我國規(guī)范空間開發(fā)秩序產(chǎn)生深遠和實質(zhì)性的影響。
　　三是主體功能區(qū)建設(shè)可有效發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)功能。有利于縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的協(xié)調(diào)。
　　
　　（二）初步明確了主體功能區(qū)的劃分原則
　　一是國土部分覆蓋原則。即主體功能區(qū)劃從長遠看應(yīng)該實現(xiàn)國土的全覆蓋。但現(xiàn)階段的主體功能區(qū)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行，符合標準的區(qū)域劃入四類主體功能區(qū)，其他區(qū)域目前并不進入，待以后時機成熟調(diào)整標準后逐步劃入四類主體功能區(qū)內(nèi)。
　　二是適度突破行政區(qū)原則。即主體功能區(qū)劃從理論上講應(yīng)該不囿于行政區(qū)劃，而是根據(jù)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ茸匀缓徒?jīng)濟要素，確立科學合理的區(qū)劃方案，發(fā)揮規(guī)范國土空間開發(fā)秩序、協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)的作用。但是，在實際操作過程中，跨行政區(qū)劃分主體功能區(qū)存在如何實施和依靠誰來實施配套政策的問題。
　　三是自上而下原則。主體功能區(qū)劃具有全局性、引導(dǎo)性、約束性或強制性的特點，因此應(yīng)采用自上而下的劃分方法，同時允許部分省市先行試點進行自下而上的探索，積累一些好的經(jīng)驗和做法，為全國的主體功能區(qū)劃提供基礎(chǔ)性信息和樣板化啟示。
　　
　　（三）探索了主體功能區(qū)的層級和單元劃分
　　初步設(shè)想為構(gòu)建國家級和省級兩級主體功能區(qū)劃體系。省級以下各級政府主要圍繞已經(jīng)確定的國家和省兩級主體功能區(qū)劃體系，承擔包括貫徹落實、具體執(zhí)行、配合實施、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息共享等方面的職能和服務(wù)。
　　
　　（四）初步對主體功能區(qū)劃分的標準和指標體系進行了研究
　　主體功能區(qū)劃分的標準和指標體系是主體功能區(qū)研究的重點，是主體功能區(qū)具體實施的依據(jù)。有研究認為應(yīng)該由中央政府制定劃分國家一級主體功能區(qū)的全國統(tǒng)一標準，省級政府制定劃分省一級主體功能區(qū)的各省不同的標準。主體功能區(qū)劃分指標體系要做到重點突出、目標明確、簡明實用，需要建立一套簡明實用的指標體系作為支撐。指標的選擇既要注重科學準確性，更要注重可獲得性和可應(yīng)用性，力求避免指標數(shù)量過多、層次過繁，應(yīng)選擇資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和強度、發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴拇硇灾笜耍攸c突出資源和環(huán)境方面的關(guān)鍵指標，體現(xiàn)資源環(huán)境對于經(jīng)濟和社會發(fā)展的約束作用。初步設(shè)計的劃分指數(shù)計算方法是：劃分指數(shù)＝已開發(fā)水平／全部潛在可開發(fā)水平＝現(xiàn)有開發(fā)密度／（資源環(huán)境承載能力×發(fā)展?jié)摿Γ?br/>　　
　　（五）主體功能區(qū)的分類政策設(shè)計得到了重視
　　縱向看，中央和省級政府在主體功能區(qū)的分類政策設(shè)計上承擔的職責是不同的。中央政府應(yīng)制定切實可行的分類配套政策措施，國務(wù)院各相關(guān)部門制定具體的政策實施細則和條例，共同形成國家級主體功能區(qū)的分類政策體系，省級政府負責制定和實施針對省級主體功能區(qū)的分類政策，其政策設(shè)計首先必須要符合國家級主體功能區(qū)對于該區(qū)域的政策要求，同時又能根據(jù)本省實際情況保持政策設(shè)計上的靈活性和自主性。
