實(shí)現(xiàn)“全民低保”的重點(diǎn)、難點(diǎn)與著力點(diǎn)

　　一、當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“全民低保”的重點(diǎn)，是全面建立農(nóng)村低保制度
　　
　　（一）城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保
　　早在上世紀(jì)90年代初，我國(guó)就開(kāi)始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全國(guó)668個(gè)城市1638個(gè)縣級(jí)人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立低保制度。特別是2001年下半年以后，由于中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政持續(xù)投入的加大，城市低保制度的覆蓋面迅速擴(kuò)展，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨之較大幅度地提高。截至2006年9月底，全國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2227萬(wàn)余人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)十多年的努力，我國(guó)城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，符合條件的城鎮(zhèn)困難群眾基本得到了應(yīng)有的保障。
　　
　　（二）農(nóng)村低保制度建設(shè)取得重大進(jìn)展
　　我國(guó)對(duì)農(nóng)村低保制度的探索，實(shí)際上早于城市。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開(kāi)始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。其中一項(xiàng)重要舉措是，在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，決定在未開(kāi)展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)形成了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。也正是因?yàn)檫@一創(chuàng)新性的制度安排，為順利實(shí)現(xiàn)“全民低保”的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　2004年以前，全面建立農(nóng)村低保制度的僅有北京、天津、上海3個(gè)直轄市和浙江、廣東2省。目前，全國(guó)已有22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)了全面建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度的政策文件，1791個(gè)的縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村低保制度。享受農(nóng)村低保待遇的人數(shù)達(dá)1262余萬(wàn)人，月人均保障標(biāo)準(zhǔn)70.3元。
　　
　　（三）中西部地區(qū)是未來(lái)農(nóng)村低保制度建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)
　　全國(guó)未全面建立農(nóng)村低保制度的省（自治區(qū)）有11個(gè)，全部處于中西部地區(qū)；未建立或未全部建立農(nóng)村低保制度的縣（市、區(qū)）有1401個(gè)，85%在中西部地區(qū)。可見(jiàn)，中西部地區(qū)將成為未來(lái)農(nóng)村低保制度建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。目前，中西部地區(qū)所有縣（市、區(qū)）已全部建立了農(nóng)村特困戶救助制度，因此，只要把現(xiàn)行的農(nóng)村特困戶救助制度平穩(wěn)地過(guò)渡為農(nóng)村低保制度，我國(guó)“全民低保”的目標(biāo)就能基本實(shí)現(xiàn)。
　　
　　二、實(shí)現(xiàn)“全民低保”的難點(diǎn)，是建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制
　　
　　（一）新增低保資金缺乏保障是制約中西部地方政府積極作為的主要因素
　　由農(nóng)村特困戶救助制度過(guò)渡為農(nóng)村低保制度，一般都需要地方財(cái)政增加投入。因?yàn)檗r(nóng)村特困戶救助制度類似于傳統(tǒng)的定期定量救濟(jì)，地方政府可視財(cái)力彈性調(diào)整其保障人數(shù)和保障水平，使之框定在政府財(cái)力許可的范圍內(nèi)。可一旦實(shí)行了農(nóng)村低保制度，在現(xiàn)有籌資渠道不變的情況下，地方政府就需要面對(duì)兩方面的挑戰(zhàn)：一是保障人數(shù)增加導(dǎo)致的資金需求壓力。與農(nóng)村特困戶救助制度不同，農(nóng)村低保制度的唯一“門檻”是農(nóng)戶家庭人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。只要農(nóng)戶條件符合，政府就有責(zé)任和義務(wù)給予應(yīng)有的救助。從各地的實(shí)踐看，由農(nóng)村特困戶救助制度過(guò)渡為規(guī)范的農(nóng)村低保制度，其保障人數(shù)都會(huì)有一定程度的增加，中西部地區(qū)的增幅還可能會(huì)更明顯些。二是保障標(biāo)準(zhǔn)提高引致的資金需求壓力。截至2006年9月底，全國(guó)已建立農(nóng)村低保制度的縣（市、區(qū)），人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為70.3元；全國(guó)1401個(gè)實(shí)行農(nóng)村特困戶救助制度的縣（市、區(qū)），人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為41.2元，前者比后者高出29.1元。換言之，若要由農(nóng)村特困戶救助制度過(guò)渡為農(nóng)村低保制度，每人每月平均需要地方政府新增投入29元。這對(duì)財(cái)力本已拮據(jù)的中西部地方政府來(lái)說(shuō)，是個(gè)不小的壓力。
　　