　　橫向看，四類主體功能區(qū)的政策設(shè)計各有重點。優(yōu)化開發(fā)地區(qū)的政策設(shè)計重點包括：制定嚴格的建設(shè)用地期限內(nèi)和年度增量指標，明確城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和園區(qū)單位面積土地承載量的集約用地標準；制定明確的產(chǎn)業(yè)項目水耗、能耗、污染物排放標準，頒布不同行業(yè)的資源回采率、綜合利用率、回收率以及污染廢棄物綜合處理率等強制性標準；制定扶持自主創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等方面的稅收優(yōu)惠標準，明確對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、吸納就業(yè)型產(chǎn)業(yè)、外地轉(zhuǎn)移型產(chǎn)業(yè)的信貸優(yōu)惠額度、期限和利率標準。重點開發(fā)地區(qū)的政策設(shè)計重點包括：確定土地優(yōu)先供地的額度、速度指標和簡化程序，制定土地置換的優(yōu)惠辦法；出臺吸引產(chǎn)業(yè)項目進入和集聚的投資補貼、稅收減免、信貸優(yōu)惠等實施辦法；制定加大交通、能源、水利、水電氣熱供應(yīng)、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展的財政資金、國際資金、民間資金等投入的優(yōu)惠力度和標準；從就業(yè)安置、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面分別制定鼓勵和吸引人口進入和集中的優(yōu)惠政策。限制開發(fā)地區(qū)的政策設(shè)計重點包括：實施嚴格的土地用途管制和新增建設(shè)用地規(guī)模速度控制制度；建立規(guī)范可行的生態(tài)補償機制和辦法，明確分階段財政轉(zhuǎn)移支付的標準、規(guī)模、用途和調(diào)整辦法；制定資源消耗、環(huán)境影響、生產(chǎn)規(guī)模、工藝技術(shù)等方面的強制性產(chǎn)業(yè)準入門檻，出臺投資補貼、稅收減免、信貸投放等方面優(yōu)惠政策扶持符合主體功能的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展；制定居住、就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生等方面補助政策引導(dǎo)當?shù)鼐用裣蛲膺w移或在當?shù)丶猩睢＝归_發(fā)地區(qū)的政策設(shè)計重點包括：建立規(guī)范合理的財政維持養(yǎng)護機制，嚴格執(zhí)行財政經(jīng)費的總額保障、規(guī)范使用、控制開支等制度；明確核心區(qū)、實驗區(qū)、外圍區(qū)不同區(qū)域的人口容量、建筑、旅游、探險等開發(fā)活動的標準；加強法律、執(zhí)法、輿論、公示、聽證等監(jiān)管體系建設(shè)，實行游客數(shù)量控制、人類活動超載預(yù)警制度。
　　
　　二、部分省區(qū)主體功能區(qū)建設(shè)的實踐探索
　　
　　（一）主體功能區(qū)的劃分原則和標準在省級層面得到初步實踐
　　江蘇省堅持以人為本的原則，將人口的分布、人口的流動和人居的適宜性作為劃分主體功能區(qū)的最主要因素；堅持城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的原則，將城鄉(xiāng)、區(qū)域作為一個整體，突破行政區(qū)界限，突出主體功能的要求，進行通盤考慮。堅持效率最大化的原則，對各地工業(yè)化、城市化的適宜程度和效率高低進行綜合性評價。堅持保護資源環(huán)境的原則，要以較少的資源環(huán)境的代價實現(xiàn)更多的經(jīng)濟產(chǎn)出，提高可持續(xù)發(fā)展能力。堅持尊重客觀的原則，以客觀分析為主，減少人為主觀性，提高劃分的科學性、公正性。主體功能區(qū)劃分的標準則采用了相對概念，重點是通過對試點地區(qū)的試點，歸納、提煉、集成一套規(guī)范的劃分主體功能區(qū)的方法和技術(shù)規(guī)范。
　　浙江省根據(jù)本省的實際情況開展標準和指標的研究，研究的重點放在資源稟賦、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)密度、人口集聚趨勢、未來發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟社會發(fā)展方向等方面；放在認真進行資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度、經(jīng)濟社會發(fā)展方向和發(fā)展?jié)摿Φ姆治鲈u價；放在真正體現(xiàn)把區(qū)域空間開發(fā)建立在以資源環(huán)境承載能力為前提的合理開發(fā)和科學發(fā)展之上。
　　
　　（二）省級主體功能區(qū)劃分在規(guī)劃層面取得了一定的進展
　　江蘇省按照不同空間尺度劃分主體功能區(qū)。一是以縣為空間單元形成省域主體功能區(qū)。二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為空間單元形成市域主體功能區(qū)。三是以網(wǎng)格為空間單元形成縣域主體功能區(qū)。另外，對縣域空間開發(fā)的政策進行了探索。主體功能區(qū)的實施需要產(chǎn)業(yè)、財稅、土地、人口、考核等多方面的政策支持。
　　浙江省在“十一五”規(guī)劃中，明確區(qū)域主體功能區(qū)劃。合理劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，逐步形成功能定位清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)格局。
　　云南省“十一五”規(guī)劃中按照滇中、滇西、滇東、滇南四大片區(qū)“一優(yōu)（優(yōu)化開發(fā)）三重（重點開發(fā)）”的總體格局將全省劃分為4類主體功能區(qū)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)指滇中地區(qū)的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四個城市及其相關(guān)地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)指滇西、滇東、滇南三個片區(qū)中資源環(huán)境承載力較強、集聚經(jīng)濟和人口條件較好、承載支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對內(nèi)對外開放的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)指優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱、聚集經(jīng)濟和人口條件不夠好的地區(qū)，主要是天然林保護地區(qū)、退耕還林生態(tài)林地區(qū)、重要的生物多樣性保護地區(qū)、重要水源地、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)等。禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的國家級、省級自然保護區(qū)和世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)。這類區(qū)域散布于全省，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定實行強制性保護，嚴禁不符合功能定位的各類開發(fā)活動。
　　四川“十一五”規(guī)劃將全省劃分為四類主體功能區(qū)：綜合開發(fā)區(qū)域，主要指成都平原地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)域，包括攀西地區(qū)、川南地區(qū)、盆地丘陵地區(qū)。適度開發(fā)區(qū)域，指川東北盆周山區(qū)、川西北高原地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域，主要指依法設(shè)立的資源、濕地、動物、文物、地質(zhì)等保護區(qū)以及風景名勝區(qū)、森林公園等。包括成、德、綿3市的成都平原地區(qū)將按照“城鄉(xiāng)一體、率先跨越”的思路，更大規(guī)模地聚集經(jīng)濟和人口，使之成為本省參與全國區(qū)域競爭的龍頭和主體。適度開發(fā)區(qū)域重點圍繞資源環(huán)境的保護，因地制宜地發(fā)展本地資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，努力擴大勞務(wù)輸出，引導(dǎo)人口向省內(nèi)綜合開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)或省外轉(zhuǎn)移。而禁止開發(fā)區(qū)則將依法實施強制性保護，嚴禁不符合保護區(qū)功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。
　　
　　（三）省級層面在主體功能區(qū)劃管理機制方面進行了初步探索
　　浙江省逐步建立以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的差別化區(qū)域開發(fā)政策，探索重要資源環(huán)境的統(tǒng)籌配置機制，完善相應(yīng)的生態(tài)補償機制。特別是在建立生態(tài)補償機制方面進行了有益的探索。一是省級財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ戎鹉昙哟蟆６鞘〖壐鞑块T多渠道整合資源、推進生態(tài)補償?shù)墓ぷ鞲窬忠呀?jīng)基本形成。三是全省各地也積極探索區(qū)域性或流域性的生態(tài)補償方式。四是進一步強化了生態(tài)補償?shù)目萍贾危婕涌炝谁h(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)。
　　
　　三、加強主體功能區(qū)制度保障建設(shè)的若干建議
　　
　　（一）進一步明確主體功能區(qū)的內(nèi)涵和標準