　　（二）中央財(cái)政尚未安排農(nóng)村低保資金，是制度建設(shè)難以實(shí)質(zhì)突破的關(guān)鍵所在
　　建立國(guó)家與地方財(cái)政共同分擔(dān)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度財(cái)政可持續(xù)的制度保障。但是，現(xiàn)行農(nóng)村低保制度主要采取市、縣財(cái)政分擔(dān)，省財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助的籌資模式，中央財(cái)政至今未安排農(nóng)村低保資金。這對(duì)經(jīng)濟(jì)條件尚好的東部沿海地區(qū)來(lái)說(shuō)，問(wèn)題不大；但對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，尤其是國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣來(lái)說(shuō)，則財(cái)政壓力較大。故中西部地區(qū)各級(jí)政府不敢貿(mào)然推進(jìn)農(nóng)村低保工作，這些地區(qū)的農(nóng)村低保制度建設(shè)也因此難有實(shí)質(zhì)性的突破。
　　
　　（三）全面建立農(nóng)村低保制度新增資金量的初步估計(jì)
　　首先，根據(jù)農(nóng)村低保人數(shù)和保障水平，可計(jì)算出全面建立農(nóng)村低保制度所需的資金量。從已施行農(nóng)村社會(huì)救助的國(guó)家和地區(qū)看，其保障面一般維持在3—5%之間。若以此推算，我國(guó)7.5億農(nóng)村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250—3750萬(wàn)。
　　大量的實(shí)證研究表明，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，較為適度的保障水平大體在每人每月30—40元之間。由此，可獲得兩組全面建立農(nóng)村低保制度所需資金量：如果按平均每人每月30元計(jì)算，2250萬(wàn)農(nóng)村貧困人口年需資金81億元，3750萬(wàn)農(nóng)村貧困人口年需資金135億元。其次，根據(jù)民政部最新公布的數(shù)據(jù)，可知悉2006年全國(guó)農(nóng)村低保和農(nóng)村特困救濟(jì)的實(shí)際支出。資料顯示，2006年1—10月，全國(guó)農(nóng)村低保支出為28.5億元，農(nóng)村特困救濟(jì)支出10.6億元，兩者合計(jì)39.1億元。預(yù)計(jì)到2006年底，全國(guó)農(nóng)村低保和農(nóng)村特困救濟(jì)支出可能超過(guò)40億元。最后，把全面建立農(nóng)村低保制度所需的資金量減去實(shí)際支出量，就是當(dāng)年新增農(nóng)村低保資金量。以2006年為基準(zhǔn)推算的結(jié)果是：如果按每人每月30元計(jì)，2250萬(wàn)農(nóng)村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬(wàn)農(nóng)村貧困人口年需增加資金95億元。
　　
　　三、實(shí)現(xiàn)“全民低保”的著力點(diǎn)，是加大中央政府的支持力度
　　
　　（一） 應(yīng)盡快出臺(tái)建立農(nóng)村低保制度的相關(guān)文件
　　目前我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)，亟需國(guó)務(wù)院出臺(tái)一個(gè)類似于《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》的全國(guó)性文件，從中央的角度肯定農(nóng)村低保制度，并對(duì)這項(xiàng)制度的大致框架作出原則性規(guī)定。鑒于農(nóng)村情況比城市復(fù)雜，建議將農(nóng)村地區(qū)劃分為富裕、中等和欠發(fā)達(dá)三大類。至于具體規(guī)定，則應(yīng)考慮各地區(qū)特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及實(shí)際需要，有針對(duì)性地制定相應(yīng)政策。
　　
　　（二）省以上財(cái)政尤其是中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度
　　中央財(cái)政應(yīng)盡早安排農(nóng)村低保資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難的市、縣。鑒于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)城市低保制度的實(shí)踐，為確保農(nóng)村低保制度順利實(shí)施，農(nóng)村低保資金的籌措應(yīng)以省以上財(cái)政投入為主，市縣財(cái)政配套為輔。省以上財(cái)政投入以不低于資金總量的70%為宜。
　　
　　（三）國(guó)家應(yīng)對(duì)農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題提出明確要求
　　鑒于城市低保制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為確保農(nóng)村低保工作的順利開(kāi)展，在制度實(shí)施初期階段，國(guó)家應(yīng)就農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題明確提出要求。督促各級(jí)民政部門建立專門的低保管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不分城市和農(nóng)村，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)歸口，統(tǒng)一管理。其次，適當(dāng)增加低保工作人員。在對(duì)現(xiàn)有公職人員進(jìn)行調(diào)劑的基礎(chǔ)上，根據(jù)業(yè)務(wù)量大小適度增加人員編制。省級(jí)11—13人，市級(jí)4—6人，縣（市、區(qū)）級(jí)3—5人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)2—3人。農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)按農(nóng)村低保資金總量的3—5%比例列入預(yù)算安排。
　　（作者單位：中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心）