　　“十一五”規(guī)劃對主體功能區(qū)的劃分做了規(guī)定。四個主體功能區(qū)中，禁止開發(fā)區(qū)的邊界規(guī)定得很明確，直接規(guī)定自然保護區(qū)、世界文化遺產(chǎn)等為禁止開發(fā)區(qū)域，對其功能屬性也有明確規(guī)定。但是，對其他主體功能區(qū)的劃分標準及承擔的功能屬性就不是很明確，限制開發(fā)區(qū)只對部分區(qū)域做了劃定，限制到何種程度也沒有明確表示。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的界限更加模糊，在落實規(guī)劃時容易產(chǎn)生歧義。因此迫切需要制定更加明確的劃分界限，使實際操作有標準可依，從而減少規(guī)劃落實的趨利性，增加標準性。
　　
　　（二）制定差別化的區(qū)域政策，從產(chǎn)業(yè)、財稅、土地、人口、考核等多方面進行政策支持，并進一步落實政策的配套措施和實施細則
　　“十一五”規(guī)劃中已經(jīng)明確要實行分類管理的區(qū)域政策，這是推進主體功能區(qū)工作的重要保障。在分類管理的區(qū)域政策下，還需要制定切實可行的分類配套政策措施，以及政策實施細則和條例，形成國家級主體功能區(qū)的分類政策體系。在建立生態(tài)補償機制方面，應(yīng)該按照誰污染誰賠償、誰受益誰補償、均衡協(xié)調(diào)、公平、多層次的補償原則進行生態(tài)補償，使國家在優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)之間進行平衡和調(diào)整。同時建立生態(tài)補償政策的長效機制。績效評價和政績考核方面，社會發(fā)展、教育、醫(yī)療、公平程度、生態(tài)環(huán)境等非經(jīng)濟因素的權(quán)重越來越大，不同功能區(qū)也有不同的考核標準：優(yōu)化開發(fā)區(qū)強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等考核，弱化經(jīng)濟增長速度考核；重點開發(fā)區(qū)綜合考核經(jīng)濟增長與質(zhì)量效益、就業(yè)與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、社會和生態(tài)環(huán)境等；限制開發(fā)區(qū)突出生態(tài)環(huán)境保護考核，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化考核；禁止開發(fā)區(qū)主要考核生態(tài)環(huán)境保護。在考核標準的指導(dǎo)下，還需要根據(jù)主體功能區(qū)承擔的功能屬性制定比較詳細的、切實可行的考核指標體系。
　　
　　（三）確立實施劃分主體功能區(qū)的主體，明確中央政府和地方各級政府的職能分工
　　主體功能區(qū)劃不可避免的在局部一些區(qū)域會打破行政區(qū)，過小的單元作為劃分主體就很難從總體上保障主體功能區(qū)劃的順利實施，因此主要以中央和省兩級政府為主體來構(gòu)建主體功能區(qū)劃在政策實施上具備有效性和可操作性。省以下各級政府主要圍繞已經(jīng)確定的國家和省兩級主體功能區(qū)劃體系，承擔包括貫徹落實、具體執(zhí)行、配合實施、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息共享等方面的職能和服務(wù)。國家、省和省以下各級政府承擔不同的職責，應(yīng)當建立合適的職能分工體系，采用自上而下的劃分原則與自下而上的探索相結(jié)合的推進機制。自上而下指國家宏觀調(diào)控、確定標準、選定范圍、制定方針；自下而上指選擇有條件的地區(qū)開展試點工作，進行模式與制度方面的試驗，探索配套政策措施的制定，積累經(jīng)驗，總結(jié)推廣。
　　
　　（四）加快主體功能區(qū)的技術(shù)規(guī)范的制定
　　主體功能區(qū)如何劃分，這需要一整套切實可行的、統(tǒng)一的劃分標準，需要構(gòu)建一套簡明實用的指標體系。指標的選擇既要注重科學準確性、代表性，又要注重可獲得性和可應(yīng)用性，“十一五”規(guī)劃已經(jīng)明確主體功能區(qū)劃的依據(jù)是資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和強度、發(fā)展?jié)摿Φ取Ｔ诰唧w實施時，還需要進一步細化、量化，抓緊時間制定主體功能區(qū)的技術(shù)指標是開展主體功能區(qū)工作的當務(wù)之急。要組織力量統(tǒng)計和計算各類相關(guān)指標，研究主體功能區(qū)劃分的技術(shù)方法和技術(shù)手段，形成全國性的標準和規(guī)范，作為確立、劃分主體功能區(qū)的依據(jù)。
　　
　　（五）加強主體功能區(qū)制度保障建設(shè)的理論研究
　　通過國家層面的理論研究理清幾個重大關(guān)系，即主體功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系；動態(tài)性與長效性的關(guān)系；單純性與層次性的關(guān)系；限制與發(fā)展的關(guān)系；政府引導(dǎo)與市場推進的關(guān)系。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）